农村环境治理中的“社区营造”

杨雪锋 李爽 王淼峰

[摘要] 传统治理我国农村环境的局限性日益凸显，“社区营造”作为一种系统性的建设模式，其提倡的处理人与自然、经济与环境、公益与私益多重矛盾的理念值得借鉴。引入“社区营造”理念，构建“人文地产景”五位一体的农村环境综合治理新模式，有助于破解农村环境综合治理难题。

[关键词] 乡村振兴战略   农村环境综合治理   社区营造   邻避效应

[中图分类号] F327   [文献标识码] A   [文章编号]  1004-6623（2019）06-0081-05

[基金项目] 国家社科基金一般项目“韧性视角下环境邻避风险再生产机制与整合治理模式研究”（19BSH057）、国家社科基金重点项目“全面推进绿色消费3.0的现代监管政策研究”（18AZD015）。

[作者简介] 杨雪锋（1970 — ），浙江财经大学公共管理学院教授，博士，研究方向：城市经济与城市治理;李爽、王淼峰，浙江财经大学公共管理学院，研究方向：城市管理。

引 言

改革开放以来，我国农村经济实现了快速发展，但伴随而来的是生态环境问题日益凸显，出现了农业面源污染、工业点源污染以及居民生活污染并存等问题。2018年“中央一号文件”提出，到2020年农村人居环境明显改善，美丽宜居乡村建设扎实推进的目标;此后，“生态文明”写入《宪法》，生态环境保护和农村环境治理被提升至新的战略高度;《关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出，要加强农村突出环境问题综合治理，持续改善农村人居环境，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，整合各种资源，强化各种举措，稳步有序推进农村人居环境突出问题治理。然而，现实中由于地方政府农村环境治理手段欠缺，农村环境治理始终未能达到理想水平。已有研究多从公共政策（增大政府投入、健全法律法规、加大环保宣传）、规划布局及综合整治、推广治污技术、循环利用等层面提出相关建议，大都基于宏观层面，治理思维多侧重于外部条件对内部机理的影响，农村环境治理“被动化”，难以从根本上实现治理效果。因此，探索农村环境综合治理的内生力量，构建农村环境综合治理的新模式，是解决农村环境问题，落实乡村振兴战略，实现农村健康持续发展的关键。

一、农村环境治理需要重点关注的问题

（一）共建共治共享社会治理格局构建与环境治理主体缺位问题

党的十九大报告明确提出要打造共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。农村环境综合治理更有必要实施共同治理。其一，村民是农村建设和农村治理最直接的利益相关者，决定了其应该是农村建设和农村治理的核心主体。其二，农村污染具有污染源小而多、污染面广而散的特点，政府的大量投入相对于广大的农村来说实在有限，以完全信息为基本假设、以政府为主体的农村环境治理模式并不具有优势。其三，村民生活在这种环境之中，对环境污染的基本情况和污染源比较了解（李颖明等，2011），便于开展针对性治理。其四，农村环境治理需要在充分考虑村庄属性的前提下，调动村干部和村民的積极性（冯亮，2016）。然而，目前我国农村环境治理模式，政府仍是环境治理的唯一主体，村民、农村社区组织和农村企业的参与度都不高，难以发挥共同治理的效力。

一是农村基层干部不作为。农村基层组织和基层干部未能发挥带头作用，凝聚人心、有效动员组织村民开展分散化的环境综合治理。主要表现在（全国人大农业与农村委，2019）：一些地方基层干部在环境综合治理过程中存在等、靠、要思想;一些地方农村基层党组织发挥领导核心作用不够，组织发动群众、动员群众参与环境治理的方式方法陈旧，干部拍板多、农民声音少，发挥农民主体地位和主战作用不够;村民委员会一届任期时间较短，一些村干部“一年看、两年干、三年等着换”，不利于环境治理持续开展。

二是乡土人才严重不足。农村环境综合治理涉及生态环保、乡村规划、社区建设、项目运营等方面，随着农村进一步空心化，农村文化层次较高的中青年大多进城务工或迁出村庄，外部人才很难扎根乡土。同时农村本土实用技能人才缺乏，农民自主创业、自我发展能力弱。缺乏有能力、有热情的能人、贤人来带头，更缺乏有利于这些能人发挥作用的条件和机制。

三是农村环境治理非政府组织缺位。目前农村没有特定的组织或团体真正有意识、有担当地承担起治理污染的主体责任（郭桂玲，2015）。存在社会企业入农无门、法律地位和保障相对缺位、社会公信力有待加强、农民专业合作社等组织能力不足等问题。

（二）三生融合发展理念、生态文明建设要求与村民生态观念缺失、环保参与意识薄弱、治理能力不足问题

党的十九大报告提出要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求实施乡村振兴战略，体现了乡村生产、生活、生态融合发展的理念。然而目前农村普遍存在村民生态观念缺失、环境治理参与能力严重不足等问题。

一是农民的生态环保观念普遍薄弱。由于受教育水平和生活方式的影响，农民对生态环保的认识理解比较浅显;农民环境维权意识和环保法律意识缺失，对环境侵权现象缺乏敏感认知，对环境信息的知情权、环保政策实施的监督权等缺乏必要的权利意识;农民只是环境信息的末端知情者，对环保决策过程和治理过程参与很少。

二是在环境综合治理行动上，农民普遍积极性不高。在环境治理初期，由于村民的传统习惯、自身利益顾虑等原因，对垃圾治理大多持观望态度，而且由于环境治理涉及征用村民的土地及相关利益等问题，大多数村民比较排斥和反对，对环境治理工作采取不配合的态度，这对初期环境治理工作带来很大的困难与挑战。为了维护自身利益，不少农民认为环境保护是政府和社会组织的职责，与自身无关，村民处于边缘化，成为旁观者、被动者甚至是对立者（韩喜平，2014）。

三是在环境治理能力上的不足，使农民沦为旁观者。由于农村污染具有随机性、分散性、隐蔽性的特点，而且大部分农户经济水平还很低，单个农户很难成为有效的责任主体（郭桂玲，2015）。

（三）农村环境公共设施严重不足与环境设施建设引发的邻避效应问题

目前不少农村地区存在生活垃圾处理设施建设不足、乡镇污水处理设施不到位、配套管网建设缺口较大等问题。农村环境进行治理通常需要建设污水、垃圾等污染物处理设施，这些设施的建设需要占用一定的土地，在空间布局上，考虑到运输成本、地势条件等因素，不宜远离村庄和镇街。鉴于农村环境污染源点多面广，环境设施规模小、分布比较分散，很容易接近村民居住地和农田，这些环境设施因具有局部负外部性和公众损益空间不均衡性而形成邻避效应。当环境邻避设施出现在农村居民社区或农业生产经营场所附近时，村民极易滋生邻避情绪，由于科学知识普及不够，真假信息辨别能力差，风险感知容易被放大，从而导致非理性行为（杨雪锋、何兴斓、徐周芳，2018），甚至引发邻避冲突。另外，农民风险承受能力弱，易受到一些媒体舆论对环境设施的污名化传言以及夸大个人风险预期影响，从而提出种种损害补偿要求，影响环境设施的正常运营。而传统对环境邻避问题的解决办法具有强制性、单一性和反复性等特点，治理效能很低，同时也恶化了政府和社区之间的关系，经常会出现“上马—抗议—暂停—安抚—重启”死循环，不能从根本上化解邻避矛盾，也不利于农村环境公共设施的正常建设和运营。

二、“社区营造”对农村

环境综合治理的意义

社区营造起源于上世纪60年代的英美，是对城市化进程中大规模的城市建设造成乡土文化和个性丧失等一系列社会问题的反思行动。随后在日韩广泛实践，用于解决城市发展带来的城乡差距、农村环境污染等问题。日本著名的“造町运动”，起初是为了振兴衰败的农村，后随着运动的发展，其内容逐渐拓展到民众的整个生活层面，并由村町推广到城市社区，将社区运动推向高潮，最终提出“社区营造”的概念。

社区营造是指社区自组织、自治理、自发展，其宗旨是建立社区共同体。通过社区居民自下而上的自主规划和参与过程，来改变自上而下、政府全面主导的传统规划模式，在实际操作中强调以公众参与的方式形成政府、非营利组织和社区三者之间的良性互动和合作伙伴关系（丁康乐，2013）。其中，公众参与是社区营造的核心，包括社区居民的参与、非营利组织的参与。总体来看，社区营造是为解决国家和地区城市化进程中出现的一些社会治理难题，顺应社会发展需要而采取的一种治理行动。

社区营造的理念与我国生态宜居乡村建设的理念不谋而合。社区营造并非是庞大的社区建设工程，而是针对不同社区议题的具体行动。日本的宫崎清教授将这些议题分为“人、文、地、产、景”五大类，五大要素有其各自的内涵和指向（杨雪锋、何兴斓、徐周芳，2018），社区营造能够将“人、文、地、产、景”五大要素充分整合，既能满足村民的基本需求，又能实现乡村社区生产生活生态的融合发展，有利于实现生态宜居的乡村建设。

社区营造最基本的理念是参与式的社区规划，强调由下而上的发展模式，由居民自己提出需要，指出社区应有的设施、经济和社会活动模式以及如何发展本土文化、社会关系、经济、人文素养等，最终目的是社会环境的保护和培育，促进居民与环境的和諧关系以及社会和民族的可持续发展（罗观翠，2014）。其与我国当前提倡的“共建共治共享”社会治理格局有着相同的价值取向，在鼓励社区居民参与社区治理、培育社区文化、增强社区活力、促进社区和谐健康发展中发挥了积极作用。而且农村拥有天然的社区属性（周颖，2016），具备开展社区营造的基本条件。因而，可尝试将“社区营造”融入农村环境综合治理，助力解决我国农村环境综合治理难题。

三、构建五位一体的“社区营造”

农村环境综合治理模式

可借鉴宫崎清教授的社区营造理念，构建“社区营造”农村环境综合治理模式。发挥村民参与环境治理的主体作用，实现农村生态环境共治共享;塑造乡村生态文化，提升村民生态环境意识;活化社区自然资源，增强环境设施建设与自然生态的协调性和适配性;优化景观资源、盘活产业资源，消解环境治理项目及环境基础设施产生的邻避效应。

（一）“人”：以人为本，发挥村民自治组织的主体作用

社区营造主张以人为本，以居民需求和意愿为导向，突出社区内部居民和社会组织在社区生态维护、环境优化、文化塑造等方面的主体作用。以人民为中心是新时代社会治理的根本出发点和落脚点。在构建共建共治共享社会治理格局过程中，要充分发挥基层村党组织在环境治理中的领导作用，以及农民专业合作社、村民自治组织等主体作用，消除村民参与缺位问题。村民是农村社区的主人，是农村生态环境的影响者、环境整治的参与者，更是环境品质提升的受益者。在农村环境综合治理中，要坚持民生优先、满足村民实际需要、尊重村民的意愿、听取村民的意见、引导村民参与环境改造。

尊重农民参与环境治理的意愿，坚持农民在环境治理中的建设主体、受益主体和治理主体地位，推行一事一议、以奖代补、以工代赈等方式，鼓励农民对直接受益的乡村环境设施建设投工投劳。对财政支持的小型项目，优先安排农村集体经济组织、农民合作组织作为建设管护主体，不断增强广大农民群众推进乡村振兴的责任感。培育环境治理的能人、贤人，发挥乡村精英在环境治理冲突中扮演的社会减震器作用。

农村环境治理也不是仅仅局限于修建几个设施，搞几个工程项目，而是应当围绕满足人民美好生活需要，逐步实现美丽乡村生态宜居目标：第一步，加强环境基础设施建设，解决生态环境突出问题;第二步，建立多主体参与机制和环境监督机制，确保生态环境质量得到长期持续保持;第三步，人与自然、经济与生态、环境与景观，均能和谐有机统一，不断提升宜居宜业品质，营造秀美宜人风貌。

社区营造理念强调人的需求满足，应根据当地的实际情况，结合村民的实际需求，在治理环境的同时兼顾农村文艺活动平台的搭建，尽可能地为附近居民提供力所能及的生活服务。提高村民的生活质量，为农村注入人文活力，把不受人欢迎的环境邻避设施转变为村民喜闻乐见的优质公共物品。

（二） “文”：培育生态文化，建设生态文明

生态文明建设需要坚实的社会基础和浓郁的社会舆论氛围。习近平总书记指出：“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。”良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富。必须尊重自然、顺应自然、保护自然，推动乡村自然资本加快增殖，实现百姓富、生态美的统一。农村生态环境问题产生的根源在于农村生态文化的缺失，农村环境综合治理有赖于村民的生态意识和家园意识，而这种生态意识和家园意识的生成离不开生态文化的培育。在长期的生态环境保护中，我国不少农村演化出丰富的社区生态文化，主要体现在价值信仰、风俗、传说、禁忌、仪式等方面，内化于人的心灵深处，调控人们的环境行为。要充分挖掘农耕文化、山水文化、民俗文化中蕴藏的生态思想，开展丰富的生态文化宣传教育活动，强化村民对生态理念的认同感、对环境保护的责任感和对乡土的归属感，引导村民形成绿色、健康、文明的生产方式、生活方式和思维方式，构建和谐的农村生态文化体系，引领农村生态文明新风尚。

发挥农村社区、非政府组织在农村环境治理和环境教育中的独特优势。農村社区是个熟人社会，共同的文化价值、社会纽带、社会声望体系以及与地缘相关的共同生态环境利益追求，使社区在农村生态建设中拥有独特的优越性（程默，2006）。通过农村的乡规民约和公序良俗等社会准则（Social Sanctions）产生对外在性的约束，即良心效应（Conscience Effect）。以各种公益性组织、社会企业、农民专业合作社等为载体，传播生态环保知识、培育乡村生态文明。农民专业合作社在农村环境污染中起到非常重要的责任主体作用（郭桂玲，2015）。一方面，该组织可以通过培训强化农民的环保意识，也可以通过经济手段来改变现有的种植养殖方式，使其变得更加环保; 另一方面，该组织可以在农户和政府之间架起桥梁，起到上传下达的作用，充分发挥政府和农户的各自职能，促进环境污染问题的解决。

（三）“地”：因势利导规划，因地制宜治理

三生融合是生态文明时代城乡规划的基本原则。在生产、生活、生态三者中，生态良好是生产发展和生活富裕的物质基础。基于社区营造理念，在制定农村环境综合治理规划时，要摒弃城市规划的思维束缚，充分尊重村民意见，让其参与到农村社区的规划中，发挥村民的主观能动性。村民生于斯、长于斯，熟悉地情地貌和本地生态习性，农村的乡土情结本身也有呵护一方水土的朴素感情，通过村民的广泛参与，既能增强环境治理项目的适宜性和实用性，也能在参与中不断丰富他们的生态环境知识，提高生态环境保护的自觉性。

立足于农村的具体情况，科学布局，合理规划，特别是要处理好农田、山水、村舍、道路之间的关系，同时做到尊重历史，保护具有历史文化特色的建筑。要根据当地的地形风貌、山水特色等自然条件，因地制宜地开展垃圾处理和污水处理等治理工作，选择适宜当地特质的处理技术和处理设施，最大限度地降低建设和维护成本。塑造适宜农村发展、适应村民行为模式的空间环境。

（四） “产”：产业转型升级，实现可持续发展

产业兴旺，是乡村振兴、实现农村可持续发展的基础。社区既是一个小社会，也可以孕育新的经济空间。要根据农村社区的本土特性，合理定位发展产业，把绿色发展理念融入农业生产、产品加工以及销售的全过程，以产业转型升级带动农村环境治理，综合改善农村生态环境。秉持“绿水青山就是金山银山”的理念，促进农业健康发展和农村环境可持续发展的良性循环，实现农业生产、农民生活、农村生态环境的有机统一，真正实现农业强、农村美、农民富。

（五）“景”：注重景观塑造，提升空间价值

以社区营造为理念，在规划建设环境治理设施时从生产、生活和生态整体融合的视角进行规划设计、施工建设和运营管理，在安全、环保生产前提下，美化环境设施的外观，优化整体生态环境，系统性化解邻避情结。鼓励从有人情味的空间环境开始建设，修复劣质空间，打造优质空间，循序渐进构建更精致和多元的空间，提升空间利用价值。如在对农村生活污水进行治理时，可以通过打造人工湿地系统对污水进行处理，同时湿地自身也能作为农村的绿化景观，与农村环境相协调，从而实现对农村环境经济、高效、美观的治理。

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