混合所有制改革中民营企业的四权耦合

2019-01-03杜宏巍许正中

开放导报 2019年6期

杜宏巍许正中

[摘要] 国有企业混合所有制改革进入深水区，一些民营企业动力不足、权益缺乏保障、进入退出存在壁垒，对改革进一步深化发展造成了障碍。亟需紧握“权力体系”这一影响混合所有制发展方向和发展路径的“元体系”，基于民营企业产权、股权、资权、税权四个权力，破解民营企业参与混合所有制改革的关键阻力与难题，探索推进改革深化发展的新政策。

[关键词] 混合所有制改革民营企业权力体系四权耦合

[中图分类号] F271;F276.1 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2019）06-0057-07

[基金项目] 教育部人文社会科学研究青年基金项目“创新型国家建设中的知识权力和创新网络研究”（17YJC630020）;国家自然科学基金项目“基于国家需求的海洋装备信息化战略研究——以海上自升式平台控制信息系统为例”（61741304）;中国博士后科学基金项目“商业孵化器服务支持、双向嵌入与孵化绩效研究”（2018M630042）;河北省自然科学基金项目“雄安新区人才集聚多主体系统模型构建及演化研究”（G2018209379）;世界银行资助课题项目。

[作者简介] 杜宏巍，女，河北唐山人，北京大学光华管理学院博士后，华北理工大学管理学院教授，工商管理系主任，研究方向：人力资源、创业投资与孵化、技术创新等;许正中（1967 — ），教授，博士生导师，中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院副院长，研究方向：国际战略、经济学与宏观经济政策、管理学与管理模式创新等。

一、问题的提出

国有企业混合所有制改革是引入非国有资本，在分散股权的基础上，提升资源配置效率和经营收益率，完善现代企业管理制度。自十八届三中全会颁布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来，国企混合所有制被纳入全面深化改革的顶层框架。与前几轮国企改革的改革目标、产业领域、改革路径不同，本轮混合所有制改革涉及的产业领域更广，民营企业可参与空间更大，产权结构、股权结构企业制度创新的改革难度亦更大。混合所有制对中国的经济结构、经济转型、经济发展都将带来较大影响。已有研究多站在国企这一主体视角，对国有资产流失、国有企业资源配置效率提升、国有股权保障等问题进行研究，对混合所有制改革另一主体“民营企业”的动力、权益保障和治理研究则相对不足。混合所有制改革这个大舞台不是国企的“独舞”，需要国有企业和民营企业共同配合跳好“双人舞”。只有充分保障民营企业的合理利益，赋予民企应有的权力，混合所有制改革才不是行政命令和政策负担，不是“拉郎配”和瓜分资源，才有可能真正实现混改后按市场规则运行，回归企业本质、优化企业结构和运行绩效。为了有效提高资源配置效率、资本投资收益、技术创新水平和全要素生产率，必须深入剖析混合所有制改革这一复杂系统工程的根本矛盾与瓶颈，关注混合所有制改革两大主体“国有企业”与“非国有企业”（本文主要研究民营企业）的融合、监管、保障的机制和路径。

二、权力体系是混合所有制

变革的“元体系”

国际社会正步入新的矛盾高发阶段，多股势力互相角力，政治、军事、经济发展形势错综复杂;国内改革进入攻坚期和深水区，经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期叠加，对高质量发展提出了挑战。在这样的背景下，混合所有制改革必须直面制约改革的关键要素和难题。

混合所有制改革成功進行需要综合考虑速率、效率和动能三个维度，推进三个维度有效结合，才能确保混合所有制改革进程螺旋正向叠化演进。影响三个维度的关键要素在于权力体系框架及结构。

权力体系是每一次改革的“元体系”，把握国企混合所有制改革的关键问题，就是要把握权力体系的演进方向。只有在混合所有制权力体系设置过程中，充分考虑最能代表社会先进力量的群体意志，实现稀缺资源的趋向最优配置，才能在二元主体复杂利益博弈中，牢固根本保障，破解根本矛盾，构建混合所有制改革稳态正向叠化的路径。为国有企业、民营企业赋能，尤其是关注民营企业权力保障和利益激活，持续正向影响混合所有制改革企业生产函数和企业组织边界的叠化进程，在时空排列上实现质和量的优化排列，就能推进混合所有制改革进程向着高质量方向叠化演进。

三、四权耦合是民营企业参与

混合所有制改革的关键

权力体系是混合所有制变革的“元体系”，要激活及保障民营企业的权益，就需要牢牢把握对民营企业最重要的权力要素，建立权力要素互为支撑的权力体系，从产权、股权、资权、税权等四个方面耦合优化，为民营企业进行混合所有制改革赋能。

（一）产权是混改民企权益的“压舱石”

产权①的有效保障既是现代市场经济运转的基础，也是促进市场经济效率不断提升的有效工具。产权结构影响社会关系，影响经济发展方向。产权具备物的使用权，引发人与人之间的互动行为，具备典型社会关系特征。因此，产权结构的演进会进一步引发社会关系调节，也会因经济激励重点不同而引导市场经济发展路径。

国家对经济的调控本质是对产权的管理和干预（巴泽尔，1997），产权的有效保障是现代市场经济顺利运转的基础，能确保基于契约、合同的交换经济健康运转。良好的国家政治系统将确保公民、企业、部门的产权得到有效保护，避免不当形式的侵害和掠夺。清晰界定产权边界将有利于提高经济效率（科斯，1937），产权边界越清晰，保护制度越完善，民营企业活力越大。产权是市场交易的社会工具，帮助市场活动参与者判断进行市场交易时的利益保护和取得程度。保护制度越完善，产权结构越合理，市场参与主体积极性越高，经济效率也将得到提高。反之，如果连最基础的产权都不能得到有效保护，民营企业的积极性将会受到极大挫伤，经济逆增长的社会衰退现象就有可能出现。综上可知，产权的有效保障是混合所有制改革顺利运转的基础。

（二）对等股权是民企参与混改的“动力源”

社会每一次变革无不交织着利益再分配的斗争，或者说，是利益再分配吸引了更多的组织和精英推动社会变革。社会制度一直在朝着以利益激发企业活力的方向演进，股權恰是其制度性利益的工具和手段，保障利益的合理分配，便可实现经济部门剩余索取权的合理配置。

股东持股比例是股权和控制权配置的基本依据（刘小玄和李寿喜，2007），为其参与公司经营和管理提供内在动力。获得与付出成正比的利益是民营企业参与混合所有制改革的首要动力，利益分配的结构性表现就是混改中的股权结构，民营企业通过注入资本、提供技术、参与经营，获得相应的股份，并获取与股份相对等的股权，包括经营权、表决权、利益分配权等。有了这些对等权力的保障，就不会形成国有股份权力独大的现象，民营企业就会更有动机和意愿参与混合所有制改革。反之，民营企业会担心由于自身政治地位弱小而承受股权利益分配的不公平、不对等，甚至要承受资本被吞并的风险，因此对混合所有制改革持拒绝、观望或者勉为其难的心态。当股权利益获得保障后，就会对企业家的管理能力起到正向激励作用，形成“动力—机制—效益”的良性循环路径。

（三）资本权力是民企进入和退出混改的“破冰器”

从资本逻辑的内在关系来看，资本本身就是一种权力。马克思指出，“资本不是一种物，而是一种以物为中介的人和人之间的社会关系”。这一论断指出资本包括“物”及“社会关系”两层内涵，资本是借由资金中介产生的人与人之间的支配与被支配的社会关系，这种支配关系就是资本权力。理论上，资本作为一种特殊的“物”，其在运行中具备增值特性，资本的社会权力也会随着“物”的价值增加而呈现权力等比提升甚至倍速提升。实践中，当政治环境和社会文化鼓励时，资本权力会快速强大，甚至成为社会顶层权力，成为“资产阶级社会的支配一切的经济权力”，控制社会发展轨迹。

在中国，政治治理和社会文化都决定了中国的民营资本权力不会“异化”。一方面国家政府积极预防资本权力出现“异化”，尤其是对民营资本权力进行相对严格的关注与治理，中国经济史中迂回、反复的民营经济发展进程，就一直在对民营资本权力进行收放调控;另一方面，资本权力是以“物”为中介开展开放性运行，但是中国社会更多是以“血缘”和“地缘”为圈层实现权力的封闭性运行。资源内卷与关系固化是中国典型的资源配置困境，圈层就代表机会和权力，跨越圈层壁垒是众多民营资本进入和退出混改的难题。由此可见，中国目前推进混合所有制改革面临的最大资本权力问题，不是民营资本权力膨胀过快导致权力异化，而是民营资本尚没有获得与其经济贡献相对等的资本权力，只要民营企业的资本符合相关资质要求，就应具备进入混改企业的平等竞争权力。只要符合相关法律法规，民营资本就应具备合法、合理退出混改企业的权力。

（四）民企税权是混改民主善治的“度量衡”

我国历来较多关注国家税权和纳税主体的纳税义务，而相对忽视纳税主体的对等税权。在所有的关系中，税收关系是民营企业和国家最紧密的关系。税收法律关系其实是征税人和纳税人之间的法律关系，是国家税权和国民税权的关系问题。国家财政来源于税收征收的私有财产让渡，国家机器运转的物质基础来源于公民供给，因此可以认为民营企业私有产权和国家财政权之间实质上形成了委托—代理关系，国家税权力的正当行使才是其作为代理人正当性的根基。当国家税收没有合理应用到公共服务中，纳税主体有权要求改善税制和税收政策。同时，我们应注意到国家税权具备权力的强制性和侵犯性，税收执法权的非正当行使将给民营企业造成权力侵犯。因此，需要厘清国家和民企税权关系，确定科学合理的税收界限，赋予民营企业合理且有保障的税权。当税收边界明确后，纳税主体合法缴税后，税权就应保护纳税主体不再被其他部门以其他理由获取、侵占私有财产。

此外，混合所有制改革税权还具有特殊性：二元主体税权的平等性、混改进程中具体环节的复杂性。一方面，混合所有制改革涉及“国有企业”与“非国有企业”的二元产权混合，混合过程中既需要税制对产权进行激励与制衡，也需要赋予二元主体平等的税权。另一方面，混合所有制改革中涉及多个环节，不同环节均涉及税收缴纳问题，国有企业和民营企业在税收来源和税收类别上尚存在差别，目前针对这些具体事宜的税收政策和裁量权还很模糊，需要参照“不增加混改企业税收负担”的原则，在涉及税收政策时，避免多重征税，享受应有优惠，真正保护混改企业的税权。同时，在混改企业合法合规经营的前提下，只要缴纳了符合要求的税金，政府主管部门就不应再以各种名义过度干扰企业的市场运营，赋予企业真正的自主经营权，实现民主善治的营商环境。由此可见，因为税收制度的持续性和纳税金额的确定性，民营企业税权是最为可计量和判断混改二元主体是否公平、是否真正实现民主善治的“度量衡”。

（五）四权耦合是混改权力体系正向演进的“助推器”

四项权力深度耦合，相互支撑与制约。产权、股权、资权与税权是民企参与混改的四项基本权力，这四项权力基本涵盖了民企在经营过程中涉及的各项权力，构成了完整的权力体系。但是权力体系的构成不是简单的拼凑，而是相互耦合嵌套，通过耦合发展推进整个混合所有制改革正向演进。研究耦合过程，归纳耦合规律，可以发现四权耦合过程中包括如下机理：基于场的耦合和旋进耦合。

基于场的耦合是指四项权力系统并非直接耦合，而是基于同一个混改的外部环境，进而彼此作用、互相影响。“场”既包括价值信念、风俗习惯等非正式制度的影响，也包括混改政策、产权保护法规等正式制度形成的影响。四权耦合过程恰恰是在这些正式与非正式的影响下动态推进的，好的“场”会促进权力体系良性健康发展，差的“场”则会阻碍权力体系发展。

旋进耦合则是从低层到高层、从模糊到清晰的过程，展示了权力体系逐步演进的路径。当权力边界模糊、配套制度缺乏时，权力体系处于低层次，体系结构相对简单，此时的权力体系很难解决众多的混改实践矛盾。如果其中某一项权力为解决实践问题而发生迭代演化，其他权力不发生共演，就会形成权力之间的冲突与矛盾，表现为制度相互冲突、制度互为前置、制度相互制约，进而影响混改企业经营效率。此时，往往会倒逼制度推进改革，释放更多的满足混改经营需求的权力红利，进而形成由某一项权力演化拉动整个权力体系，共同演化为结构层次更高、边界更为清晰的权力体系。如产权边界不清会导致资产评估模糊，进而在税权安排上存在争议，资权进行交易时无法定价，股权无法合理分配，此时处于低层次和模糊的权力体系结构。当产权逐渐清晰后，税权、资权和股权的很多难题就会迎刃而解，也会倒逼制度改革，进而提升整个权力体系结构。

四、混合所有制改革四权发展新困境

此前，私有产权、股权、资权和税权在公权力面前一直弱小，甚至有时微不足道。新中国成立后，随着《宪法》的多次修订，国家对私有产权、股权等权力也从完全否定过渡为逐步认可保护。尤其是改革开放以来，国家关于这些权力的界定与保护处于不断更迭中，并随着政治、经济体制的变革在不同时期叠化出独具特色的私有权力保护路径，并最终形成了刻印中国经济发展痕迹的民营权力体系转型发展轨迹。虽然取得了较多进步，但是面对混合所有制改革的特殊情境，仍面临不少矛盾与困境。

（一）产权如何“定”与“保”

我国对民营企业产权的界定和保护均有不足。与国际社会先发国家相比，我国现代化进程中遇到的难题大多和私有产权孱弱、公民权利孱弱、私法（《民法》）不足有关。同时，我们可以观察到工业革命的一个根本原因不仅仅是技术进步，更是产权的私有化改革激活了工业革命。我国改革开放进程中补充了私有产权制度，为创造中国经济的奇迹奠定了基础。但是随着民营经济制度的迂回与调整，我国对私有产权的确权与保护也呈现迂回态势，至今仍处于相对落后阶段。

产权边界界定模糊，国有企业和民营企业存在政治视角矛盾。整体而言，我国产权界定是通过国家颁布法律推进和执行的，国家是产权界定和分配的主导力量。被清晰明确界定的产权部分属于非公共领域产权，尚未被清晰明确界定的产权则属于公共领域产权。界定越模糊，属于公共领域的产权范围越广，私产权越少，虽然这样可调配的公共资源领域相对丰富，更能够集中力量办大事，但是个体参与经济活动的积极性和活力则受到约束，这就形成了国有企业和民营企业政治视角的矛盾冲突。

民营企业产权保护羸弱，导致民营企业缺乏参与混改的保障。在混改过程中，民营企业的产权比以往更多地要与国有企业产权进行置换及合作，但是民营企业的私有产权保护过于羸弱，不同所有制产权享受的保护强度不同，民营企业常常不能获得与国有企业产权平等的保护。民营企业在一些特殊行业和领域仍屡遇“弹簧门”，甚至有民企产权被强行征占事件发生。因此，需要针对混改进程中，民营企业的私有产权边界问题进一步推进法律法规探索。

（二）股权如何“混”与“合”

中国经济发展史中，晋商的身股制就发挥过巨大的股权利益激励作用，创造了晋商奇迹。但现代企业引进的股权分配策略多来源于先发国家，在应用到中国企业时，遇到了系列实践纷争问题，需要进行适应化变革。国企混合所有制改革更是面临着如何“混”、如何“合”的难题。

“和谁混”“怎么混”，都是难题。调查显示，民营企业家表示如果自己的企业不能控股，就不愿意参与混改。可见民营企业家对参加混改无法获得应有话语权明显担忧，同时也折射出如何“混”的问题，即国有企业与非国有企业之间如何进行股权比例分配的问题。优质民营企业担心话语权缺失，希望通过控股的方式掌握话语权，以确保在以后的经营中具备引导企业发展的优势。反之，国有企业能否接受民营企业控股，或者说哪一类别、哪些领域的国有企业能够接受民营企业控股，和哪些民营企业“混”，股份比例分配与绩效提升是正线性还是倒U型关系，这些都是“混”面临的系列难题。

价值观、经营观的二元冲突，如何根据股权适配经营权，都是新问题。“混”后的经营就引出了“合”的问题，即二元主体在以后的经营中如何合作，话语权如何分配，发生矛盾与分歧时通过什么机制协商解决。通常来说，国企和民企在企业运营过程中存在较多差异，国企在经营中注重规则、流程、监管，秉持“政治观”，企业管理者对程序正当性的重视度非常高，甚至会牺牲经营业绩换取程序合规;而民企以绩效为第一位，秉持“经理人观”，为了实现绩效可以灵活调整流程与内部制度。当国企和民企混改后进行合作经营时，经营模式、经营理念、经营目标的不同都会给“合”带来新的挑战。此外，在合作过程中，如何根据股份分配表决权、决策权、身份权、收益权等，都会影响合作过程中的具体经营模式和管理方法。

（三）资权如何“放”与“管”

混改面临着民营资本如何“放”和 “管”的问题。一方面，混改的进入和退出机制不健全，国有企业如何对民营资本开放面临系列“放进来”和“放出去”难题。政策指导过于宏观、缺乏具体细则，都造成了民营企业进入和退出障碍，无法获得应有的资本运行权力。国有企业混合所有制改革对进入和退出的民营资本设定一定的门槛，但并不是符合门槛要求的民企就一定有资格参与竞争。也就是说，因为种种不合理的条条框框限制，或者企业圈层壁垒，具备准入资格的资本未必具备对等的准入权力和機会。已经进入混改公司的民企希望退出时，可能会因为混改是新兴事物，退出机制不完善受到制约，又可能会受到政府部门或者国有资本的不合理制约。因此，社会固化和政策不完善，都造成了民营资本权力受限，面临着混改“进入难”“退出难”的双重困境。

另一方面，民营资本进入后，如何“管”又是一个新的难题。民营资本权力过小，就会丧失正常的决策话语权，难以提升企业运营效率，达不到混改的目的，造成改革失败;权力过大就有可能产生资本权力“异化”，绝对的权力会产生绝对的腐化，以“逐利”为本质的民营资本缺少国有资本的公益履责要求，当缺乏权力责任约束时，过度追求利益就会凸显资本的“嗜血性”，甚至会冲击主要国民领域，带来一系列问题。

（四）税权如何“特”与“优”

我国税收存在国有企业与民营企业之间税负不公、企业税痛过大、税收政策和自由裁量权含混不清、纳税主体没有享受纳税对等权益等问题，虽然一直在稳步推进税制优化，但是仍有较大改进空间。此外，混合所有制改革因主体多元、环节复杂、政策不清，存在一系列税收边界模糊的问题。税收边界无法厘清，导致纳税主体的税权无法获得有效保障。

一方面，需要考虑特殊事项的处理。混合所有制改革中国有企业和民营企业在税收来源和税收类别尚存在差别，涉及更复杂的税收政策和税收改革，需要考虑新的混合事项能否享受特殊事项处理规定。具体表现为：并购重组中满足“两个比例”①的条件才能享有特殊性税务处理。国有企业往往规模较大，民营企业参与混改中，很少有民营企业具有实力可以收购国企50%以上股权，也很难支付85%以上的交易金额。“两个比例”加剧了混改税收优惠难度，又因为交易金额巨大往往造成较高的税收成本，成为民营企业参与混改的“拦路虎”。除了“两个比例”的问题，资产评估增值也是个难题。依照现有税制，企业改制时进行资产评估，需要根据具体情况进行区别，改制后产权仍归属原企业的资产增加值无需缴纳企业所得税，反之则需缴纳企业所得税。混改过程中，民营企业的产权往往会进行产权置换，置换中如有资产增值则需要缴纳较重的企业所得税，这与“混改不增加企业税负”的原则是相悖的。

另一方面，需要不断优化现有税权。在我国税制改革过程中，一直侧重税收，而相对忽略民营企业作为纳税主体应享有的税权。具体表现为：有很多民营企业家认为税权被漠视，没有得到应有的尊重;民营企业和国有企业的税权存在差别对待，话语权和被尊重度有明显差异;大多数民营企业认为纳税后没有获得相应的公共服务，纳税权益与纳税成本不对等等。

五、政策建议

混改政策改革需以提升经济、社会发展效率，符合现阶段生产力发展需求为方向，面对新变革、新形式、新环境，四种权力的确权与保障应该打破传统的模块化模式，在法律体系、制度创新等方面优化政策，重新构建更适合新情况的发展范式。

（一）重视顶层设计，完善配套法律法规，做好产权边界界定与保护

一是将公有制经济产权不可侵犯，非公有制经济产权同样不可侵犯等重要论断写入《宪法》，确定非公有制经济财产的基本地位和合法权益。二是完善法律制度，确保产权主体归属判断、产权边界界定、产权机制评估都有明确的法律和制度依据，既保护产权避免被侵蚀，又避免产权价值被过分夸大和贬低进而形成内部关联交易。三是国家应对产权边界界定和产权结构予以明确，并制定合理的政策体系，保障产权的有效保护，在混改过程中尽可能减少对私有产权的侵害和损伤，摸索更适合当下发展阶段的产权结构，制定合理的保障制度。

（二）进一步探索混改中合理的股权混合比例

一是混合所有制要根据股权赋予企业对等的身份权、经营权、表决权、裁决权、监管权和收益分配权，涉及具体的董事会组成时也需要结合考虑股权和经营能力进行综合考量，通常而言，绝对控制的企业（股权占51%以上）享有全部权力，而相对控股（股权占34%以上）的企业权力则会略显薄弱，但是要注重保证具有表决否决权的行使。二是在股权对等分配的基础上，进一步做到企业二元主体之间平等对话，实现文化融合、经营理念融合、经营模式融合。三是不同股份比例的混合所有制企业可以划分为不同模式，如民营企业绝对控股、民营企业相对控股、国有企业绝对控股、国有企业相对控股这四类企业的股份合作模式不同，国家有关部门可以跟踪典型代表企业的经营方式，归纳出模式特点，以便进一步指导下一阶段的混合所有制改革。四是可以跟踪考察股份分配比例最佳值，如刘小玄和李寿喜（2007）提出国有股占30%左右时，混改企业的经营效率最优;李维安和李汉军（2006）认为第一大股东持股比例介于20%～40%时，股权对高管的激励效果最优。当实践中摸索出的规律与科学研究契合后，国家有关部门可以通过政策激励，鼓励符合最优模式的股权混合比例。

（三）为资本进入退出混改企业提供平台和途径，积极监管资本的权力范围，防止资本异化

一是进一步完善市场机制。要清除体制歧视、打破地方保护，发挥市场价格发现功能，为混改二元资本进行定价，确定进入和退出的合理交易价值。二是打破区域和行业壁垒，促进资本自由流动，形成公平竞争局面。三是增加现有的市场交易平台功能，除了传统的权益流转，还可成立混改基金为混改企业提供金融服务。四是加强过程监督。一方面积极驾驭和赋能资本权力，减少政治权力在混改企业中过度话语权，借助资本活性提升混改经营效率，优化混改企业的权力架构;另一方面，强调资本交易过程信息公开性，做到财务报表相关事项的公开透明，以国家权力和企业员工权力合理约束资本权力，避免限制资本权力异化后对混改企业带来的侵蚀。

（四）做好税权公平和特殊事项审批改革

一是实现税权公平。税权公平包括两个维度：第一维度，对混改二元主体赋予公平税权。针对混改各环节中涉及的各项缴税事宜，对国有企业和民营企业一视同仁，采取同样的税收政策，不可顾此失彼，使民营企业得到同样的政策扶持和尊重。第二维度，实现区域之间税权公平。避免各区域之间的税收优惠政策差异过大，从而导致民营资本大量涌入某些地区参与混改造成区域发展不均衡，应尽量用产业税收优惠政策代替各地区的区域性税收优惠政策。二是积极针对混改特殊事宜制定税收政策。混合所有制是国企改革过程中的新变革，很多实践环节仍在摸着石头过河，具体政策和相关规定有所滞后，没有跟上实践要求，如并购过程中的“两个标准”、资产增值纳税等问题，可以结合混改的特殊性质设计税收特殊事宜政策，以“不增加混改企业纳税负担”为原则，适当将“两个标准”的比例降低10%～15%左右，并对混改合并后的资产增值纳税给予10%左右的优惠。三是依法治税，优化营商环境。无论是涉企清费、特殊性税收事项、新增税收优惠策略，都需要依法治理，防止政策红利成为某些特权群体的政策红利，避免陷入“越释放政策红利越加剧税权不公平”的陷阱。

（五）成立混改领导小组，合力突破权力耦合矛盾

产权、股权、资权和税权之间是相互耦合的关系，任何一个权力发生演化，都会增加整个权力系统的矛盾。但是这些权力分属不同部委进行监管，仅靠某一个部委很难解决整个权力体系的矛盾。因此，建议在现有八部委联合发文的基础上，成立混改领导小组，实现联合行动。这样可以有效解决多种问题，一是有利于集中优化顶层制度的设计，能够将多部委分管的问题集中到一起，从顶层设计角度解决;二是基于顶层设计逐步分解到各部委可执行的制度，既解决前期混改过程中各部委意见不一致的地方，又推出更能解决改革深化新问题的制度，有利于权力体系基于场进行耦合演进;三是当出现新的权力矛盾时，可以集中商议辨识矛盾主体、矛盾关键点、矛盾主要管理部门、矛盾配合管理部门，进行多部委联合治理，加速权力体系旋进耦合演进。

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