混合所有制改革

辛琳　陈一帆　张萌　沈怡菁

【摘 要】 混合所有制改革是十八届三中全会和2015年政府工作报告提出的重要内容，也是当前国企改革的重心。它以国企为出发点，通过上市、合资和重组等方式引进民资，通过治理机制的创新提升国资效率，实现中国特色的社会主义公有制经济新发展。相应国资管理机构也将分设国有资产投资公司和国有资产运营公司，分类对国资进行管理，前者关注战略和国家安全，后者关注国资效率的提高。新加坡淡马锡是可以借鉴的一种制度，但是如何同时实现政企分开与党管干部，需要具体的机制设计。包括国资委、财政部、国有资产投资公司、国有资产运营公司的关系和分权等问题。

【关键词】 混合所有制改革； 国有资产投资公司； 国有资产运营公司； 淡马锡模式

中图分类号：F27 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）18-0104-06

2014年，十八届三中全会再次提出“混合所有制改革”的问题，并将其确定为当前国企深化改革的具体措施，各省市已经开始着手进行国企混改。在2015年李克强总理的政府工作报告中也对“混改”进行了专门论述，“混改”和“一路一带”成为当下中国的热门关键词。

一、混合所有制改革的含义

（一）混合所有制改革中混合的主体

“混合”从构词法来看，是并列式的同义重复，混合是一个动词，仅仅反映动作本身，不反映后果。一般是指人为的主观行为，将多种不同的东西糅合在一起。与之相近的一个词是“混乱”，这个词表达的是混合后一种可能的结果，就是乱。也就是说，混了之后有一种可能就是乱，或者乱的一个原因可能就是“混”，所以在对待混改的态度上，政府还是比较谨慎的。因为中国这么大一个国家，最怕的就是乱。

混合的对象是谁呢？国资和民资，而且是以国资为出发点的混合。对于社会主义中国而言，国资中的“国”是指人民的国家，如果对国资按照宪法规定的这样解读，那么国资与民资本身就是统一的。无非就是由国家代替人民掌管的资金和人民各自掌控的资金，就像股份公司里的股利和留存利润的关系，都是股东的，存在的地方不同而已。如果国资背后的国家被理解为是某一个党派的，甚至是某一个党派中某些利益集团的话，那么这种关系就是对立的了。与人民群众为敌意味着什么？无论中外，与民众为敌的长久不了。国与民怎么能对立呢？所以，这也是混改为什么要提出来的原因之一。

（二）中国当前的所有制现状

所有制全称是生产资料所有制，反映人们对物质资料的占有形式，居于支配地位的所有制性质，决定了社会的所有制结构性质。目前有两大类所有制，公有制和私有制，中国大陆更习惯称之为国资和民资。如图1所示，2012年企业总数为8 286 654家，外资与港澳台控股的总和为2.5%。从企业数量来看，直接由国家控制的仅占3.4%，但是这只是企业个数而已，并不代表经济体量。严格意义上讲，国家或者党和政府不能直接控制的只有2.5%的外资和港澳台控股企业，其余其实都可以间接控制，例如相关法律的制定、间接参股等。

当前中国公有制和私有制是什么状态？根据资产与主营业务收入两项指标，将国企与全部工业企业进行对比分析（如图2）。可以发现，国企主营业务收入占全部工业企业比例最高的是甘肃省，为81.4%，即在甘肃省，每100元的主营业务收入中就有81.4元来自于国企；国企资产占全部工业企业比例最高的也是甘肃省，为78.5%，即每100元资产中，有78.5元的资产属于国企。反之，从主营业务收入来看，比例最低的是江苏省，为11.1%；从资产占比来看，最低的是浙江省，为14.6%。从全国数据来看，国企主营业务收入占全部工业企业主营业务收入比例为38.13%，国企资产占全部工业企业资产比例为49.86%。可以看出，国企以49.86%的资产仅获得了38.13%的主营业务收入，相差11.73%，效率并不高。

混合所有制改革是一种人为的行为，其实质是利益的再分配，总有利益受损者与获利者。因此，混合所有制改革就是将国资和民资混在一起，通过利益的再分配机制获得革新的好处。混改能否成功，还要依赖于国资与民资是否具备良好的混合机制设计。

（三）政府对混合所有制改革的界定

混合所有制不是新名词，混合所有制改革是新名词，并且有着特定的意义。1999年和2014年，第十五届四中全会和第十八届三中全会提出混合所有制的问题。为何15年后再度提出这个概念？根据前述分析，整体上看，国资效率低于民资效率，政府有意借助混合所有制，进一步降低国有股比重，以股权结构变化带动经营机制改变，以国资为主体，将民资吸引进来，通过制度设计，形成混合所有制经济体。此外，还有一种观点认为，混合所有制改革无非就是搭便车，让不用心的国有资本搭用心的民营资本的便车。

当然，面对混改，民企也有声音，目前主要困惑的是，如果民企不能控股，搞混合所有制是否有意义？民企介意的是，首先，政府拿什么来混合？如果政府拿出来的并非优势资源，民资为什么要参与？其次，民营资本到底能占多大的比例？最后，混合“联姻”以后会不会受到干预？

二、混合所有制改革的现状

混合所有制改革已经在国企展开，由于这一改革尚处于实践探索阶段，各省市具体规范尚未出台，可以从以下几个案例发现中国当前混改的现状。

案例一：中石化混改

2015年3月6日晚，中石化向资本市场投资者发布公告宣布，其首轮混改组建的“中国石化（600028）销售有限公司”已顺利完成增资协议，25家投资者共缴纳增资1 050.44亿元。在这个过程中，有1家民企中途撤退，因此，实际增资额比预计减少20.5亿元。这25家投资者所持有的资金占新公司总股本的29.9%，国资在“销售公司”依然处于绝对控股地位（国有股占比超过70%）。公告声称，新增的千亿元资本将重点开拓发展与油品销售无关的其他线上线下销售新业务。

案例二：煤炭总医院混改

位于北京北三环的煤炭总医院，涉及三方出资者，煤炭总医院、中信信托和凤凰医疗，于2014年12月30日达成了不受法律约束的框架性协议。三方成立中安康公司，煤炭总医院依照有关法规，按照审计、评估后资产总额的90%入股，占股40%；中信信托和凤凰医疗以现金入股，分别占中安康股份的25%和35%。中信信托的股权比例结构是：中国中信集团有限公司持有国家法人股80%、中信（华东）集团有限公司持有国家法人股20%，即事实上的国企。因此，真正意义的民资只有35%的比例。董事会中，煤炭总医院派出3名董事，中信信托和凤凰医疗各派出两名董事，董事长由院方担任，第一届院长和党委书记也由院方担任。

案例三：中信混改案例

为配合混改，中信股份迁册香港，其混改拟两步走，预计在2015年10月左右完成。第一步，将正大光明地购买中信集团持有的中信股份10%股权，共约344亿港元；第二步，中信股份将以现金交易方式在之后的数月内，向正大光明新发行33.3亿股可转换优先股，约为459亿港元。第一步交易在2015年4月左右完成，而可转换优先股的发行估计在10月完成。公开资料显示，上述可转换优先股全部兑换为普通股份后，正大光明将持有中信股份的20.61%已发行股本，成为第二大股东。这个第二大股东是由正大集团和日本的伊藤忠商事各自出资50%成立的，属于特殊目的实体；而中信集团的持股量则从此前的约77.9%降至59.9%，但仍为控股股东。在这样的股权结构下，要摆脱行政力量的羁绊是非常困难的。

上述三个案例中，改革后国资比例分别为70.1%、65%和59.9%，也就是混改后的企业仍然是国资控股，那么如何进一步调动民资的积极性成为新的问题。走在混改前列的江苏省制定了一个国资股权比例低于50%的标准，但是国资委并没有认可这是混改的统一标准，在全国层面，还是考虑要逐步进行。当下提出的混改全国统一的说法是以国资为主体，引入民资，但是并没有具体规定国资与民资的股权比例要求。这也延续了中国改革一贯的摸着石头过河的谨慎态度。

三、混合所有制改革的动机

（一）混改的经济动机

混改的经济动机体现在三个方面，当前经济形势呈现“新常态”、国资与民资效率存在较大差别、国家实际控股企业较多。简单的逻辑就是新常态需要创新，而民资比国资具有更高的创新效率，但事实上国家实际控股的企业又比较多，所以，需要国资与民资的混合。

2014年5月，习近平在河南考察时提出，中国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前中国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。也就是说，中国经济从高速增长转为中高速增长，需要优化经济结构来实现新的增长，需要从要素和投资驱动转为创新驱动。如何唤醒和培育新的增长点是一个问题。创新成为当下最重要的关键词之一。

笔者对自2001—2011年11年间的国企与民企创新效率进行分析，可以得到图3。从图3可以看出，民营企业创新效率具有相近的变动规律，民营企业创新效率远高于国有企业，同时，民营企业创新效率在11年间的波动幅度远高于国有企业，说明民营企业更活跃，更能适应经济形势和市场环境的变化。主要原因可能有国企决策链过长、层级化明显，而民营企业管理更加扁平化，所以效率较高。中国政府对经济的巨大影响力成就了国企，但也禁锢了国企的经营。

笔者根据国泰安CSMAR数据库→公司研究系列→中国上市公司股东研究数据库→股本结构中2013年12月31日中国大陆主板、中小企业版、创业板所有上市公司股权结构作了一个统计。统计口径包括国家股与国有法人股在全部股权结构中所占的比例“国有股权比例”（如图4）。在2 526家上市公司中共有454家上市公司具有不同比重的国有股权，占比17.97%，其中国有股权占公司总股本50%以上的有70家上市公司，占40%以上的有104家，占30%以上的有148家，占20%以上的有188家，超过10%的有257家，平均国有股权比例为22.20%。通过控股权的分析，发现其实中国上市公司中70%～75%是国家控股的，实际控制方是国家。根据官方信息，到2012年底，民间投资参与各类企业国有资产产权交易数量的总数是4 473宗，占到交易总宗数的81%，数量金额共 1 749亿元，占交易总额的66%（国资委）。根据国资委公布的央企名录以及地方国企统计数据，中国目前国字头的企业有4 000余家，这些企业都面临“混改”要求。因此，国资与民资融合的比例、控股权设计等问题是当前混改必须面临的考验。

（二）混改的政治动机

混改的政治动机主要体现在三个方面，执政党自我调整的需要、中国当今社会和民众对公平和效率的渴望以及对腐败的痛恨、依附于国资的强大利益集团的形成以及危害。

从中国共产党执政以来，一直在尝试如何在中国实现社会主义，实现为人民服务的宗旨。尽管付出了很多学费，但是习李政府希望将中国带入更高的发展层面，面临经济建设中出现的问题，适当调整发展方式，实现“中国梦”。同时由于民众对公平和效率的高期望，对当下腐败的痛恨，对改革开放30多年形成的部分利益集团对公平的破坏深恶痛绝，如果不从根子上遏制腐败，仅仅是腐败分子发现一个揪出来一个，则治标不治本。

四、政府的混改政策设计与机构设置

（一）对2015政府工作报告中有关混改政策的解读

2015年李克强总理政府工作报告共18 023个字，提到与混改有关的文字共355字。其中总态度有52个字，具体内容有303个字。

总态度是“必须以经济体制改革为重点全面深化改革，统筹兼顾，真抓实干，在牵动全局的改革上取得新突破，增强发展新动能”。说明经济体制改革是重点，不是政治体制改革；另外，在寻找新的东西，需要创新。具体内容包括九句话。

第一句话：“深化国企国资改革。准确界定不同国有企业功能，分类推进改革。”就是说国企要分类，按照当前的制度设计，国务院国资委将国企分为商业类和公益类两大类，商业类又分为两个小类。其中商业一类企业是处于充分竞争行业和领域的企业，商业二类企业主要是关系到国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，或者说是处于自然垄断行业经营专营业务，承担重大专项业务的企业。公益类是指那些以社会效益为导向，以保障民生提供公共产品和服务为主要目标的企业，在不同的类别中，最后可能会归不同的机构来管理。作为纲领性文件，不可能在政府工作报告中清晰地说明哪些企业属于哪一类。

第二句话是这样表述的：“加快国有资本投资公司、运营公司试点，打造市场化运作平台，提高国有资本运营效率。”这句话的意思就是国有资本投资公司和运营公司即将闪亮登场，接下来，打算怎么做呢？有这样的提法，就是要组建国有资本运营公司，支持有条件的国企改组为国有资本投资公司，那么到底什么是国有资本投资公司？什么是国有资本运营公司？国资委跟这两个公司有什么关系呢？

第三句话：“有序实施国有企业混合所有制改革，鼓励和规范投资项目引入非国有资本参股。”这句话明确界定，混改是将非国资引入国企，以国企为主。

第四句话：“加快电力、油气等体制改革。”就这么短短的一句话，事实上就是说电力和油气行业将是混改的重点，或许要先从它们开始改起，或者说是一定要改它们。至于具体的混改形式，目前总体来说有四种形式：第一种是存量重组式的产权改革，也就是国企让出一块，让民企进入；第二种是增量新组式改革；第三种是项目合作式；第四种是内部股份改革，比如说高管的股权激励、员工持股等。

第五、六、七句话是这么表述的：“多渠道解决企业办社会负担和历史遗留问题，保障职工合法权益。完善现代企业制度，改革和健全企业经营者激励约束机制。要加强国有资产监管，防止国有资产流失，切实提高国有企业的经营效益。”这三句话分别强调的是改革也要坚持为人民服务的思想，目标是建立现代企业制度，要注意的是国有资产不能流失。其中中国企业的现代企业制度建设是专门针对国企改革提出来的，20世纪90年代已经提出，国资委就是为了建立现代企业制度而设立的机构，20多年过去了，还在提现代企业制度，说明过去的几十年国企改革始终没有真正建立现代企业制度。

上述七句话，前四句是干货，很有针对性和新意，后三句是旧事重提，重申原则性的问题。

第八、九句话是：“非公有制经济是我国经济的重要组成部分。必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，注重发挥企业家才能，全面落实促进民营经济发展的政策措施，增强各类所有制经济活力，让各类企业法人财产权依法得到保护。”这两句话代表了政府对民资的态度，给民资吃定心丸，祖国需要你们。实际上是肯定了民资在当今中国存在的价值和意义，注重的是民资当中有关企业家才能的问题以及企业法人财产权的保护问题。

从上述分析可以看出，在本次政府工作报告中，对混改的表述缺少细节，这反映了当前在基础认识层面，或者说是在主导改革的层面，高层可能依然存在着较大的分歧。

（二）国资管理机构变革：国有资本投资公司与国有资本运营公司的区别

从政府工作报告中可以清楚地看到，未来的国资管理机构要变革为两部分：一部分是国有资本的投资公司，一部分是运营公司。投资公司和运营公司有很清晰的差别，如表1。第一个不同是它们关注的重点是不同的：投资公司关注战略与产业的安全，它是真正要参与进去的；而运营公司是一个单纯以提高国资效率为目的而存在的。所以从管理对象来说，国有资本投资公司要管理实业，也就是企业，而国有资本运营公司只是管钱。

第二个不同是控制的重点不同：如果是投资公司控制的话，它是实质性的参与，是战略管控和财务管控；而运营公司仅仅只注重财务管控。所以如果作为民资来说，你所参与的这个项目，它是属于哪种类型就决定了在未来的混改企业里面，国资的参与权、参与的程度、民资的自由度有多少。作为民资应该区分清楚，某些项目有合作的时候，要搞清楚跟你合作的是属于国家定位的哪个层面企业。

从产业特征来说，国有资产投资公司因为它有战略方面的要求，所以它的产业链是很明显的；而对于国有资本运营公司来说是多元的，它是真正资金逐利的性质，哪里有收益，资金就可以向哪里流动。

从盈利方式来说，国有资本投资公司的盈利是希望能够经营增资，也就是说它来源于所控制企业的利润；而国有资本运营公司，它是期望来自于交易的增值，是一种利得和价差这部分的盈利。那么从最终目的来说，国有资本投资公司是希望从非行政力的角度来实现政府的控制，政府肯定要控制的，但是它希望能够更多的尊重一些市场的特点；从非行政力的角度，国有资本运营公司不在乎控制，而在乎提高国资的使用效率。

如果沿着这个思路往前走的话，无论是国企还是民企，未来如果参与到混改的话，就会分析，到底哪些是属于影响到产业安全的，哪些是属于市场性质竞争比较明显的。民企有两个方向的选择，选择不同的方向，以后要打交道的国有资本的管理方也是不一样的。

在目前现状下，对于政府背景那么强大的一个国家作为资金主体，如果国资参与市场交易，公平和效率到底该如何体现？这个制度的设计需要相当的智慧。

（三）新加坡的淡马锡制度对中国混改的借鉴分析

目前有一种观点认为，新加坡的淡马锡制度在中国的混改中可以作为标杆。以下从两个方面分析中国混改是否可以借鉴。

1.适合的理由

第一，新加坡和中国一样，都是一党执政，中国是中国共产党，新加坡是人民行动党，那么中国的一党执政是中国宪法规定的，新加坡是选举制，但是每一次选举，人民行动党都是压倒性获胜，是事实上的一党执政；第二，新加坡和中国都是立法、执法，政府的界限不甚分明，新加坡相对好一些；第三，两个国家人民的民主权利都是有限的，新加坡的内部安全法赋予了政府不经审讯逮捕拘留作出反政府行为的人的权力。

2.不适合的理由

第一，在淡马锡这个框架结构下，公司是不受政府特殊照顾的，是去行政色彩的，那么我们中国未来的国有资产投资公司和运营公司如何去行政色彩，这一点真的很困难。

第二，淡马锡治理框架中，它的用人权是高度独立的，中国很难复制这些特点，比如说淡马锡控股的董事局主席、董事和总经理，它是由政府来任命，但是淡马锡旗下政联公司的人事安排，政府是不插手的，是按照私有企业的经营方式在运作，它的董事会成员中，十名成员有四名是政府官员，薪水仍然由政府来支付。因此，在投资决策的时候，政府公务员就代表了政府出资的利益，而另外六位民间企业的人士，可以保证企业在市场经营中运营的效率。中国实行的是党管干部，在不能高薪养廉的情况下，如何预防合谋？有人提出国资委和中组部考核和任免干部的权力要还给国企的董事会，实现国企高管市场化，彻底取消行政级别，那么如何实现党管干部呢？这是一个矛盾。

第三，在中国，政企分开是很困难的，新加坡的法制程度比较高，淡马锡成功的关键是实现了政府和市场的分离，政联公司运作模式和私营企业是一样的，在市场竞争中的地位也是平等的，可是在中国，这种大政府特权的背景很难做到政企分开。

结合上述分析，可以认为，至少淡马锡是中国可参照的一个样本，借鉴淡马锡，如果能够做到现在淡马锡的这种运营要求的话，至少比中国当下的现状更前进了一步，不管成功与否，还是在往前走。

中国混改当下的难题是国资委、财政部、国有资产投资公司、国有资产运营公司，应该如何分权？国资委在这里起什么样的作用？国资委与财政部又是什么样的关系？这些关系搞清楚了，这种治理的机制理顺了，混改才有可能进行下去。

综上所述，混改起点是国企，混改模式和路径有三种，上市、合资和重组。混改最终的走向取决于执政党对公有制经济的理解、对公有制经济占主体的社会主义的解读。所以，与其说混改是经济改革，实则跟政治密切相关。中国的改革开放是一种创新，是我们伟大中国梦的重要组成部分，作为每一个中国人，当然希望中国能够走出自己的道路，尽管混改的未来是不确定的，但是仍然希望能够把中国带向更高、更好的层面。

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