设区的市立法权行使情况实证分析*

林 彦 吕丹妮

内容提要：赋予设区的市立法权不仅是我国立法体制上的重大变革，而且也是中央与地方关系的重大调整。这一改革不仅被《立法法》所开启，更为宪法所确认。立法权批准及后续立法活动实践表明，这一赋权行动的确激发了各地的制度和立法创新，也将在一定程度上进一步促进各个城市治理能力的提升。然而，批准标准虚化、立法权限不明确等问题也表明，地方立法能力和立法质量的提升依然任重道远，平衡的中央与地方关系也并非一蹴而就。

2018年3月，全国人大通过《中国人民共和国宪法修正案》，对2015年修改的《立法法》赋予设区的市立法权进行了确认。自2015年开始，该项新制度已经实施三年多了，其是否实现立法者的预期，设区的市立法权落实情况如何，其中是否存在值得关注问题？这些关切需要通过实证研究加以回应。

一、设区的市立法权落实及行使的基本情况

(一)立法权确认基本完成

2015年5月21日，安徽省人大常委会在全国率先确定第一批6个设区的市行使地方立法权。截至2018年3月31日，全国27个省、自治区先后批准了272个设区的市行使地方立法权，占99.3%。各省、自治区批准的时间分布为：2015年12月已批准208个，占75.9%，设区的市被赋予立法权的第一年里批准工作已完成了大半；2016年批准了60个，总数达到268个，占97.8%；2017年再批准了4个，总数达到272个，占99.3%。目前，仅2个设区的市未获批准行使立法权，即新疆哈密市、西藏那曲市。可见，立法权的实际授予工作已经基本完成。

各省、自治区采取一次性批准和分批次批准两种方式确认所辖设区的市行使地方立法权。有11个省、自治区采用一次性批准的方式：吉林、辽宁、内蒙古、湖北、福建、陕西、甘肃采取一次性批准、同步实施的办法，而山西、山东、贵州、青海采取一次性批准、分步实施的办法。其余16个省、自治区则采取分批次的方式：黑龙江、河南、湖南、江西、河北、江苏、浙江、海南、四川、广西、云南、宁夏分2个批次，安徽、广东、西藏分3个批次，新疆分7个批次。至于设区的市制定地方性法规的具体时间，则有多种方案：有的规定明确的时间，如内蒙古；有的规定自省人大常委会决定公布之日起，如江苏；有的规定自本市人民代表大会依法产生法制委员会之日起，如陕西；有的则规定待省人大常委会评估确定后，如山西。因此，哪怕是同一批次获批，不同的市行使立法权的时间也可能不尽相同。综上可见，绝大多数省、自治区仅分一批或两批就完成了本区域内所有设区的市地方立法权的批准工作。开始制定地方性法规的具体时间虽有多种操作方案，但实际上大部分是同一个批次同一个立法时间；偶有不同的，其间隔也不长，短的2个月、长的6个月。可见，多数省、自治区人大常委会为了尽快使各设区的市开始地方立法，也不乏便利自身工作的考量，往往采取集中批准的方式。这与本应依各设区的市实际情况进行区分确权、“成熟一个确定一个”逐步推进的立法原意[注]李适时：《全面贯彻实施修改后的立法法》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2015-09/28/content_1947314.htm。存在一定的出入。

图1 各省、自治区确定设区的市、自治州开始立法的时间分布

(二)设区的市立法数量

截至2018年3月31日，在272个已获批行使地方立法权的设区的市中，已有243个市(自治州)制定并获省、自治区人大常委会批准地方性法规630件。其中，地方立法条例有198件，除此之外的地方性法规则有432件。目前尚未制定任何地方性法规的设区的市有29个，[注]未制定地方性法规的29个设区的市：鸡西、伊春、七台河、鹤岗、益阳、宜春、廊坊、邢台、承德、沧州、衡水、三沙、资阳、阿坝藏族羌族自治州、普洱、德宏傣族景颇族自治州、怒江傈僳族自治州、迪庆藏族自治州、金昌、嘉峪关、巴音郭楞蒙古自治州、甘南藏族自治州、克孜勒苏柯尔克孜自治州、海东、海北藏族自治州、海南藏族自治州、玉树藏族自治州、果洛藏族自治州、山南。未制定立法条例但已制定其他地方性法规的设区的市有48个。[注]未制定立法条例但已制定其他地方性法规的48个设区的市：牡丹江、辽源、通化、白城、南阳、平顶山、开封、安阳、驻马店、漯河、新乡、许昌、三门峡、商丘、周口、信阳、衡阳、湘潭、岳阳、常德、郴州、邵阳、张家界、永州、怀化、娄底、湘西土家族苗族自治州、九江、安庆、淮北、保定、张家口、黔南布依族苗族自治州、玉溪、保山、文山壮族苗族自治州、丽江、临沧、楚雄彝族自治州、红河哈尼族彝族自治州、西双版纳傣族自治州、大理白族自治州、汉中、安康、临夏回族自治州、伊犁哈萨克自治州、海西蒙古族藏族自治州、昌都。2015年9月25日，海南省人大常委会批准通过《三亚市白鹭公园保护管理规定》，标志着第一个设区的市地方性法规出台，这距离三亚市获得立法权不到4个月。[注]2015年6月1日起三亚市可行使地方立法权。2015年底，经省、自治区人大常委会批准的设区的市的地方性法规仅5件；2016年则新增280件；2017年又新增307件；截至2018年3月31日，再新增38件。随着立法条件、立法能力的逐渐成熟，设区的市制定的地方性法规数量将继续增长。

图2 27个省、自治区新获批行使地方立法权的设区的市制定地方性法规的情况

图3 27个省、自治区新获批行使地方立法权的设区的市制定地方性法规的数量

值得一提的是，各省、自治区设区的市制定的地方性法规数量明显不均衡。山东、安徽、江苏、广东、四川、湖北、浙江、河南、辽宁等9省的设区的市制定的地方性法规数量均在30件以上，总计达385件，占27个省、自治区设区的市制定的地方性法规总量的61.1%。根据各省市统计局和地方两会的官方公布，广东、江苏、山东、浙江、河南、四川、湖北等7省在2017年各省市GDP总量排名前十。[注]《差距如此之大，2017年各省市GDP详细数据及排名分析》，https://www.sohu.com/a/219270344_100110525。由此可见，各省、自治区设区的市制定地方性法规的数量和其经济总量存在较为紧密的关联度，经济较发达的地区立法需求也较旺盛，立法能力也相对强。

(三)设区的市立法所涉及的领域分布

《立法法》为地方立法的调整范围做了相对具体的规定，即包括城乡建设与管理、环境保护以及历史文化保护三个领域。[注]《立法法》第72条第2款。在实践中，这些地方立法不仅涉足上述领域以外的其他领域，而且三个领域的立法数量分布也并不均衡。大部分设区的市在获得地方立法权后，都纷纷制定了地方立法条例，以规范地方立法活动。在新制定的630件地方性法规中，有198件是地方立法条例，占31.4%。该领域显然不属于《立法法》所明确的设区的市的立法管辖权范围。除此之外的地方性法规有432件，其中涉及城乡建设与管理方面的地方性法规数量最多，有226件，占52.3%；涉及环境保护方面的地方性法规数量次之，有148件，占34.3%；涉及历史文化保护方面的地方性法规数量最少，仅有58件，占13.4%。

1.城乡建设与管理方面的事项。涉及“城乡建设与管理”方面的地方性法规有226件，其调整事项分布情况如图4所示。其中，涉及市容环卫管理的有65件，涉及园林绿化管理的有30件，涉及城乡规划的有21件，涉及城乡综合管理的有20件，涉及烟花爆竹管理的有16件，涉及安全管理的有14件，涉及物业管理的有11件，涉及交通管理的有10件，涉及供水供热供电的有9件，涉及文化教育的有8件，涉及垃圾综合治理、商业服务的各有6件，涉及城乡建设、社会民政福利的各有3件，涉及违法建设治理的有2件，涉及智慧城市构建、公用信息管理的各有1件。可见，立法数量相对较多的地方性法规所涉及的市容环卫管理、园林绿化管理、城乡规划、交通管理、供水供热供电等都是设区的市立法权限范围里基本无争议的领域。大多数地方性法规主题可归入“城乡建设与管理”范围里的相对安全地带。

图4 226件“城乡建设与管理”地方性法规具体调整事项的分布情况

2.环境保护方面的事项。涉及“环境保护”方面的地方性法规有148件，其调整事项分布情况如图5所示。从保护对象上看，涉及水资源、水环境保护的有53件，涉及河流、河道保护及大气污染防治的各有17件，涉及风景名胜区保护的有12件，涉及环境保护(综合)的有11件，涉及自然保护区保护、山体保护的各有8件，涉及森林保护、湿地保护的各有4件，涉及海洋保护、水利工程、草原保护、矿藏保护的各有3件，涉及噪声污染防治、地热资源保护的各有1件。由此可见，目前设区的市制定的“环境保护”方面的地方性法规主要是保护自然资源，而综合性环境保护、污染防治、景区保护等方面的地方性法规较少。

图5 148件“环境保护”地方性法规具体调整事项的分布情况

3.历史文化保护方面的事项。涉及“历史文化保护”方面的地方性法规有58件，其调整事项分布情况如图6所示。从保护对象上看，涉及历史文化名城名镇名村、文化遗存的各有14件，涉及古建筑的有10件，涉及遗址遗迹的有8件，涉及文物的有7件，涉及传统工艺、古树的各有2件，涉及非遗传承人的有1件。由此可见，目前设区的市制定的“历史文化保护”方面的地方性法规主要保护具有物质形态的对象。

图6 58件“历史文化保护”地方性法规具体调整事项的分布情况

二、设区的市立法权行使的批准问题亟待规范

在实践中，各省、自治区批准时的制度建设、遵循的程序、判断标准及相应权重等并不完全一致，更多体现出因地制宜的特点。当然，其中也存在一些值得关注的问题和隐忧。在制度建设方面，多地为批准工作都制定了专门的规范性文件。例如，四川省制定了《贯彻立法法有关规定推进我省设区的市和州地方立法工作实施方案》、[注]四川省人大常委会法工委：《认真贯彻立法法，积极推进设区的市和州行使地方立法权》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2015-09/24/content_1947162.htm。河南省制定了《关于实施〈中华人民共和国立法法〉有关规定、推进我省设区的市立法工作的指导意见》。[注]河南省人大常委会法工委：《认真贯彻实施立法法,积极稳妥赋予设区的市地方立法权》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2015-09/24/content_1947147.htm。同时，尽管《立法法》将批准主体确定为省、自治区人大常委会，但有些地方由省委直接决策，通过制定或批准相关文件介入设区的市立法权的落实。例如，广东省省委常委会和全会都曾专门讨论该议题[注]黄龙云：《深入贯彻落实立法法,扎实推进设区的市立法工作》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2015-09/24/content_1947304.htm。。浙江省人大常委会认为，应当“明确批准的标准和程序”[注]浙江省人大常委会：《关于设区的市开展地方立法工作的若干问题研究》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2015-09/24/content_1947167.htm。。但是，各地对于批准标准，尤其是《立法法》所明确的几个因素存在不同的认定口径。浙江省人大常委会认为，人口数量、地域面积和经济社会发展情况不宜作为授权的考量因素，立法需求和立法能力是考虑的重点。立法能力“应当作为确定设区的市开展立法时间的基本标准。”[注]浙江省人大常委会：《关于设区的市开展地方立法工作的若干问题研究》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2015-09/24/content_1947167.htm。河南省也遵循类似的标准，认为“在这五个因素中，人口数量、地域面积、经济社会发展情况属于客观情况，短期内不会有太大的变化；立法需求普遍比较强烈。因此，赋予地方立法权的关键是立法能力。衡量立法能力的标准，一个是机构，一个是人员。”[注]河南省人大常委会法工委：《认真贯彻实施立法法,积极稳妥赋予设区的市地方立法权》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2015-09/24/content_1947147.htm。广西也认为，“鉴于各设区的市人口数量、地域面积以及经济社会发展情况差异较大，且在特定时期内变化不大，而立法能力是行使好地方立法权的核心和关键因素，既容易量化又有具体指标可以衡量”[注]广西壮族自治区人大常委会法工委：《加强立法能力建设，推进地方立法工作》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2016-09/18/content_1997586.htm。。广东省则重点考虑各地的经济发展水平，分区域开展授权工作，优先赋予珠三角地区的城市立法权。[注]黄龙云：《深入贯彻落实立法法,扎实推进设区的市立法工作》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2015-09/24/content_1947304.htm。该省原先计划分三批次授予大部分市行使立法权，“对剩余少数立法需求较弱、暂不具备基本立法能力的市，加强指导协调，推动其尽快提高立法能力，待其具备条件后适时确定其开始制定地方性法规的时间”[注]黄龙云：《深入贯彻落实立法法,扎实推进设区的市立法工作》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2015-09/24/content_1947304.htm。。最终，则分三批次全部完成授权工作。贵州省将“市州人大及其常委会、市州人民政府立法队伍建设适应地方立法工作需要，能够满足开展制定地方性法规和地方规章的需求”作为硬性考核指标，同时将是否存在急迫的立法需求作为重点评估内容。[注]贵州省人大常委会：《积极稳妥地依法推进设区的市立法工作》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2015-09/24/content_1947144.htm。

较多的省、自治区将立法能力作为最重要的考量因素，但立法能力的评价和衡量标准又存在明显差异。在浙江，立法能力要实现“五个到位”，即“机构人员配备到位”“业务能力培养到位”“立法经费保障到位”“立法工作制度到位”“立法研究能力到位”[注]浙江省人大常委会：《关于设区的市开展地方立法工作的若干问题研究》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2015-09/24/content_1947167.htm。。云南省在考虑授权时“把立法能力放在重要位置”，具体包括三个基本条件，即“要有专门的统一审议机构和承担具体审议工作的工作机构”“要有熟悉法律理论和法律实践经验丰富的专门立法队伍”“要有立法专项经费保障，并列入预算”[注]云南省人大常委会法工委：《深入学习贯彻新修订的立法法，稳步推进州市立法工作》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2015-09/24/content_1947166.htm。。四川省明确规定“市州人民代表大会要设立专门负责法规统一审议的法制委员会，常委会设立专门承担法规统一审议业务工作的法制工作机构，并配备五名以上具有法学专业学历或法治实践经验的工作人员。”[注]四川省人大常委会法工委：《认真贯彻立法法，积极推进设区的市和州行使地方立法权》。河南省则对法制委、法工委以及政府法制部门的机构及人员配备提出了更为具体详尽的标准。[注]“一是完善法制委员会机构和人员配备。人口较多的设区的市，法制委员会的组成人员应在9人以上，其他市的法制委员会的组成人员应在7人以上，法制委员会的组成人员中具有法学学历或者具有法律实践工作经验的人员比例原则上不低于50%；二是完善法制工作委员会机构设置和人员配备。要求法工委的人员编制不少于6名，人口较多、立法任务较重的市可适当增加人员编制；三是加强设区的市政府及其部门法制机构建设。各设区的市的市政府法制机构要配备一定数量的立法专职工作人员，城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等职能部门要有机构承担相关立法工作，并配备专职工作人员。”参见河南省人大常委会法工委：《认真贯彻实施立法法，积极稳妥赋予设区的市地方立法权》。广东省明确将设立法制委和法工委作为行使立法权的前提条件，作为评估设区的市立法能力的“硬杠杠”：是否成立法制委，其人员组成情况是否符合立法工作需要；市人大常委会是否成立了负责综合性立法工作的法工委，其编制数量和人员配备是否符合立法工作需要。[注]黄龙云：《深入贯彻落实立法法,扎实推进设区的市立法工作》。但在浙江省，法制委是否成立并不构成授权的必要前提或要件。

此外，各地还为立法权的落实配备了专门的程序规范。例如，河南省为此设置了较为严格的程序，包括“须经申报筹备、正式申报、进行评估、审议确定等程序”[注]河南省人大常委会法工委：《认真贯彻实施立法法，积极稳妥赋予设区的市地方立法权》。。湖北省、贵州省、广西自治区也设立了申报程序，各设区的市须事先向省人大常委会申请才有可能获得批准。[注]湖北省人大常委会：《依法推进设区的市行使地方立法权的实践与思考》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2015-09/24/content_1947149.htm；贵州省人大常委会：《积极稳妥地依法推进设区的市立法工作》；广西壮族自治区人大常委会法制工作委员会：《加强立法能力建设推进地方立法工作》。在批准过程中，浙江省也对设区的市进行了立法能力的评估。[注]潘杰：《浙江11个设区市全部拥有地方立法权》，杭州网，http://biz.zjol.com.cn/system/2015/09/26/020851466.shtml。辽宁省的批准工作先后经历了研究立法法、省内调研、异地取经的多个阶段。[注]辽宁省人大法制委员会：《贯彻新修改的立法法，落实赋予设区的市地方立法权工作》，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2015-09/24/content_1947154.htm。

然而，批准的实践也并非完全按照相应的标准和程序严格执行。相反，各地普遍存在“先上车，后买票”批准实践，获批城市的立法能力并非一步到位。如，在12个市州立法机构和人员尚未“配齐配强”的情况下，湖北省提前允许它们在数月之后行使立法权。[注]湖北省人大常委会：《依法推进设区的市行使地方立法权的实践与思考》。四川省承认，“21个市州虽然都具备了立法要求的基本条件，但与依法立法、科学立法、民主立法、提高立法质量还有相当大的差距”[注]四川省人大常委会法工委：《省级人大行使地方立法批准权问题初探》。，“各市州立法能力建设尚不完全适应行使地方立法权的需要”“有个别市认为市级人大及其常委会没有立法工作机构和专业人员，没有开展过立法工作，缺乏相关工作经验，在开展地方立法前期准备工作上较为被动，甚至有将相关工作留待换届后解决的想法。”[注]四川省人大常委会法工委：《认真贯彻立法法，积极推进设区的市和州行使地方立法权》。广西有7个设区的市人大常委会法工委核定编制仅有3人，无法适应立法的新形势。[注]广西壮族自治区人大常委会法工委：《加强立法能力建设，推进地方立法工作》。在一段时间内，在浙江所有已获授权的城市中，“除了温州、湖州、舟山市人大设立了法制委员会以外，其他六个设区的市人大尚没有设立法制委员会。”[注]张国强：《关于设区的市行使地方立法权的有关问题》，http://www.npc.gov.cn/npc/bmzz/llyjh/2016-06/06/content_1991138.htm。最后访问日期：2018年3月1日。“设区的市立法队伍弱，没有人才储备，立法工作制度机制不健全，开展地方立法起步困难”“机构设置和人员的配备与立法工作的要求相距甚远”“即使是机构人员配备到位，相关制度机制的建立、工作人员的培训以及立法业务的熟悉也需要一个较长的过程。”[注]浙江省人大常委会：《关于设区的市开展地方立法工作的若干问题研究》。浙江的总结具有一定的代表性。经济相对发达、治理经验相对成熟、制度建设相对完备的浙江尚且如此，其他的省、自治区现状自然也不容乐观。

综上可见，各地在批准设区的市行使立法权过程中，并未严格遵循《立法法》所提供的考量因素。即便是作为最具有共识的立法能力这一要素也并未始终对批准决定产生实质性影响。“先上车、后买票”现象的普遍存在从某种程度上表明，《立法法》所确定的五个因素也仅具有参考意义。正如多地所承认的，立法能力的建设是一个持续的过程，因此也很难用一些固定的客观标准加以衡量。与其从批准的角度对立法能力提出明确要求，倒不如从获得立法权之后如何提高立法质量的角度提出相应的要求。其中，重点应当着眼于如何使立法能力真正满足立法需求。

三、设区的市立法权限不明确的现实影响

《立法法》第72条的规定具有高度概括性和不确定性。同时，“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”之间存在交叉重叠的部分，如有些城乡建设与管理事项涉及环境保护，有些历史文化保护事项涉及城乡建设与管理等。在地方立法实践中，各省、各市的立法机关也较为困惑，觉得不好把握。其中，如何理解“城乡建设与管理”的内涵，以及三大列举事项后的“等”字又应如何理解，成为困扰设区的市立法实践的主要问题。

《立法法》规定的设区的市立法权限范围不明确，各设区的市的理解也不尽相同。采取狭义理解的设区的市在立法时自我约束，基本在保守的立法权限范围内行使立法权，可能使其立法需求与立法权限稍有失衡；而采取广义理解的设区的市则在立足常见事项的同时，稍有突破，积极探索新的领域，以解决地方突出的发展需求。同时这也可能给省、自治区的人大常委会审查设区的市地方性法规合法性的工作造成一定程度的困扰。

“城乡建设与管理”是否包括经济管理、社会管理、行政管理，是否包括公共事业、公共事务，是否包括精神文明建设、社会保障服务、职业技能培训、特殊人群的保护，《滨州市文明行为促进条例》《昌吉回族自治州全民参与公益活动条例》《威海市居民养老服务保障条例》《泰州市公共信用信息条例》《济宁市智慧城市促进条例》等地方性法规是否超越了立法权限？

2015年9月，在第二十一次全国地方立法研讨会上，全国人大常委会法工委主任李适时曾经对上述问题做了回应。他认为，“城乡建设既包括城乡道路交通、水电气热市政管网等市政基础设施建设，也包括医院、学校、文体设施等公共设施建设。城乡管理除了包括对市容、市政等事项的管理，也包括对城乡人员、组织的服务和管理以及对行政管理事项的规范等。”[注]李适时：《全面贯彻实施修改后的立法法》。同时，“这里的‘等’，从立法原意讲，应该是等内，不宜再做更加宽泛的理解”[注]李适时：《全面贯彻实施修改后的立法法》。。

2016年，在第二十二次全国地方立法研讨会上，李适时又指出：“城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等，具体实施范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作；市、县政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。出于城市管理需要而延伸的吸引社会力量和社会资本参与城市管理，建立健全市、区(县)、街道(乡镇)、社区管理网络，推动发挥社区作用，动员公众参与，提高市民文明意识等相关举措，也属于城市管理范畴”[注]李适时：《在第二十二次全国地方立法研讨会上的小结》，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2016-09/18/content_1997525.htm。最后访问日期：2018年3月1日。。同时，全国人大常委会法工委在电话答复浙江省人大常委会关于设区的市立法事项的范围的请示时，认为义务献血、职业教育等事项属于城市建设与管理事项。[注]张国强：《关于设区的市行使地方立法权的有关问题》。

2017年，在第二十三次全国地方立法研讨会上，全国人大常委会法工委主任沈春耀指出，设区的市立法权限的那三方面包括很多内容，有很大的容纳度和实践空间，一般是作比较宽的理解。[注]沈春耀：《适应全面依法治国新形势，进一步加强和改进立法工作——在第二十三次全国地方立法工作座谈会上的小结讲话》，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2017-09/13/content_2028782.htm。最后访问日期：2018年3月1日。

以上三次说明和一次答复似乎表明，全国人大常委会法工委对“城乡建设与管理”已不再作限缩解释，而更倾向于采取较为宽泛的理解。但是，不同地方对此也仍然存在分歧。例如，浙江省人大常委会有工作人员认为，如果将城市管理做广义理解，那么“立法法关于设区的市立法事项进行列举和限制将没有意义”[注]张国强：《关于设区的市行使地方立法权的有关问题》。。但是，该省人大常委会则建议对三类事项“从宽把握”[注]浙江省人大常委会：《关于设区的市开展地方立法工作的若干问题研究》。。四川省“建议全国人大作出一个立法解释，对设区市三个方面立法范围划定，作出明确的限制，不应广泛衍生，过于宽泛”[注]四川省人大常委会法工委：《省级人大行使地方立法批准权问题初探》。。此外，还有一种更为保守的、旨在限缩设区的市立法权的观点。例如，四川省人大常委法工委认为，“设区的市由于行政区域相对较小，其主要任务应当是保证国家法律、行政法规和省级地方性法规贯彻落实，不应把主要精力放在立法上，以免造成重复立法，资源浪费”[注]四川省人大常委会法工委：《省级人大行使地方立法批准权问题初探》。。

赋予设区的市立法权被《立法法》所开启，更为《宪法》所确认。立法权批准及后续立法活动实践表明，这一赋权行动的确激发了各地的制度和立法创新，也将在一定程度上进一步促进各个城市治理能力的提升。然而，批准标准虚化、立法权限不明确等问题也表明，地方立法能力和立法质量的提升依然任重道远，平衡的中央与地方关系也并非一蹴而就。