浅析立法法的修改与完善

王颖

【摘要】经过三十余年的努力，中国特色社会主义法律体系已经基本形成，国家的立法制度也在逐步完善之中。全国人大2015年通过的关于修改立法法的决定。进一步完善了我国的立法制度。但是，无论是修改前的立法法，还是新通过的修正案，都未能解决立法法的合性问题。因此，完善宪法，为地方立法权提供宪法依据，妥善处理立法法与其他相关法律之间存在的不一致现象，是立法法急需解决的问题。

【关键词】立法法 宪法依据 地方组织

宪法是立法法修改的基础和依据，依据宪法、符合宪法，是所有国家权力行使的基本要求，更是规范立法活动的基本法——立法法所必须遵循的基本原则。然而，只要仔细考察现行的立法法，就可以发现其中的许多规定都与宪法的精神并不完全吻合，甚至许多规定明显与宪法规定不相一致。择其要者，主要体现在以下两个方面：

一是扩大了行政规章制定主体的范围。1982年宪法授予行政规章制定权的仅为国务院各部、各委员会：“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”（第90条）除此之外，并未规定任何其他国家机关享有规章制定权。然而，经过修改地方组织法，通过特权授权决定（决议），最终在2000年制定立法法时，“部委规章”扩大到“部门规章”，其制定主体由原来的“各部、各委员会”扩大到“各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构”。省、自治区和直辖市人民政府以及“较大的市”的人民政府都获得了地方政府规章的立法权。

二是扩大了地方性法规制定主体的范围。根据宪法第100条的规定，拥有地方性法规制定权的地方国家权力机关仅限于省、直辖市人大及其常委会（不合自治区）。而根据2000年制定的立法法，其主体范围除增列自治区人大及其常委会以外，“较大的市”的人大及其常委会也都获得了地方性法规的制定权。立法法修正案第31条进一步将“较大的市”修改为“设区的市”，修正案末尾还规定广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市这四个不设区的“地级市”比照设区的市，分别享有相同的地方性法规和地方政府规章制定权。

现行立法法存在的上述与宪法不尽一致的规定，本应在修改立法法时进行妥善处理，以维护宪法的尊严。但遗憾的是，全国人大2015年对其进行的修改，非但没有在这一方面进行任何努力，相反却越走越远。

一、地方组织法与立法法的协调

现行立法法有关地方立法的规定，很大一部分是通过地方组织法确立的，但又不完全源于地方组织法。立法法关于地方性法规制定主体的规定除了吸收了地方组织法的规定以外，还集成了全国人大或其常委会的相关授权决定。因而，它们之间不可避免地存在着不一致之处。就立法法与地方组织法的比较而言，二者至少在两个方面存在着不一致之处：一是关于“较大的市”的立法权问题。根据立法法的规定，除了省级人大及其常委会和省级人民政府外，包括省、自治区政府所在地的市、经国务院批准的较大的市，以及经济特区所在地的市在内的“较大的市”的人大及其常委会、人民政府，都可以在各自的权限范围内制定地方性法规和地方政府规章。但根据2004年修改后的地方组织法第7条和第60条的规定，地方性法规和地方政府规章，仍然限于“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市”。二是广东、福建、海南三省及深圳、珠海、厦门、汕头四市同时享有地方性法规和特区法规的制定权，但在地方组织法里，它们并不享有特区法规的制定权。法律文本的协调，是立法的基本要求，立法法本应在制定之时即进行必要的协调，对地方组织法中与立法法不相一致的规定进行修改。但这一工作在制定立法法时并未同时进行。更让人无法理解的是，立法法颁行之后，全国人大常委会于2004年对地方组织法进行修改时，对其与立法法规定不一致的内容视而不见，仍然保留了原来地方组织法中与立法法不相一致的规定。

二、妥善处理与立法法相关的授权决定或决议

与立法法有关，或者说作为立法法的渊源的相关授权决定，主要有：全国人大常委会《关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规决议》（1981年11月26日）、全国人大《关于建立海南经济特区的决议》（1984年4月13日）、全国人大常委会《关于授权深圳市人民代表大會及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》（1992年7月1日）、全国人大《关于授权厦门市人民代表大会及其常务委员会和厦门市人民政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定》（1994年3月22日）、全国人大《关于授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》（1996年3月17日）。通过考察现行立法法的规定可以看到，上述决定或决议的主要内容已经基本上为立法法所吸收，但也存在着若干不一致之处。

三、立法法与全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》

除了前文所提及的法律文本以外，与立法法相关的另一个重要法律文本，是1981年6月10日由全国人大常委会通过的《关于加强法律解释工作的决议》。正是根据该决议，形成了我国“权力割据式”的法律解释体制，以最高法院审判解释为代表的大量法律解释文件成为司法裁判的重要依据之一。然而，如果仔细考察该决议与立法法及相关法律文本的关系，可以说，我国目前的法解释制度没有任何宪法与法律根据。从法律文本的角度进行研究，《关于加强法律解释工作的决议》是全国人大常委会于1981年颁行的法律文件，根据该决议，全国人大常委会、最高人民检察院、最高人民法院、国务院，以及省级地方人大常委会或人民政府，可以在各自的权限范围内分别对法律、法规进行解释。由此形成了我国目前“权力割据式”的法律解释体制。然而，该决议颁行之后制定的宪法，仅通过第67条第4项规定全国人大常委会有权“解释法律”，除此之外，没有任何条款赋予任何其他国家机关拥有法律或法规的解释权。