关于完善PPP项目审计模式的探讨

黄玮

[摘 要]2014年以来，PPP在我国迎来了快速发展。PPP项目的审计监督对PPP规范发展具有重要的作用，从目前我国PPP项目的审计情况来看，由于缺乏相应的法律法规，PPP项目审计监督方面还存在一些问题。本文针对我国PPP项目审计方面存在的问题，提出完善立法、扩大审计范围、加大审计力度等建议，以促进PPP规范发展。

[关键词]PPP项目；审计监督；审计模式

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.18.002

[中图分类号]F283；F239.4 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2018）18-000-02

1 研究背景

PPP（Public Private Partnership），指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。2014年以来，我国大力推广PPP项目，PPP进入了快速发展阶段。目前，我国的PPP项目主要有外包、特许经营和私有化等多种运作模式，强调社会资本与政府共享利益、共担风险。根据财政部PPP中心独家发布的数据，截至2018年3月末，我国PPP项目累计总数7 420个、投资额11.5万亿元。如此庞大的PPP项目市场，自然存在更全面的监管需求。2017年11月16日，《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）发布后，至2018年3月末，综合信息平台已累计清退管理库项目1 160个，累计清减投资额1.2万亿元。

在PPP快速增长和发展的同时，由于立法滞后、监管不到位等原因，PPP项目也产生了一些问题。审计监管作为PPP项目监管中的重要一环，其地位不可替代。在英美等发达国家，对PPP进行审计监督是通行做法，我国政府也关注到了PPP项目可能引发的风险，并出台了一系列措施。但由于与PPP审计相关的各项法律法规不够健全和完善，目前我国PPP项目在审计方面产生了一些争议，也暴露出一些问题。

2 我国PPP项目审计的争议和存在问题

2.1 审计立法不够完善，PPP项目应由谁审计存在争议

我国PPP模式在2014年开始大力推广，目前尚无针对此模式的行政法规和实施条例，现有规定与原有法律体系间未能完全接轨。PPP项目具有公私合营的特性，参与的主体既有政府资本，也有社会资本。目前，我国的PPP项目存在多种运作方式，主要有外包、特许经营和私有化等，不同的运作方式在项目周期、项目风险各方面都存在较大的差别，因此对于PPP项目到底应该由谁审计，学界也存在不同的观点。一些学者认为PPP项目不属于“政府投资和以政府投资为主的建设项目”，政府审计机关无权审计PPP项目的预算执行情况和决算。也有一些学者认为目前从规模上看国有背景社会资本已经成为中国PPP市场上的主力军，且各类国有资本在PPP项目公司中基本都处于控股地位，根据相关法律法规，其投入PPP项目公司的资金属于国有资本经营预算管理的范畴，这类项目公司必须接受政府主导的审计。

PPP项目作为基础设施建设和公共服务供给的重要模式，已进入六大安全领域，属于其安全要件之一，从国家治理的角度和维护国家安全的角度，PPP项目纳入政府审计是一个必然的发展趋势（尤其是政府补贴和政府付费模式）。目前，政府机关对PPP项目的审计范围以国有资金为主，很少对作为合作方的私营部门实施审计，而PPP项目且涉及大量的社会资本，私营部门掌握着大量相关信息，对审计机关评价整个PPP项目具有很大的帮助。特别在风险分配方面，审计部门需要判断合作方是否有能力承担相应的风险。从长远来讲，第三方审计的介入存在必要性。第三方审计参与可以克服政府审计在PPP项目审计过程中存在的缺陷和弊端，减轻审计机关及审计工作人员的负担，让其可以更好地扩大审计覆盖面，加强审计重点的深入调查，从而提高PPP项目审计的效果，更好地保障PPP项目稳定运行。

2.2 我国PPP项目审计中存在的问题

2.2.1 PPP项目审计广度不够，项目审计存在盲区

由于PPP审计相关的法律法规不完善，目前我国对PPP项目的审计监督存在缺失，从地方政府的审计实践来看，对于PPP模式项目能不能审，各地做法不一，既有进行全过程审计监督的，也有不开展审计行为的。无论是从数量上还是从投资额上来看，审计覆盖面均存在不足，部分PPP项目游离于审计监督之外，形成了监管盲区。PPP项目资金中有大量社会资本参与，社会资本为了追求利益最大化，可能会出现多收费、虚构投资成本和侵占经营资源等行为，通过虚构成本不仅可以套取建设资金，还为提高政府付费和多占经营资源提供了理由。如果监督机制缺失，可能造成政府高付费、社会资本侵占政府经营资源的不良后果。PPP项目大都属于基础设施和公共服务领域，若是缺乏监管，还可能会埋下较大的安全隐患，例如，社会资本为了自身利益会牺牲工程质量，若工程出现质量问题，后果非常严重，甚至会影响民生安全。

2.2.2 PPP项目审计力度不足

目前，政府审计PPP项目主要使用跟踪审计和决算审计方式开展审計，重点是审查建设项目概预算执行落实情况和竣工决算造价的真实性，审计方式仍以事后审计为主，无法从源头把控风险，也难以对整个PPP项目进行全生命周期审计。PPP项目相对于传统项目具有投资规模大、建设周期长、利益主体多、融资方式复杂等特点，分成项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交5个阶段，有的PPP项目运营期长达30年。传统审计仅对单一目标实施审计，无法系统全面地履行政府投资审计对PPP项目的监督职责，从而会影响项目的建设质量、效率、投资效益和社会效果。同时，审计机关在PPP项目的可行性研究阶段很难介入，造成只能对PPP项目进行事后审计，无法对项目建设的必要性、PPP模式的选择等方面从源头上进行监督。

2.2.3 PPP项目审计深度不够

目前，政府对PPP项目的审计仍停留在项目招投标、资金支付合规性等浅层次问题上，对项目决策的科学性、合同管理的有效性、项目建设的效率性、项目运营的效益性等方面关注较少，对PPP项目的审计最终往往变成对招投标过程的审计。同时，政府对PPP中公共产品定价、经营权转让、特许经营收益环节存在的违法违纪、风险隐患、管理漏洞等问题的查处力度不够，提出的改进建议缺乏针对性和操作性。

3 完善我国PPP项目审计模式的建议

3.1 推动PPP审计立法

从目前PPP项目的审计监督情况来看，无论是传统的政府审计还是社会审计，都无法很好地满足PPP项目的审计监管要求，PPP项目审计模式亟待改进。针对这种情况，当务之急便是尽快推动PPP项目审计相关法律法规的制定和完善。

2015年3月，国务院办公厅颁布的《关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见》要求：“审计部门要加强对政府投资项目、国有企业投资项目以及以政府和社会资本合作等方式建设的其他公共工程项目的审计监督”。审计署在《“十三五”国家审计工作发展规划》中也明确提出，要“加强对其他政府投资、政府与社会资本合作等方式建设的公共产品和公共服务项目审计”。

2018年5月，习近平总书记在中央审计委员会第1次会议上发表重要讲话，强调审计机关要拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区，加大党中央重大政策措施贯彻落实情况的跟踪审计力度，加大经济社会运行中各类风险隐患的揭示力度，加大重点民生资金和项目的审计力度。

根据习近平总书记的指导思想，相关部门应尽快针对PPP项目的特点，开展PPP项目审计理论研究，尽快制定适合PPP项目的审计法律法规，对审计范围、审计目标、审计流程、审计模式等进行详细说明，充分发挥审计在促进国家治理现代化方面的作用。

3.2 拓展审计监督广度

在相关法律法规出台前，针对目前政府审计PPP项目中存在的问题，审计机关应拓展审计监督广度，消除监督盲区，加大审计力度和深度。

为了消除审计盲区，政府审计机关应全面梳理PPP项目的审计情况，查漏补缺。地方政府可以设置专人专岗负责PPP项目评审、组织协调和检查督导等工作，同时加强PPP项目监管能力建设，包括PPP人才队伍培养、PPP项目基本监管制度建设等。由于PPP项目多、金额大、范围广，基于价值创造原则，审计也应充分应用人尽其才、物尽其用、优势互补的概念，政府审计可以协同社会审计和内部审计，探讨合适的合作方式，使其各有侧重点地展开审计工作，相互沟通，并整合审计工作结果，避免重叠审计，让有限的审计资源发挥最大的效益。从PPP项目全生命周期审计的角度来看，PPP项目审计在不同阶段可以由不同的审计主体进行审计，从而做到协同三方审计以实现PPP项目生命周期审计全覆盖。

在加大审计力度和深度方面，应改变目前PPP审计目标单一，缺乏系统性的局面。审计机关应该跟踪PPP项目建设程序，针对PPP项目的5个阶段，从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行到项目移交，有计划地进行全面审计监督，做到事前、事中、事后全程监督，进一步加强审计的层次性和系统性。PPP项目相对传统建设项目来说，建设周期更长，运作流程更复杂，交易结构更多样。对于PPP项目中的社会资本，经济效益是其主要的利益目标，而政府更加关注的是PPP项目的建设效果和公共服务能力。在PPP项目审计中，国家审计机关应以风险为导向，关注各参与单位的利益目标和项目建设目标，不断调整审计工作重点。随着审计工作的不断深入，逐步拓展至工程造价审计、工程管理审计和投资绩效审计，审计重点应当从成本核算转为PPP项目合同管理、成本核算、投资绩效审计并重的公共投资项目审计模式，形成全过程跟踪审计新格局。

4 结 语

PPP项目有别于传统项目，因此对其进行审计时也不能遵循传统的审计模式。目前，无论是单一的政府审计还是社会审計都无法对PPP项目进行有效监督，因此政府应根据我国PPP审计方面存在的漏洞，尽快制定与项目模式相适应的审计法律法规，调整PPP审计模式，明确PPP审计目标，规范PPP审计流程，以便促进PPP项目健康发展。

主要参考文献

[1]严晓健.公私合作伙伴关系（PPP）的应用及审计重点探讨[J].审计研究，2014（5）.

[2]孙凌志，贾宏俊，任一鑫.PPP模式建设项目审计监督的特点、机制与路径研究[J].审计研究，2016（2）.