基层政府服务农地“三权分置”改革的角色归位

2018-10-18李兆友胡平

理论导刊 2018年9期

李兆友胡平

摘要：农地“三权分置”是时代赋予基层政府的基本职责与中心任务，是基层政府推动县域经济发展与实现乡村振兴的关键环节，其要求基层政府在全面深化改革中以公共服务理念为指引，以强化农村公共服务职能为关键，遵循农地产权制度发展的基本规律和政府发展的基本原则，合理调适与定位自身角色。囿于政府双重利益属性、公共管理职能重心偏离、公共服务职能薄弱及相关法律规范缺失的制约，实践中政府管理者角色越位与服务者角色缺位现象仍普遍存在，忽略了服务才是基层政府公共管理的本质，严重制约了改革进程的顺利推进。基层政府应按照“服务型政府”的要求调适自身角色定位，确立公平与效率相统一的服务行政理念，规制基于资源与权力优势的越位行为，强化政府公共服务体系，提升公共服务能力，将角色调适到向社会提供公共服务满足农民合理化要求上来，真正实现农村社会公共利益的公平、公正配置，实现基层政府服务角色的合理归位。

关键词：“三权分置”；基层政府；服务；政府角色；角色归位

中图分类号：F3211文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）09-0066-09

作者简介：李兆友（1965-），男，山东安丘人，博士，教授，博士生导师，主要从事公共政策研究；胡平（1983-），女，山东东平人，通讯作者，博士研究生，主要从事地方政府治理与农业政策研究。耕者有其田，是所有中国农民的愿望，是实现农村社会和谐稳定与农村经济快速发展的关键。在我国，“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心是土地问题，正确处理农民与土地的关系，过去是、现在依然是深化农村改革、完善农村基本经营制度的主线。从1978年实行家庭联产承包责任制改革，到十八届三中全会决定与2014年、2015年两个“中央一号文件”提出建立所有权、承包权及经营权“三权分置”的农村土地权利体系，再到党的十九大提出实施乡村振兴战略、深化农村土地制度改革、完善承包地“三权分置”制度，围绕的关键问题一直是农地产权制度改革，“三权分置”改革的提出与深入推进更是助推了新一轮农地产权制度改革的浪潮。三权分置作为新形势下农村改革的重大制度创新，有效实现了土地承包 “变”与“不变”的统一，回应了农村社会关切。而土地是一种兼具财产与保障功能的特殊商品，在市场经济固有缺陷与我国落后土地市场的影响下，各级政府作为其中最重要的参与主体之一，在农地产权制度规范化、法治化与农村土地资源优化配置方面，充当了不可替代的角色。相对于中央、省市政府，基层政府与农民联系最为密切，是三权分置政策的直接执行者，其角色定位和职能履行情况直接影响到了政策推进以及农民对于政策的支持及参与积极性，其公共服务能力直接体现了我国政府的管理水平与管理能力。由此可见，基层政府在农地三权分置改革中的角色与行为对农地市场化具有重要影响，系统研究其角色功能，分析并化解其角色失范行为意义重大。

三权分置作为国家层面的政策正式确立于2014年，但围绕三权分置的理论探索则可以追溯至20世纪90年代。早在1990年田则林等就提出了以“农地代营、三权分离”来完善土地承包制与促进土地流轉的思想[1]，随后叶华[2]分析了“三权分离”的本质规定性及“三权分离”下的农地微观制度安排，韩俊[3]提出可以通过界定所有权、承包权、经营权的关系与内容来减少现行土地产权的不稳定性，但农地适度规模经营的实现应以市场机制为基础，不能用政府干预代替市场机制。自此，如何全面深入解读“三权分置”政策、如何运用政府机制实现农地资源的合理有效配置，成为学术研究热点并产生了大量的学术文献。张正端[4]从历史渊源和制度供给角度论述了政府主导农地流转的必然性。王守智[5]从农地流转中地方政府职责履行的现实困境角度论述了地方政府作为主导要将自身定位于组织者、管理者、服务者的角色，合理界定和厘清自身的公共服务职能范围。王月春[6]则在分析农地流转中地方政府行为表现的基础上，论述了地方政府角色定位不准确、公共服务理念欠缺是导致地方政府行为失范的深层原因。吴越[7]通过对成都、重庆统筹城乡综合配套改革试验区的实证研究，进一步详细论述了各级政府担当的重要角色，指出农地流转中省级政府要扮演政策制定者与尝试者角色，市、县级政府要扮演主导、决策及协调角色，乡镇政府要扮演服务角色。丁兆其[8]则从“公法善治”角度分析了当前三权分置改革中存在的问题，指出了要通过打造“服务型政府”，完善与之相应的配套体系来促进农地资源的优化配置。

但学者们缺少把三权分置改革放到当前基层公共服务型政府建设背景下的深入考察，缺少从基层政府服务角色来透视当前农地产权制度改革的研究，而这些恰恰是新一轮农地产权制度改革的核心环节。为城乡居民提供公共服务是基层政府的基本职能，基层政府对国家惠农政策执行的好坏亦直接关系到政策在基层的落实程度。基于此，文章尝试立足基层服务型政府建设，系统研究基层政府服务农地三权分置改革的角色功能，分析制约其服务角色合理定位的现实因素，以期提升基层政府在新一轮农地产权制度改革中对服务角色与服务职能的再认识，为基层政府治理现代化提供有益借鉴。

一、基层政府服务农地“三权分置”改革的角色定位

角色原本是戏剧中的一个名词，意指演员扮演戏剧中的某个人物。在政治学中，政府角色是政府行为的人格化体现，是特定环境中的政府在运用权力履行责任中所表现的行为及其结果的总和[9]。政府角色是在与其他社会主体的功能、区别中界定的 [10]，与政府的性质、地位、权力界限、职能范围、行为方式等密切相关，其角色定位不仅体现着社会资源汲取与分配的实现方式和手段，而且反映了行政效率的高低与社会经济发展现状 [11]。在农地产权制度改革进程中，基层政府处于上下关注的焦点位置，既是中央、省市政府制定的有关土地制度改革政策的主要信息提供者，又是上级政策的落实者与执行者，其角色定位与执行情况直接影响着惠农政策的推进及农地资源配置的效能，作用不容小觑。

（一）基层政府在我国农地产权制度改革中的角色变迁

虽然公共服务已经成为现代政府角色发展的主轴，但“土地历来作为主业传承”的历史文化决定了政府依然是农地产权制度改革的主导力，处于国家行政权力神经末梢的基层政府依然在各个阶段扮演着不可替代的角色。从新中国成立到改革开放前夕，在计划经济的外部环境下，我国确立了所有权与使用权高度统一的农地产权制度，政府行为贯穿了土地制度改革的全过程，并且一直占据主导的完全地位 [12]。然而随着经济社会的发展，政府的这种领导和控制行为严重损害了农民的合法权益，制约了现代农业的发展。于是，始于1978年的家庭联产承包责任制打破了僵化的集体大锅饭制度，实现了“所有权”与“承包经营权”的“两权分离”，释放出巨大的土地红利。但“两权分离”制度下的农村土地市场带有明显的身份属性，完全是一个由基层政府主导、供求被严重扭曲的市场 [13]。这种政府作为“主导者”的土地市场，既无法反映现有的土地利益关系，也无法保护大量新出现的非基于成员身份而产生的经营权，严重制约了农村土地资源的优化配置，已成为新形势下全面深化农村改革的掣肘。这时，“三权分置”改革在双层经营体制的弹性范围内通过将承包经营权中能够进行市场交易、具有使用价值和交换价值的权能分离出来形成土地经营权 [14]，构建新型农业经营体系，发展多种形式的适度规模经营，有效解决了“二轮承包”以来农村耕地分布条块小型化造成的农业低效及农业规模化经营问题 [15]，为当前农业用地制度改革指明了方向，为农户承包地流转设置了一道保护屏障。作为家庭联产承包责任制的时代升级，三权分置客观上顺应了坚持农地集体所有、保留承包权、流转经营权的时代要求，突出追求农地经济效益，强烈要求基层政府逐渐从市场经济活动中撤退出来，通过提供充足优质的公共服务来证明自己存在的价值与合法性 [16]。

（二）农地“三权分置”改革需要基层政府发挥服务角色作用

三权分置厘清了承包农户与新型经营主体之间的权利关系，有效避免和化解了经营权流转中产生的纠纷，但这并不意味着基层政府在改革进程中无所作为。土地市场的失灵、经营权流转的规范、农民权益的保护，仍需要基层政府提供规范、有序、高效的土地流转服务。基层政府作为公共利益与国家利益在地方的代表，是农村公共产品与公共服务的提供者，在新一轮农地产权制度改革中更多的是发挥服务角色作用。

宏观方面，基层政府在深入研究基本规划、基本政策和基本战略基础上确立改革的近期与远期发展目标，结合本地实际制定适合自身发展的实施细则，通过全面推进农村承包地确权登记颁证工作，培育农地产权交易市场，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农地产权制度；通过完善农村医疗与养老保险体系，深入推进城乡一体化与农村公共服务均等化，形成完善的农地产权制度改革服务管理体制；通过完善农地法律法规，运用市场机制、法律手段和农业政策简化农地流转的复杂性，促进农地产权体系与经营体系的融合。

微观方面，基层政府通过中介服务来解决产权制度改革中的公共问题，主要履行四种服务职能：一是政策的解读者与引导者。尊重农民意愿与坚持农民主体地位是新一轮农地产权制度改革必须遵循的基本原则，基层政府要把中央最新的政策及时有效地宣传到位，做好对群众的宣传解读工作，引导农民转变传统的土地经营理念，使之认识到三权分置不仅要优化农村土地资源配置，更重要是要解放农村劳动力、发展现代农业、提高农民收入。二是改革的组织者与推动者。从我国农地产权制度变革中政府的角色变迁来看，基层政府依然是整合各种资源、集聚各方力量最重要的助推因素，要发挥组织与推动作用，借助自身政治优势推进农地改革的规范化与法制化，为农地流转市场机制的形成创造良好的制度环境，确保改革高效、有序进行。三是利益的协调者与保障者。基层政府直接面对农民群众，在执行政策过程中要注意协调农民集体、承包农户、经营主体之间的利益关系，通过建立协调机制保持各主体之间的良好沟通，尽力避免改革中出现矛盾与冲突，最大限度地实现不同主体之间的联合，确保全体农民共享改革成果。四是市场的监管者与规范者。市场失灵会造成土地市场与土地配置的动荡，而政府干预可以有效弥补市场缺陷 [17]。基层政府必须对农地流转市场进行监督，通过提供规范合同服务、信息服务、政策宣传服务等增加农地流转的“规范性”与“透明度”，以严格的程序、合法的方式维护市场主体间公平竞争，并积极采取措施防止和纠正非法改变土地用途等行为，防止“着眼在利、着力在地，而不在农”的行为。实践中，重庆早在2008年就成立了由政府出资但实行现代企业管理模式的农村土地交易所，该交易所负责建立农村土地交易信息库、发布交易信息、提供交易场所、办理交易事务，较好体现了政府承担的公共服务角色[18]。

二、农地“三权分置”改革中基层政府服务角色的越位与缺位

农地“三权分置”改革对基层政府角色提出了新的要求，要求基层政府尽快从农地改革的微观领域低位退出，本着“依法、自愿、有偿”的原则充分发挥市场的调节作用，并在市场无法发挥作用的公共服务领域高位进入，帮助农民表达并满足他们共同的需求。但由于基层政府尚未实现从经济管理型向公共服务型的全面有效转变，政府角色亦未随着客观环境条件的变化而及时转变，或者转变不到位，造成三权分置改革实践中基层政府不该为而为的“管理者”角色越位与该为而不为的“服务者”角色缺位现象普遍存在。

（一）基层政府“管理者”角色的越位

隨着经济管理型向公共服务型政府的转变，基层政府理应超脱出具体的社会利益纠葛而将精力放在为公众提供更多优质公共服务方面，然而独立利益主体地位的凸显却削弱了基层政府的公共运作特性，使基层政府在农地三权分置改革中表现出种种赢利型的角色[19]。虽然按照公共选择理论的观点，基层政府具有作为公共利益代表与理性经济人的双重身份，具有追求自身利益最大化的目标，但如果基层政府的逐利性追求超越或违背公共利益，将会导致基层政府或为满足自主性利益，或为维护与实现上级政府意志而不顾及农民意愿和当地实际，强行干预农地改革，盲目追求农地经营规模与效益的最大化，最终导致基层政府不该为而为的“管理者”角色越位行为频发。集中体现在以下两个方面：

一方面，基层政府忽视农民意愿，盲目强制推行[20]。在农地三权分置改革实践中，一些基层政府及其行政人员受政绩和经济利益的驱使，将三权分置改革的成效作为突出政绩和增加县级财政收入的主要途径，不管农民流转意愿如何、不管经营权流转方式是否符合本地实际而直接强制包办代替。《民生周刊》于2011年下半年在黑龙江、河北、河南、山东4省部分地区的调研中发现，拥有10亩以上土地的农民实际上并不情愿将土地流转出去。甚至有的基层政府打着新农村建设与农业产业化的旗号，强制农民将大部分土地流转给村委会用来招商引资，擅自改变土地用途，如发生于河北省迁安市易庄村的“易庄个案”，当地政府就直接强迫易庄等几个村的村民将大部分土地流转给企业建厂，假借政策之名变相租占农业用地。

另一方面，基层政府背离市场导向，干预农地改革。三权分置主张通过各类市场主体按照市场竞争法则配置土地经营权来推进农地资源的优化配置[21]，然而作为理性经济人的基层政府为了追求自身利益最大化，往往会利用行政命令干预土地流转进程，取代市场主体自行决定经营权权能，取代市场机制以行政手段进行定价，严重扰乱了土地市场秩序。也有一些基层政府通过承诺“政策、资金、项目”支持的形式，刺激农地转入方扩大流转规模，甚至采取给乡镇政府、给村委会定指标、下任务的方式直接主导、参与流转，导致了农地经营权流转市场的混乱与无序，损害了农民的合法权益。2008年，安徽亳州农户在政策的鼓励下纷纷展开土地流转，然而欠缺科学性与规范性的政策，在自然条件和市场供求波动的客观条件面前弊端百出，持续几年的土地流转最终以谯城区900多户土地流转经营大户95%以上都赔钱而告终[22]。

（二）基层政府“服务者”角色的缺位

基层政府对农村市场机制和微观经济活动的干预，弱化了其在新一轮农地产权制度改革中的公共服务职能，超越或偏离了其在农村经济体制改革中应担当的角色。当基层政府忽略服务型政府职责而成为热衷于参与市场的经济建设型政府时，其公共服务职能的定位必然产生偏差，使得本应由政府提供的公共服务与公共产品流于形式。在农地三权分置改革中，基层政府服务职能的严重缺位，导致一些不规范的流转现象大量存在，严重阻碍了农地流转的进程。集中体现在以下四个方面：

一是公共服务配套不到位。基层政府必要的公共服务配套是三权分置改革合理有序进行的关键。实践中，基层政府培育和完善社会化服务机制的职能发挥不充分，导致农民信息咨询、农地价格评估、流转利益协调、农地纠纷调处等中介服务平台、服务机构严重缺乏，供求双方的信息无法对接；基层政府对农村医疗养老保险、农村基础设施建设、农民职业教育等扶持力度不够，无法解除农民的后顾之忧，为农地改革创造良好的外部条件；基层政府在相关程序法、农地管理法未出台的情况下没有结合本地实际修改、调整、完善相关制度来满足改革的需求，导致政策执行无法可依、无章可循，农村集体、承包农户、土地经营者的权利无法保障。

二是政策解读与引导不到位。农地改革法律制度与服务机制的不配套使得农民对自身的权利义务认识模糊，再加上基层政府政策宣传的不足甚至走样，很容易导致整个改革处于盲目无序状态。实践中一些基层政府为了追求农村社会稳定，迫于信访与政绩考核的压力，不敢或不愿农民进行农地流转，对三权分置改革采取不作为的态度，既不向农民宣传解读最新的惠农政策，也不积极引导，而是让农民自主选择是否流转、流转的时间及流转的方式，使农地流转处于放任自流的状态。辽宁省政府2015年针对该省20个县145个村1400多农户的调查结果显示，在土地流转过程中，有395%的农户认为没有受到村集体或政府相关部门的监管，有338%的农户不知道是否有扶持措施，812%的农户认为当地没有相应的土地流转中介组织和交易市场[23]。

三是利益协调与保障不到位。政府关于三权分置改革的政策目标取向是兼顾土地要素的财产与保障功能[24]，然而转型中的基层政府在GDP依赖思想的指引下，将发展地方经济作为最主要甚至是全部的工作，忽略了本应承担的社会责任，导致承包农户与政府之间、承包农户与新型经营主体之间矛盾频发，甚至引发了群体性事件，直接危及农村社会的稳定。虽然三权分置为经营权流转降低了门槛，为更多承包农户与新型经营主体参与进来提供了条件，但并不是所有的承包农户都有条件参与到土地流转市场中，一些因为身体素质、文化水平等限制无法再就业的农民弱势群体在改革后就面临着既失去土地又无法得到相应保障的困境。基层政府对这些农村弱势群体的扶持力度不够，对农村低收入人口的最低生活保障、剩余劳动力再就业问题的关注与支持仍未到位，对三权分置后应获得合理补偿与安置的农民缺少相应的作为。

四是市场监管与规范不到位。由于规范有序的市场机制还未形成，政府监管的缺位使得农地产权仍嵌入在人情社会关系之中，“关系地权”的强力原则正在地权配置实践中占据强势地位[25]，农地流转中突破耕地红线、损害农民利益、随意改变农地用途的行为频繁发生。再加上相关法律制度配套的不到位与非法利益的驱使，一些基层政府置农地制度改革的“三个底线”于不顾，疏于对农地流转的监管，甚至利用行政权力强行推动农地流转，并从中进行权力寻租。也有一些基层政府部门出于本部门利益的考虑，在农地权属多部门共管的情况下各自为政，互相推诿，使整个三权分置改革处于不受限制的混乱无序状态，无形中加大了农地经营权流转的风险，损害了农民的合法权益。《河南省农村土地流转情况调查报告》显示，河南省一般农户通过各种途径流转出的土地中，耕地非粮化比例达40%，經营大户耕地非粮化比例达60%（河南省地方经济社会调查队，2014）。

由此可见，在农地三权分置改革中，不管是基层政府角色的“越位”还是“缺位”，其根本的表现是基层政府没有正确处理政府与农民、政府与市场的关系，在自觉与不自觉中将自己定位于经济管理者角色，忽略了服务才是基层政府公共管理的本质。在这个充满诸多不确定因素的三权分置政策执行过程中，要抑制基层政府行为的随意化，避免政府角色的“越位”与“缺位”，恰当的做法是寻求政府行为特别是政治经济调节行为的“适度”[26]，即在遵循农村社会发展规律与充分审视农村土地制度改革带来的诸多挑战基础上，以服务型政府理念为指引，以强化农村公共服务职能为关键，调适与合理定位基层政府的角色。

三、制约基层政府服务农地“三权分置”改革角色调适的因素

在农地三权分置改革中，强调基层政府的公共服务职能，调适与合理定位政府角色，既不是基层政府权力的再度集中，也不是无限度的撤出，而是将管理纳入总体服务、寓服务于管理之中[27]，进一步明确政府应当做什么或者不应当做什么的问题。就目前来看，基层政府仍是推动三权分置改革的主导性力量，并且在相当长的时间内具有合理性与正当性，但其本身的双重利益属性、偏离重心的公共管理职能与薄弱的公共服务职能在相关法律规范缺失的情况下依然制约着服务角色的调适与合理定位。

（一）相关法律规范缺失的制约

农地三权分置的高效有序推进，需要法律法规的规范与约束。虽然国内专家学者对三权分置的制度设计进行了多角度研究，但只是停留在理论层面，还未将制度落实到法律规范上[28]。如果法律法规不完善，规定得过于笼统，将不仅直接影响农民参与的积极性与政策执行的最终效果，而且也给基层政府行使行政权力提供了较大的自由裁量空间，为其谋取自身利益提供了便利。因更注重农地的社会保障功能，我国现行法律法规将对土地承包经营权流转设定限定性条件视为当然，而对三权分置中的“土地经营权”依法产生的规则和进入交易机制的规则却没有清晰明确的规定[29]，使得基层政府对改革中法律争执的处理无从把握。即使基层政府积极参与纠纷的解决，其职能的履行也缺乏明确具体的法律依据。目前我国仅在《农村土地承包经营权流转管理办法》的第32条对基层政府的指导、管理职责做了原則性规定，具体应如何指导、怎样提供服务等则没有详细的职能规定，也为基层政府的不作为留下了空间。

（二）基层政府双重利益属性的制约

政府代表公共利益是其不可推卸的职责，但追求自身利益也是不容忽视的客观事实，政府是具有公利性与自利性的矛盾统一体[30]。三权分置改革中，基层政府的参与有其合理性与正当性，正确的角色定位将促进农地改革的高效有序推进，增进农民公共利益的最大化。但在压力型体制与GDP考核机制的双重影响下，基层政府自利属性的凸显将会削弱其公共属性，促使一些基层政府及其工作人员突破公利底线而去追求自身利益，改变其在三权分置政策执行中的角色扮演。尤其当缺乏法律规范对政府行为进行合理限制时，基层政府受自利动因的驱使很容易突破公利性底线，在政策执行过程中根据自身利益做出趋利避害的选择。基层政府自利属性的扩张不仅会造成政府角色的越位、错位，而且会导致政府公共管理职能的异化与公共服务职能的弱化，不利于农地资源的合理优化配置。

（三）基层政府公共管理职能重心偏离的制约

随着市场经济体制的日趋完善，公共管理职能正成为基层政府的主要职责，党的十八届三中全会将其归纳为公共服务、市场监管、社会管理、环境保护四个方面。然而长期以来，处于转型中的基层政府受以GDP为主的经济绩效评估制度的影响，片面追求农村经济发展而忽视了公共服务与社会管理，导致其公共管理职能偏离了追求农民公共利益最大化的方向。实践中，基层政府偏重于农村经济的高速发展，以繁荣农村经济为主要职责，忽视了经济与社会的和谐发展，弱化了为农民提供公共服务的职能，甚至在履行社会管理职责时受自利动机的驱动也追求自身的经济利益。

（四）基层政府公共服务职能依然薄弱的制约

虽然近年来我国基层政府在新农村建设中的公共服务职能明显加强，已初步实现了由注重行政审批向为“三农”提供优质服务与创造良好发展环境的转变，政府角色也由既“划桨”又“掌舵”转为更好地履行“掌舵”与“服务”职责，但与人民群众的期待和要求相比，依然显得比较薄弱。由于政府职能结构还未得到实质性调整[31]，我国基层政府在农村土地制度改革中仍把主要人力、财力、精力用在扩大农地规模上，弱化了政府对公共服务的投入，降低了公共服务质量与服务效率，导致农村社会保障、新型职业农民培育等基本公共服务仍不能满足农民的合理需求。

四、促进基层政府服务农地“三权分置”改革角色归位的途径

从上述政府角色的理性审视与现实制约因素的分析可知，基层政府服务三权分置改革的角色调适归位并不是一个“自娱自乐”的封闭过程，而是寓于公共服务型政府建设背景中，以满足农民多样化社会服务需求为目标，适时改革农村经济管理方式，适度转变服务农业经济发展思路，在管理中实现服务，在服务中实施管理，最大限度激发农民创造力，实现从“管理型政府”向“服务型政府”根本转变的过程。在农地三权分置改革中，基层政府理应按照“服务型政府”的角色要求适度调整与合理定位自身角色，不仅要明确服务角色定位的价值选择与理念支撑，树立起效率与公平相统一的服务行政理念，而且要规制基于资源与权力优势的越位行为，充分发挥市场在农地资源配置中的基础性作用，不断提升自身公共服务能力，将角色调适到向社会提供公共产品与公共服务满足农民合理化要求上来，以增进农民公共利益为工作重心，科学定位自身服务角色，在工作中坚持有所为有所不为，积极实现基层政府服务角色的合理归位。

（一）加强基层政府服务“三权分置”改革的制度化与规范化

三权分置改革的高效有序推进需要完善的政策法律制度作为支撑，需要政府充分运用宏观调控的法律手段与政策手段保驾护航。现阶段，基层政府应对现行农业政策法律法规进行解读细化，因地制宜地制定或修订各种相关的政策法规与实施细则，对三权分置政策实施的各项内容进行规范，将政府行为与市场行为纳入法制轨道，使政府、农民、新型经营主体、中介服务组织等在改革实践中有法可依。一方面要结合国家关于实施三权分置的意见，尽快清理阻碍农业发展、农民增收、农村稳定、与全面深化改革要求不符的法律法规，修订《土地管理法》《农村土地承包法》等相关法律，科学界定“三权”之间的权利关系，合理划分政府管理权限，明确规定基层政府在改革中的地位、作用、职能、责任；确立农民在新一轮土地制度改革中的主体地位，允许农民依照“依法、自愿、有偿”的原则以多种形式自由流转土地经营权，取消现行立法对经营权流转的不合理限制，充分尊重农民对土地的终极处分权，真正实现法律法规与政策本意的契合。另一方面，基层政府要建立健全三权分置改革的具体操作性制度，在积极贯彻落实国家土地流转法律法规与政策的同时，结合本地经营权流转的实际情况，具体规定农地经营权流转申请、审批、登记，流转合同签订、内容、履行，流转纠纷调解与仲裁及农地交易登记、农地价格评估、农地流转招投标等一系列细节问题，明确流转双方权利义务，协调化解农地流转纠纷，规范农地流转程序，保障农地流转有序进行。

（二）明确基层政府服务“三权分置”改革的价值选择与理念支撑

服务三权分置改革是基层服务型政府建设的关键一环，其核心是在坚持以民为本的基础上将土地的社会保障功能与经济效率功能统一到为农民服务之中，树立公平与效率相统一的服务行政理念，并以此为导向适度调整与合理定位自身角色。三权分置改革中，农村土地所内含的资源与财产双重属性要求基层政府服务职能的发挥必须兼顾社会保障与经济效率的双重目标，要求基层政府一方面以公平行政为核心，以提供有效公共服务和实现农民利益最大化为目标，在政策实施细则的制定、村民和村集体利益的实现与维护、相关风险防范机制的建立等方面发挥主导作用；另一方面充分利用市场机制，按照市场规则展开经营权流转，发挥土地的财产功能，保证政策实施的效率性与可持续性。公平与效率已成为以服务为宗旨的现代基层政府所追求的价值目标，只有将农地改革的经济效率置于其所维护的由社会公平、责任等价值构成的价值体系之中才能显示其效用与意义[32]，才能真正回归基层政府的“公共”本位与公利属性，实现基层政府服务角色的理性调适与合理归位。

（三）规制基层政府服务“三权分置”改革的角色越位行为

为规制服务三权分置改革的角色越位行为，保障改革的顺利有序推进，基层政府要从政务公开与监督问责两个方面保证自身角色的调适归位。一是要推行政务信息公开，减少行政干预。通过多种形式将基层政府服务三权分置改革的职责公之于众，督促基层政府积极履行程序性义务，如信息提供义务、告知义务、说明理由义务、价格指导义务、听取意见义务、纠纷裁处义务等[33]，让农民对政府行为有所了解，避免因信息不对称或基层政府有意操控或掩盖某些關键信息而使农民利益受损。同时，基层政府内部也要建立统一的服务三权分置改革的信息披露制度、财务审计制度、权力清单制度，以保证惠农资金的合法有效利用，减少行政权力异化的机会。二是要健全监督问责机制，畅通信息反馈渠道。构建起基层政府、第三部门、媒体及农民群众的全方位监督体系，加强同级纪检、审计、司法等部门的监督惩罚力度，加大同级人大对政府权力的制约，督促基层政府行为的合法性与合理性；畅通信息反馈渠道，引导农民以合理形式表达自己的利益诉求，确保农民通过体制性渠道维护自身正当利益不被侵犯，以实现农村弱势群体与强势群体的权利均衡，有效化解基层矛盾冲突，维护农村社会的和谐稳定。

（四）强化服务“三权分置”改革的基层政府公共服务体系

服务三权分置改革是基层服务型政府建设的内在要求，是基层政府存在、运行与发展的基本宗旨，是积极回应农民诉求实现全心全意为农民服务的根本途径。要补足基层政府“服务者”角色缺位，基层政府应在以下四个方面有所作为：一是完善农村公共服务配套。建立县乡结合的多层次的农地流转服务体系，发挥政府在农地确权颁证、价格评估、利益协调、纠纷调处等方面的积极作用；建立覆盖全体农村居民的新型农村社会养老保险制度，加大政策扶持力度，逐渐弱化农地的社会保障功能，解除农民流转土地的后顾之忧；建立新型职业农民培育与失地农民再就业培训机制，通过教育培训提高农民的职业素质与农业生产经营水平，提高农民的自我发展能力。二是做好宣传信息服务工作。通过提供政策、法律与咨询服务，引导农民转变传统农地经营理念，提高农民参与三权分置改革的积极性与主动性，促进农地资源的合理优化配置；通过推行“互联网+农业政务服务”，打破政务信息壁垒，提高基层政府的服务效率与办事效率。三是加强农地用途管制和农地市场监管。加强对耕地用途的管制，定期对流转土地进行评估，坚决抑制随意改变农地用途的非粮化与非农化行为，保障国家粮食安全，坚守国家耕地底线；加强对农地市场的监管，及时修正有违法律与政策的农地合同条款与市场行为，避免不合理农地定价行为侵害农民的合法权益。四是加大公共物品与公共服务供给力度。在三权分置改革的整个过程中，基层政府要面向村集体、承包农户、新型经营主体提供全方位的公共服务，积极做好农地信息的收集、整理和发布工作，为农地政策的有效运作提供一系列保障，推进基层现有公共服务资源的优化整合，推动优质公共服务资源向农村延伸。

（五）正确处理基层政府与市场、农民、社会之间的关系

在农地三权分置改革中，基层政府服务角色的归位并不是否定其在繁荣农村经济、提高农民收入、维护农村社会稳定方面的作用，而是要求基层政府转变农村经济发展思路，改革农村经济管理方式，正确处理与市场、农民、农村社会之间的关系，发挥自身职责优势，保证农地流转的高效、有序运作。一是要正确处理基层政府与市场之间的关系。虽然基层政府仍是当前农地产权制度改革的主导性力量，但农村市场经济的深入发展要求基层政府超越传统全能型角色定位，把市场能自我调节、自我解决的事情坚决交还市场，由市场依其应有的规则去运行，政府只负责缩小“市场失灵”的范围与程度，为农地市场发展提供制度基础与公共产品。二是要正确处理基层政府与农民之间的关系。随着农地流转进程的加快，部分农民逐渐从土地中解放出来，将作为自由劳动力向城市转移，基层政府要最大限度保障农民流转土地收益的安全性、稳定性和增长性，充分调动农民参与农地流转的积极性与主动性。三是要正确处理基层政府与农村社会之间的关系。农地是农业与农村发展的根本，基层政府推动农地三权分置改革必须站在维护农村社会和谐稳定的全局高度统筹推进，在保证农民流转自主权的基础上健全农地流转机制，强化农地流转服务，积极调处各方诉求与矛盾纠纷，维护流转双方的合法权益，促进农村社会的和谐稳定。

结语

服务三权分置改革是基层政府在全面深化改革引领下实现农业现代化的首要任务，是基层政府助力脱贫攻坚、加快补齐全面建成小康社会“三农”短板的重要举措。在实现从经济管理型向公共服务型政府转变的背景下，基层政府当前的任务不是如何去主导控制三权分置改革，而是要在坚持农业农村优先发展理念基础上，以处理好农民与土地关系为主线，充分考虑本地资源禀赋和经济社会发展差异，转变农业经济发展思路，改革农村经济管理方式，适时退出市场和社会可以自行管理与自我调节的领域，将“服务”作为一种精神注入政府角色发挥与政府行政实践之中，集中力量提供市场和社会无法提供的必要的公共产品与公共服务，以更合理更有效的方式整合农村社会资源，真正实现服务角色的合理归位。但基层政府服务角色归位要注意以下三个方面的问题：一是要避开服务全能主义的怪圈，不能为了追求新一轮土地制度改革的成功而将所有的农村公共服务全部包揽下来，不能将为农民服务等同于替农民做主，也不能将服务误读为责任替代，而是要通过提供公开透明的竞争环境吸引更多的市场和社会主体参与公共服务供给，构建多中心的公共服务供给格局，使自己逐渐从农村公共服务的直接提供者转变为公共服务的组织者、协调者与规范者。二是要跳出服务形式主义的怪圈，不能将服务的内容与方式停留在纸面上，也不能将服务农民的行政服务中心、政务服务网络、政务微博与政务信箱等当成摆设，而是要在遵循农村社会发展规律与坚持以民为本原则的基础上提供高效便民的服务。三是要坚持服务的合理性与合法性，不能出于政绩的考虑而无限度地提供服务，也不能出于信访与维稳的压力而将服务异化为迁就，更不能违背农民意愿和农村社会发展规律而凭空提供服务与确定服务方式。

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