体系化：新时代党内法规建设的新要求

[摘 要]党内法规的体系化，是依规治党和依法执政的重要保障，也是党的十九大提出的新任务和新要求，对构建中国特色社会主义法治体系具有重大意义。新时代加强党内法规体系建设，既要在部门种类的设置上回应党的“五大建设”的现实需要，形成“1+4”的基本构成，也要在效力位阶的安排上建立“三层结构”和“七位制度”，彰显内容统筹的整体性和形式结构的层次性。欲实现上述目标，必须在理念、制度、技术三个层面上同时着力，围绕法治化、系统化、精细化三项要求总体落实。一是在理念上应着眼于法治化要求，从明确立规原则、优化立规技术、改进立规机制等方面稳步展开；二是在制度上应着眼于系统化要求，从健全基础主干性法规、完善配套性法规、加强立废改释工作等方面统筹推进；三是在技术上应着眼于精细化要求，从强化程序保障、注重权利保护、明确违规责任等方面综合施策。

[关键词]十九大；新时代；党内法规；国家法律；体系；党内法规制度体系

[中图分类号]D920.0 [文献标识码]A [文章编号]1672-1071（2018）03-0099-04

在党的十九大报告提出的关于党的建设的系列重大理论突破和制度创新当中，最引人瞩目之一的就是将“实现党内法规体系的全覆盖”作为增强依法执政本领的重要抓手，旗帜鲜明地提出要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”，彰显出党中央在依规治党和依法执政问题上的坚定态度。这一重要论断意味着党内法规建设将逐步从量的积累转向质的飞跃，将在结构和功能上不断走向规范化、科学化和体系化。笔者认为，党内法规体系不是一部大而全的法典，也不是若干同质规范的简单叠加，而是各类异质规范有效整合而形成的一个复杂系统，既具有内容统筹的整体性，也具有形式结构的层次性。完善这一系统需要在理念、制度、技术三个层面同时展开，方能真正回应新时代党内法规建设的新要求。

一、新时代党内法规体系建设的理论创新

党内法规并非一个新概念，毛泽东同志早在1938年党的六届六中全会上就曾首次提出，刘少奇、邓小平等党和国家领导人先后使用过类似概念。1990年出台的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》正式对党内法规作出规范界定，并将其载入1992年修改后的《黨章》中。此后，这一概念频繁出现在中央文件以及领导人的讲话中。相应的，党内法规的立废改释工作也逐步加速展开。

但是，在过去相当长的一段时间里，党内法规的建设通常按照“成熟一个、制定一个”的探索型方式进行，尚未形成对其体系化建设重要性的充分认识，故而鲜见“党内法规体系”的提法。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央创造性地提出了中国特色社会主义制度体系、国家治理体系的概念，高度重视制度规范的结构化、系统化和科学化。因此，“党内法规制度体系”逐步成为一个规范概念，它既是体系化方法运用到党内法规制度建设之中的开创性成果，也是由新时代依规治党的实践所孕育的必然产物。习近平总书记围绕党内法规制度建设发表的一系列重要论述，高瞻远瞩地将党内法规体系作为国家治理体系和中国特色社会主义制度体系的重要组成部分，使得党内法规体系建设驶入快车道。十八大以来的5年间先后出台或修订的党内法规超过90部。[1]2013年5月发布的《中国共产党党内法规制定条例》第1条将“建立健全党内法规制度体系”作为制定该条例的直接目标，并在宏观层面勾画了党内法规体系的组成部分、构建途径和主要特征。

为了进一步加速党内法规的体系化进程，满足管党治党的迫切现实需要，党的十八届四中全会把“形成完善的党内法规体系”作为全面推进依法治国总目标的重要内容，2017年6月，党中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》再次将这一目标实现的时间节点明确为“建党100周年时”。在党的十九大报告中，党内法规体系建设被提升至更加重要的位置，成为增强依法执政本领的重要抓手，并要求“覆盖党的领导和党的建设的各方面”，彰显了新时代党内法规体系建设的新要求和新任务。通过对比可以发现，从“完善”到“覆盖各方面”的细微变化，突出了新时代对党内法规体系建设的要求日益细化，尤其强调“全面性”，旨在消除“制度死角”和“弹性空间”，充分发挥其在管党治党上的利器作用。可以预见，努力建立健全内容科学、程序严密、配套完成、运行有效的党内法规制度体系，将是新时代依规治党的中心工作。

二、新时代党内法规体系建设的实践目标

要实现十九大提出的“党内法规体系的全覆盖”，首先必须要明确这一目标的具体内涵和总体要求，方能加强党内法规体系建设的顶层设计，指导党内法规的立废改释工作，确保能够真正形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。笔者认为，党内法规体系的建设可以从横向和纵向两个维度加以理解。

一方面，从横向来看，党内法规必须部门齐全且划分合理，涵盖党的对内和对外的工作需求，实现制度统筹的整体性。党的十九大报告鲜明指出，要“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设”。以上“五大建设”为分析党内法规体系的框架提供了重要参考，形成了制度规范的基本调整领域。据此，可以将党内法规体系细化为以下几个部分：综合性法规、政治建设法规（包含党的领导与执政活动法规、制度建设法规、党的机关运行保障法规）、思想建设法规、组织建设法规、作风建设法规、反腐倡廉建设法规等。这六个方面涵盖了党的建设和党的工作的各个领域，适切满足了管党治党的现实需要。参考中央于2017年6月印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》，还可以进一步将上述六大类法规浓缩为“1+4”的框架，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。

另一方面，从纵向来看，党内法规应相互协调，各展所长，和谐统一，满足形式结构的层次性。“建构的法律体系应呈现一个具有不同层次或者不同位阶的结构”。[2]借鉴法的形式特征，根据效力位阶的差异，党内法规体系可以被划分为“七位制度”，并形成“三层结构”，由高到地以此为：党章；准则，条例；规则、规定、办法、细则。目前，党内法规体系已经形成了以1部党章为根本，以3部准则和22部条例为主干，以约1800件规则、规定、办法、细则为枝桠的有机统一整体。[3]庞大的制度框架呈现出“树状”结构，有利于建起全面从严治党的“四梁八柱”，成为管党治党的主要依据。

党的十九大报告中指出，党的建设制度改革深入推进，党内法规制度体系不断完善。既然是“不断完善”，意味着党内法规体系的建设尚不健全，党的建设和党的工作尚未完全实现“有规可依”，与实现党内法规体系全覆盖的目标相比，仍具有较大努力空间。例如，从调整对象来看，在党领导人大、政协、政法、群团等方面，明确党政治领导地位和执政方式的法规尚且有些薄弱，基础主干法规尚付阙如；从内容规定上看，党内法规多是实体性规定，程序性内容尚显不足，影响了刚性制度的可操作性；从内部关系来看，有的领域党内法规数量虽然不少，但衔接协调不够，一定程度上削弱了工作实效；从外部关系来看，部分党内法规未能充分协调与国家法律的关系，导致国家法治体系的碎片化问题依然存在。正如习近平总书记所鲜明指出的，“要以改革创新精神推进党内法规制度建设，在解决突出问题、补齐法规制度短板上下功夫。”当前，完善党内法规体系需要在理念、制度、技术三个层面上同时着力，方能真正回应十九大报告中提出的党内法规建设的新要求。

三、新时代党内法规体系建设的实现路径

明确了实践目标，新时代党内法规建设必须紧紧围绕“体系化”来部署、来推进、来检驗。欲体现党内法规体系内容统筹的整体性和形式结构的层次性，必须在理念、制度、技术三个层面上同时着力，围绕法治化、系统化、精细化的要求总体推进，以真正形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。

（一）观念上应着眼于党内法规体系的法治化

党的十九大报告强调：“各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权。”党内法规的体系化建设既要将其纳入“中国特色社会主义法治体系”的范畴予以统筹考量，也要妥善处理好与国家法律体系之间的关系。因此，我们首先应从“道”的层面而非“术”的层面来明确党内法规体系建设的法治化要求，树立依法立规的观念，这是涉及根本理念和基本方向的关键问题。

第一，党内法规体系应在立规原则上保持和国家法律体系的协调衔接。党的十九大报告多达七次提及“国家治理体系和治理能力现代化”，在我国这样一个主体多样、利益多元、开放包容的大国，欲实现善治，必须形成一套复合型的治理规则体系，这为党内法规作为一种特殊的“法”提供了叙事空间和社会背景。党的十八届四中全会更是旗帜鲜明地将“形成完善的党内法规体系”纳入到中国特色社会主义法治体系之中，结束了党内法规是不是“法”的争论。既然将党内法规纳入法治体系予以统筹推进，意味着党内法规体系的建设必须遵循法治原则和法治精神的支配，必须以宪法和法律为边界，认真落实《中国共产党党内法规制定条例》第7条所确立的“遵守宪法和法律”的基本原则，避免二者出现不协调、不衔接和不一致的现象。[4]特别是要做好党纪与国法的衔接协同，同时进一步促进纪法分开。

第二，党内法规体系应在立规技术上借鉴国家法律体系的有益经验。党内法规体系在一定意义上可以视为是一种对国家法律体系的制度模拟，二者存在互相融通、双向影响的特殊结构。[5]中国特色社会主义法律体系已经形成且相对比较成熟，在立规技术上为党内法规体系的完善提供了范本和参照。例如，在具体规范性质层面，实体法与程序法共同构成了国家法律体系，党内法规体系也应该实现实体性规则与程序性规则并重；在调整关系主体层面，参考国家法律体系的部门法划分模式，党内法规体系可以依据所调整的关系性质和关系主体的差异，进一步划分为不同的门类，便于党员干部掌握和适用；在规则表述逻辑层面，法律规则具有“假定、行为模式和法律后果”等内在结构，但许多党内法规的条文对责任承担和保障尚且阙如，有待进一步强化逻辑的完备性，明确行为合规的肯定性后果，以及违规所应承担的组织处理、纪律处分、纠错问责等否定性后果。

第三，党内法规体系应在立规机制上应充分体现法治原则与逻辑。法治理念不仅体现在静态的党内法规文本中，更蕴含于动态的党内法规制修程序里。具体而言，首先是科学订立“党内立法”规划，要把进行党内法规的体系规划放在首要位置，为“党内立法”做好审慎的顶层设计与统筹安排，尽量减少出现“急用先立”的应急化现象。其次是合理配置立法权限，对党内法规制定主体及其权限作出界分，对于应由国家法律调整的事项，不宜制定党内法规，若已经制定党内法规，应考虑及时上升为国家法律；其次是明确规范立法程序，既要保证党内法规严格遵循建议、起草、审议、表决、批准、公布等流程，还要保障制定过程的民主参与，充分发扬党内民主。

（二）制度上应着眼于党内法规体系的系统化

若要真正形成党内法规体系的“四梁八柱”，既要通过“立柱架梁”，健全主干性、支撑性的党内法规，也要通过“添砖加瓦”，及时制定相应的配套性党内法规，还要通过“内部装修”，统筹推进立废改释工作，提升党内法规制度的集成性。

第一，“立柱架梁”打根基，实现基础性、主干性党内法规更加健全。万山磅礴必有主峰，龙衮九章但挚一领，基础主干党内法规是党内法规体系的重要支撑，必须弥补其空白，减少其制度的死角和盲区。首先是健全党的组织法规制度，着力构建党内民主制度体系，以及从党的中央组织到基层组织的一系列工作制度。其次是健全党的政治领导的党内法规制度，特别是在立法、宣传、群团、人才、政法等工作领域，亟待通过规范党的领导制度、体制、机制安排，为党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用提供保障。再次是健全党的自身建设法规制度，根据十九大党章对党的建设总体要求的规定，完善政治、思想、组织、作风、纪律等方面的党内法规制度。最后是健全党的监督保障法规制度，涵盖党内监督、党内考核评价、党内激励、党内约束处分、党内保障等事项。

第二，“添砖加瓦”搭框架，实现配套性党内法规及时出台。党章之下的基础性、主干性法规建构起来后，还需要抓紧出台和完善相关配套党内法规，以规则、规定、办法、细则等形式呈现，增强党内法规体系的匹配性、可操作性和实用性。作为党内法规体系中的“枝桠”，规则、规定、办法和细则既是推动党内法规从“应然”转化为“实然”的“加速剂”，也是促进党内法规体系从“碎片”整合为“整体”的“粘接剂”。因此，对于那些位阶高的基础性、主干性党内法规，需要及时制定具体的实施细则和配套规定，以确保其确立的宏观原则和总体要求能够有效贯彻。

第三，“内部装修”开新局，与时俱进地推进党内法规的立废改释、备案审查、清理评估等工作。法与时转则治，治与世宜则有功。党内法规体系建设是一个系统性工程，既要补齐制度短板，更要努力提高立规质量，特别是实现体系内部的不同领域、不同位阶、不同效力的党内法规制度之间的衔接，这种衔接包括基础性、主干性党内法规制度体系与具体实施办法、细则之间，还有单项的党内法规制度与党内基本法规制度、党内具体制度之间，以及实体性党内法规制度和程序性党内法规制度之间等。[6]欲实现解决上述体系内部的协调性、衔接性和统一性问题，需要依赖统筹规划机制、审议审核机制、备案审查机制、解释修改机制、清理评估机制并使之有效运行。

（三）技术上应着眼于党内法规体系的精细化

党的十九大提出，“全面从严治党永远在路上，必须要坚持问题导向、保持战略定力、推动全面从严治党向纵深发展”，充分彰显了党的政治自觉性。制度之要，贵于精细。相较于制度层面的系统性要求，党内法规体系的建設在技术层面则有强烈的精细化要求，需要不断完善程序性、保障性、惩戒性规定，在主要领域和关键环节上取得突破。

第一，强化程序性内容保障。现代理性在制度层面集中体现为程序，甚至被称为“制度化的最重要的基石”。长期以来，党内法规体系呈现出“重实体、轻程序”的特点，缺乏具有操作意义的程序规范的保障。正如前文所述，党内法规体系的完善可以参考国家法律体系的部门法划分方式，但就目前党内程序性法规的数量和质量来看，显然不足以支撑起一个完整、独立的“类诉讼法”法规部门。尽管是否直接参照部门法的方法对党内法规体系予以划分，学界尚存不同的声音，但不可否认的是，程序性法规的薄弱已经极大地影响了整个党内法规体系的可操作性和执行力。因此，有必要增加和细化党内法规中的程序性内容，可考虑制定专门的程序性法规，或者采用专章单独列出程序性条款的方式弥补上述不足。

第二，注重党员权利的保护。作为调整党务关系的主要规范，党内法规体系的是管党治党的重要制度武器，旨在约束党组织和党员的行为。从这个角度来看，党内法规应该是“义务本位”的。但是，对个人权利的保护是现代制度文明的必然要求，党内法规体系也概莫能免。在我国现有的党内法规体系中，相较于数量繁多的党员义务规范，权利保障条款较少，这既不利于党员主体地位的凸显，也不利于党内民主的发展。为了确保实现依规治党与以人为本的统一，须在党内法规体系中将权利与义务作为两条主线，共同推进，特别是完善党员选举权与被选举权、知情权、参与权、表达权、监督权、救济权等内容的规定。只有细化和具体落实这些权利，才能促进党内民主的制序化进程，从源头上保证民主集中制的落实。

第三，明确违规行为的追究。党内法规应该遵循法学理论中权利、义务、责任的一般规律，保障刚性制度的执行力，避免其成为“有禁无罚”的软法。党的十九大再次鲜明提出，全面从严治党永远在路上，这实际上对党内法规的追责功能提出了新的期许。现有的党内法规在“罚则”的规定上或是缺失，或是模糊不清，很多条款抽象表述为“按照有关规定追究责任”。“现代刑法学之父”贝卡利亚曾指出，“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性”。[7]对于管党治党同样如此，只有做到“违者必究”，方能实现“令行禁止”。因此，必须在党内法规的制度设计中完善惩戒性规定，对责任追究的情形、主体、程序以及不同责任追究方式之间的衔接等作出细化，以真正实现党内法规作为行为规范的功能。

四、结语

治国必先治党，治党务必从严，从严必依法规，法规必成体系，体系必须完善。党的十九大已经提出了“党内法规体系化”这一宏大命题，为党内法规制度建设明确了基本方向和行动指南。“一万年太久，只争朝夕”。只有不断扎进全面从严治党的制度之笼，实现“党规之治”，才能真正彰显“不忘初心，继续前进”的紧迫感与使命感。当然，党内法规的体系化建设不仅是一个紧迫而伟大的历史性任务，更是一项艰巨而复杂的系统性工程，需要细致而周延的顶层设计方能形成内容科学、程序严密、配套完成、运行有效的党内法规制度体系。因此，对于党内法规制度体系的建立，我们既要借势，也要借力。一方面，要借十九大关于党内法规体系化建设部署的政策优势，推进党内法规制度的创新发展。另一方面，要借已经形成的国家法律体系的制度力量，谋求党内法规的协同发展。

参考文献：

[1]中共中央宣传部理论局.新时代面对面[M].北京：学习出版社，人民出版社，2018.178.

[2][奥]凯尔森.法与国家的一般理论[M].沈宗灵，译.北京：商务印书馆，2013.193.

[3]靳澜涛.论党内法规与国家法律的协调衔接[J].理论研究，2017，（5）.

[4]靳澜涛.论党内法规在依法治国中的功能[J].中共珠海市委党校珠海市行政学院学报，2017，（5）.

[5]靳澜涛.软法视域下党规与国法一致性的理论诠释[J].中共四川省委党校学报，2017，（2）.

[6]李斌雄.中国共产党党内法规制度的重大发展研究[M].武汉：武汉出版社，2017.42.

[7][意]贝卡里亚.论犯罪与刑罚[M].黄风，译.北京：中国大百科全书出版社，1993.103.

（责任编辑：华 民）