对党政机关“双合”改革的认识、经验和建议

邓浩

[摘 要]分析“省市县职能相似的党政机关合并设立或合署办公”改革的内涵、总结借鉴历史经验教训，对我国未来具体实施党政机关改革具有重要价值。党政机关联动和省市县三级统筹是这轮党政机关改革的显著特征。“合并设立”和“合署办公”是两种主要的改革方式，但二者存在明显差异。从广东省顺德区推进党政机关改革的经验和教训来看，改革引发法律冲突、与政府职能转变脱节、上下级改革不协调、缺乏基层调研都是值得重视的问题。基于以上认识，提出未来推进党政机关改革应当以法治思维为指引，在中央层面做好改革的顶层设计，坚持党政机关联动、上下层级配合，明确改革的具体程序和步骤，综合统筹相关的改革措施。

[关键词]党政机关；合并设立；合署办公

[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1672-1071（2018）03-0076-06

改革开放以来，我国一共进行了七轮政府机构改革。总的来看，这七轮改革对推动政府机构精简和职能转变发挥了积极作用。但是，随着改革的进一步深入，局限在政府内部的机构调整已经不能适应经济社会发展的需要，也难以真正理顺国家权力关系的格局。正如某学者在评价大部制改革时所言，“如果党委、政府和人大、政协几大机关权力配置不合理，光靠政府的大部门制管理模式是解决不了根本性问题的，即使频繁地进行机构调整、裁减、合并、重组，也很难理顺大的权力关系格局”[1]。实际上，党政机关统筹已经纳入我国机构改革的日程。党的十七大提出要“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”，党在十八届三中全会又通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次提出要“统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系”，十九大报告更是指明党政统筹的具体做法是：“探索省市县职能相似的党政机关合并设立或者合署办公”（以下简称党政机关“双合”改革）。可以预见，具有相似职能的党政机关合并设立、合署办公应当是我国未来机构改革的主题。本文主要就党政机关“双合”改革的对象、范围和方式谈一谈粗浅的认识，并结合广东省佛山市顺德区大部制改革的经验教训对未来党政机关“双合”改革提出几点建议。

一、对党政机关“双合”改革的三点认识

从我国行政体制改革的历史来看，“我国过去推行的体制改革多集中在政府内部，特别是集中在某一层级政府内部。地方体制改革很少考虑政府与党委、人大的关系，对各层级政府的职权配置也很少顾及，导致地方体制存在的问题越来越多”[2]。不同以往，党政机关“双

合”改革扩大了改革的对象范围。具体来说，本次改革将参与改革的机构从横向上拓宽到党政机关，纵向上延伸至省市县三级，不再局限于某一级党委或政府。这一点是本次改革的最大特色，这种变化给予了地方更大的改革空间，有利于从更大范围理顺党政权力关系格局，保证各层级机构改革的统一性。

1. 党政联动是党政机关“双合”改革的最大特色

推行党政机关“双合”改革，首先需要明确改革的对象。这也是基层党政机关最为关心的问题之一。在我国政治生活中，党委政府发文经常使用“党政机关”一词。一般认为，在我国，狭义的党政机关仅仅指党和政府。而广义的党政机关则还包括了人大、政协、法院、检察院，以及各层级党政机关的派出机构、直属事业单位和共青团、妇联、工会等社会团体。从我国公权力配置和运行的实际来看，党委部门与政府部门应当是本次改革的主要对象。原因有三：其一，從改革的原则和目的来看，党政机关合并设立或合署办公以具有相似职能为原则，目的在于解决党政机关职能重叠交叉的问题，以实现公权力运行的流畅。申言之，党政机关“双合”改革主要着眼于解决实际问题，意在通过改革来提高党政机关权力运行的效率，而并不是要对当下的政治体制进行大规模调整，这一点有必要提前予以明确。这也决定了改革的对象范围不宜多大，应当以该机关具有相似职能为必要。其二，从我国公权力配置的角度来看，党和政府实际掌握着我国最核心和庞大的权力。中国共产党是中国特色社会主义建设的领导核心，对国家的重大方针、政策、决策实际行使着最终的决定权。同时行政权在所有国家权力中最为庞大，与公众联系最为密切，影响也最大。党委部门和政府部门的权力整合，对理顺国家权力体系而言，作用最为重要。其三，客观上，党委部门和政府部门权力重叠交叉的现象最为严重。长期以来，我们党实行归口管理体制，将政府工作按性质分为党群口、工交口、财贸口、文教口、政法口、农林口、外事口等各个专业口，由同级党委常委分口负责，以加强党对政府行政工作的领导。这种归口管理模式客观上导致了党委部门和政府部门之间的职能重叠交叉现象。当然，不可否认，党委部门与人大机关、司法机关、政协机关、社会团队等或多或少也存在一些相似职能，例如，长期以来广受诟病的政法委与司法机关之间的权力关系，政法委仍然若隐若现地影响着一些重大案件的走向。但这类问题可以纳入今后的司法体制改革、社会组织体制改革中实施，并不是本次改革的重点。

2. 党政机关“双合”改革的范围是省市县三级

党政机关“双合”改革的范围是省市县三级党政机关，不包括中央一级，也不包括乡镇一级。党中央将改革的范围限定为省市县三级有其现实的合理性。首先，党政机关“双合”改革实际是一次地方体制调整，并不是政治体制的调整，选择在地方实施对政治体制的影响较小，可以降低改革的政治复杂性和敏感性。其次，正如上文所言，党政机关“双合”改革是着眼于解决实际问题，以提高党政机关权力运行的效率。从我国中央和地方的关系来看，我国地方政府的权力来自于中央政府，地方政府代表中央政府管理地方事务，然而中央和地方各级政府在职能上应当是有区分的。一般而言，中央政府及其职能部门主要负责全国性的宏观调控、政策的制定和政策执行的监督，而政策的具体执行则是地方政府及其职能部门的主要任务。可以看出，实际上从中央到地方，政府层级越低，政府的政治属性越弱、执行属性越强，而执行更讲究力度和效率。地方党政机关的这一特点恰好契合了党政机关“双合”改革的目的。实际上，基层党政机关整合后，尤其是那些务虚的党务机关被整合后，还可以充实和加强基层执法力量，解决基层执法力量不足的问题。总的来说，地方党委部门和政府部门职能重叠的弊端要甚于中央，反之，地方实施这项改革的收益也要大于中央。再次，改革没有在乡镇一级开展也有其客观原因。根据我国地方政府组织法和乡镇党政机构设置的实际，乡镇一级政府一般不设置职能部门，这决定了乡镇党政机关重复设置的问题也不如省市县三级严重。从历史来看，乡镇一级政府机构改革也往往在县一级关系理顺后再往下推进。如我们党在十三大处理党政分开问题时，便采用先在县一级关系理顺后再解决乡镇的问题。在省市县三级实施改革，给予了地方足够的改革空间，有利于地方省市县三级推进统筹改革，可以避免机构改革上下脱节的问题。但是，究竟是某一级先试点展开抑或省市县三级同步全面展开，还需要结合当地的实际情况来综合考虑。

3. 合并设立和合署办公是两种不同的改革方式

合并设立是机构整合的一种重要方式，最典型的是行政机关之间的合并设立，例如大部制改革。大部制改革最主要的做法就是对具有相似职能的政府部门进行合并。合署办公自早可见于南京国民政府时期，“南京国民政府一方面探求省制改革的具体办法，一方面适应形势需要，对省政府组织办事制度进行改革，实行省政府合署办公，以提高行政效率，实现政府的意志统一和权力集中”。[3]改革开放以后，党政机关合署办公模式被广为采用。如中共中央办公厅和国务院办公厅的合署办公、国务院新闻办公室与中共中央对外宣传办公室的合署办公，其中以监察部与中共中央纪律检查委员会合署办公最为典型，而当下的监察委员会改革也继续沿用了与纪委机关合署办公的模式。

合并设立和合署办公二者在整合方式上有很大差异。合并设立一般指两个或两个以上的机构合并为一个机构，从理论上讲，包括“新设合并”和“吸收合并”两种形式，“新设合并”是指原先的多个机构合并后成立一个全新的机构，以新的机构名义行使职权，原先的各机构消失；“吸收合并”是指原先的多个机构被其中的某一个机构吸收，被吸收的机构消失，以吸收后的机构行使职权。机构合并设立的实质是“一个机构，一块牌子”。合署办公，则指两个或两个以上的机构之间，由独立办公变为共同办公，形式上是各个机构物理办公地点的聚合，法律上以机构共同的名义行使职权。合署的各个机构在法律上并没有消失，理论上仍然具有独立的法律资格，可以根据工作内容灵活选择适当的名义来行使权力。另外，“加挂牌子”也是我国机构改革中常见的一种说法，但其与合署办公差异并不大。“加挂牌子”一般是指在现存的某一机构上附加另一机构，原来机构可以根据具体履行职能需要选择合适的名义，并不重新配备领导班子和人员。而合署办公则一般是将两个现存的机构进行整合，领导班子和人员可以分别配备。但加挂牌子和合署办公二者实质都是“一个机构，两块牌子”。因此，广义的合署办公也包括“加挂牌子”这一形式。

合并設立和合署办公二者在整合方式上有很大差异，导致在整合效果上各有利弊。合并设立将产生一个新的机关，从整合效果来看最为彻底，也更利于划清机关之间的职能边界，但合并意味着被合并机关的消亡，行使职权也只能以新的机关名义作出，对原有机构组织体系的完整性会造成一定影响。尤其是不同性质的机关之间合并，必须要明确新的机关的性质是什么，如果新的机关与原有机关性质不同，此时要再对原有管理和服务对象行使权力则不合法理。合署办公则从形式上保留原有的机关，改革效果不如合并设立彻底，职能交叉问题不能彻底得到解决，不是真正意义上的整合，但可以给未来改革留有空间，也更具灵活性，尤其是在理论问题没有完全讨论清楚前，作为一种权宜之计更具有实用价值，因而目前如党的机关和行政机关等不同性质的机关整合时更常被采用。总而言之，两种方式各有利弊，需要根据改革当时的理论研究和实践情况采用适宜的整合模式。

二、党政机关“双合”改革可以借鉴的四点经验

我国机构改革的实践为党政机关“双合”改革提供了丰富的经验教训。在这些改革中，地方的大部制改革力度最大、做法最为丰富，其中广东省佛山市顺德区的大部制改革颇为引人注目，同当下的党政机关“双合”改革最为相似。2009年，顺德区正式启动大部制改革，该区在改革中以职能相似为标准，将原有的41个党政部门大幅整合，整合后仅留存了16个党政部门。总的来看，顺德区的改革对解决党政机关机构重叠、职责交叉的问题发挥了积极作用，但也暴露了很多不足。[4]这给当下党政机关“双合”改革留下了值得借鉴和思索的历史经验和教训。

1. 应当提前就解决可能出现的法律问题的措施作出安排

改革与法治内生着一种张力。过去四十年，我国的改革实际是一种破法式的改革，法律在改革面前处于一种退让的态势，法律上的障碍还不足以对改革形成掣肘。但随着大众对全面依法治国、依法改革的认识越来越深，法律上的障碍越来越为改革者所顾及。在此背景下，如果不提前考虑改革中可能出现的法律问题，将极有可能影响改革的成效。“顺德改革伊始，行政许可、执法主体、执法服装、执法证、行政复议等问题都暴露了出来”。[5]顺德区大部制改革中存在的法律冲突，一方面与其改革力度太大有关，另一方面则是改革与法治的天生张力所致，还有一方面则是没有提前对改革中可能爆发的法律冲突予以充分考虑或者提前安排。可以预见，顺德区改革中面临的法律问题，党政机关“双合”改革中也极有可能遇到。鉴于此，在今后的党政机关“双合”改革中，首先要注意改革的力度和范围，避免顺德区改革中法律冲突全面开花的情况。其次，应当对改革中可能出现的法律障碍提前做好应对准备，例如通过实验性立法等手段，对改革中可能突破法律的地方提前获得上级有权机关的授权，暂停或变通相关法律法规的实施，待条件成熟后再配套修改相关法律法规等。这些做法都是破解改革与法治张力的有效方式，值得学习和借鉴。

2. 党政机关“双合”改革要围绕政府职能转变展开

评价机构改革是否成功至少应该有两个维度。第一个维度是从党政机关内部来看，改革是否理清了党政机关权力边界、实现了权力运行的流畅。第二个维度是从公众角度来看，改革是否为公众提供了更为便捷、优质的公共服务。换言之，即党政机关是否真正实现了职能的转变。有学者在研究顺德区的改革时发现，顺德区将职责相同、相近、相关的机构进行合并，但原有的政府职能却一项都没有减少。[6]不论机构之间的合并抑或合署，不能以形式上机构数量的增减作为评价标准，也不能简单地进行合并同类项操作，这无助于政府职能的转变。实际上，这种与政府职能、公众需求脱节的改革举措，正是我国机构改革中机构增减反复的根本原因。顺德区在2014年再次新增5个部门便体现了这一点。[7]党政机关“双合”改革应当汲取这一教训，以实现国家治理体系和治理能力的现代化为改革长远目标，更加突出政府提供公共服务的职能，以当地民众实际需要为导向，合理设置党政机关和配置权力。如果仅仅追求形式上精简机构和裁剪人员，极可能使得改革方向南辕北辙，重蹈机构设置增减反复的覆辙。

3. 党政机关“双合”改革要坚持上下级之间联动

机构改革涉及到新的机构之间职能的重新调整，也涉及到机构运行过程中上下级机构之间的衔接问题，这两点将直接影响机构权力运行的流畅。顺德区的改革便暴露了改革后上下级部门之间衔接不畅的问题。我国党政机构设置是典型的职责同构模式，政策往往通过不同层级间的对应职能部门上传下达，这种模式保证了政策和命令的有效传达，有利于上级机关对下级机关的统一领导和指挥。这种模式也决定了我国机构改革必须要上下联动，否则将造成上下级机关之间权力运行的阻塞或缺位。顺德模式的设计者许耀桐谈及该问题时表示：“最初我们就有考虑过职能上下对接的问题，原希望是顺德作为基层先领先一步，带动上级改变”。[8]然而，事与愿违的是，2014年即改革五年之后，顺德区非但没能带动上级机关的改变，反而再次走了回头路，新设或重设了五个工作部门。同样，各地在推动党政机关“双合”改革时也应当注意上下联动的问题。鉴于改革范围是在省市县三级，改革者在制定改革方案时，一定要注意改革的上下联动，注意三级机关改革步骤的统一和协调。如果条件不成熟还需要试点的，仍应当注意试点地区是否同样存在上下级机关之间对接的障碍，并将解决问题的具体举措提前纳入改革实施方案。

4. 推行改革需要广泛调研、征求公众意见

顺德区的大部制改革和党政机关“双合”改革，二者目的都是为厘清地方党政机关之间的职能边界，以提高公权力运行的实效，正如顺德区委书记李海所言，“我们是基层，核心是要解决实际问题”[9]。基层公务员群体和人民群众与基层党政机关最为贴近，最清楚基层党政机关运行的实际情况，对于基层党政机关运行中存在的问题感触最深。要解决基层存在的实际问题，离开了基层公务员和人民群众无异于纸上谈兵，也难以真正地解决问题，顺德区的改革也暴露了这一弊端。据媒体报道：顺德区的改革方案一度高度保密，只有区委少数领导知情，而其他区委领导、副区长实际只比媒体早6小时知道改革的内容。[10]人民群众是历史的创造者，从群众中来到群众中去是我们党的基本工作方式，这是我们党和国家性质的生动体现，也是一种科学的工作方法。推动党政机关“双合”改革，应当发扬求真务实的精神，在制定改革方案前，除了从规范文本上梳理党政机关的职权职责以外，还需要重视调查研究，广泛征求基层公务员群体和人民群众的意见，杜绝从文件到文件式的改革。只有坚持了这一点，才能真正了解党政机关的实际运行情况，有针对性的解决真问题。这也是机构改革围绕政府职能转变、建设服务型政府的客观要求。

三、对党政机关“双合”改革的四点建议

1. 运用法治思维引导党政机关“双合”改革

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》已经明确提出，要做到重大改革于法有据。推进党政机关“双合”改革也不例外，必须遵循法治精神的指引，在法治框架下推进。具体来说，尤其应注意以下两点：首先，党政机关“双合”改革要发挥法治的规范和指引功能。法治框架下的党政机关“双合”改革，意味着改革要有不可朝令夕改的规则体系，不因领导人的更换而“人走政息”、也不因领导人的注意力改变而被搁置；意味着改革要充分发挥规则的规范和制约作用，防止改革异化为某些人谋取私利的手段。正如某学者所言：“推进改革非常重要，但改革的权力和改革权力的运作必须受法律的约束，否则改革就可能成为一匹脱缰的野马或一辆没有制动器的疯跑的车，可能给人民生命、自由、财产和社会公共利益带来巨大的风险”。[11]其次，党政机关“双合”改革要防范权力过于集中。权力过于集中带来的危害，我们党已经有深刻的历史教训，无需赘述。权力集中是权力有效运行的手段，但万万不能将手段作为改革的目的。党政机关“双合”改革在适度集权的同时，必须提前考虑对权力的制约和监督问题。党委部门和政府部门合并和合署需要正确处理好党政关系。需要明确，党政“双合”的重点是负责具体工作的职能部门之间的整合，地方一级党委和政府不应在“双合”之列。另外，防范权力过于集中，在政府内部还应当建立行政决策、执行、监督三种权力适度分开、相互制约和协调的机制，以构建一套现代化的政府治理体系。

2. 中央层面应该做好党政机关“双合”改革的顶层设计

推进党政机关“双合”改革，中央层面应当制定全国性指导意见。目前，党政机关“双合”改革仍停留在一个概念或者主张的状态，各界对党政机关“双合”改革的实施主体、对象、范围、方式等均不明确。虽然改革范围在省市县三级，但中央层面也有必要出台统一的指导性意见或方案。一来可以为地方改革明确方向，让地方准确理解中央的改革意图，避免改革方向出错。二来因为党政机关“双合”改革涉及党政系统、上下关系，需要处理的关系较为复杂，中央的意见可以给地方提供支持。三来可以为地方改革画好蓝图，保证地方机构设置的大致统一，这是我国单一制国家结构形式和中央集中统一领导的客观要求。反觀我国过去地方的机构改革，可以说是五花八门、做法不一，即使上文所提及的地方大部制改革，不同地方做法也极不统一，例如广东顺德区和浙江富阳区两个地方的做法就大相径庭。[12]而这种不统一，难以说是基于地方特殊性所做出的恰当设计，更大的原因恐怕是地方改革者的思路、认识不统一。地方党政机关“双合”改革，应当以史为鉴，长远布局。具体来说，中央层面在做顶层设计时应该注意方案的统一性、稳定性与灵活性。中央应当划定党政机关“双合”改革的基本框架，规定党政机关“双合”改革的目标方向、基本原则、改革的主体、改革的权限边界，以此保证中央对地方的统一领导，实现改革的稳定性、同步性、统一性。我国地域广大，区域间发展不平衡，党政机关履职情况也有差异，中央应当充分尊重地方的实际情况，给予地方改革一定的自主权，允许地方根据当地实际合理设置具有特色的机构。

3. 各地要根据实际明确改革的程序和步骤

制定清晰可行的改革程序和步骤是推行党政机关“双合”改革的第一步。首先，应当明确改革的主导者。从我国地方体制来看，省委省政府是比较适宜的改革主体。其一，省委省政府主导改革可以兼顾地方的统一性和照顾地方实际，并且其拥有较高的权威可以整合各种资源、有力推动改革。其二，省委省政府也具备一定的立法权限和调整地方政府机构的权限，具备实施党政机关“双合”改革的客观条件。这些因素都是市县一级党委政府不具有的优势。其次，应当由省委省政府制定适合本省的改革方案。改革方案制定前，省委省政府应当开展广泛的调研。尤其应当听取基层干部、工作人员的意见。同时，对地方党政机关的运行实际情况和状态要进行评估，在调研的基础上确定适合本省的改革对象和范围。在设计改革方案时，应该尤其注意上下级机构之间的对接和改革中潜在的法律冲突等问题，提前在改革方案中作出相应的安排或获得相应的授权。另外，在改革方案的制定过程中，还应当听取相关专家的意见，组织专家对专业问题进行论证，举各界之力以保证方案的科学性。最后，在党政机关“双合”改革的实施过程中，对新设机构运行的实效还应当进行适时的考核评估，建立畅通的公众意见反馈机制，对存在的问题及时进行修正或弥补。

4. 改革中要协调好各类改革举措之间的关系

机构是国家权力行使的主体和载体，我国各地近年来推行的各项行政体制改革，基本上都涉及到機构设置和机构职权的调整。例如，为规范行政许可权的实施和便利公众申请许可，推行了集中行政许可权改革，成立了行政审批局。为解决九龙治水的弊端，推行了集中行政处罚权改革，成立了城市综合执法局。为理顺不同政府层级之间的职能关系，推行了省直管县和扩权强镇改革，对各层级政府机构根据职能特点进行了相应调整。为解决地方党政机关职能重叠问题，推行了中央到地方的大部制改革，整合了具有相似职能的党政机关。不难看出，我国推行的一系列行政体制改革中，往往缺乏统筹规划和安排，改革举措往往是临时起意，这极易造成各项具体改革举措之间的重复、冲突，难以发挥改革的功效，甚至各项改革举措之间还可能互相掣肘，带来不必要的制度性损耗。因此，开展新一轮党政机关“双合”改革甚至以后的机构改革，都有必要重新梳理各项改革举措，对各项改革举措进行长远规划和综合统筹安排，这样才能实现机构改革的有条不紊。

结语

党政机关“双合”改革对于整合党政机关职能，提高权力运行的效率具有积极作用。但是，党政机关“双合”也有一些潜在的弊端：例如，可能导致权力过于集中、党政分工不清、影响党政部门的专业性和独立性等。不得不说，要想理顺我国党政机关权力关系的格局，光靠党政机关合并或合署改革是无法完成的，这一制度“只可视为过渡办法，至多亦不过行政组织上的改良，不能视为有永久性的地方制度”。[13]要真正解决这一问题，还需要我们在理论上加强研究，建立和形成一套符合我国国情的党政关系理论，同时还有必要配合诸如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等基本法律的修改和完善，最后还应当在健全我国国家权力监督和制约机制方面继续作出努力。

参考文献：

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（责任编辑：育 东）