发达区域后进乡镇新型城镇化发展模式探索

公丕明

摘要：全面建成小康社会进程中“抓大不放小”，对推进发达区域后进乡镇新型城镇化发展具有重要的时代价值。基于PPP模式角度对发达区域后进乡镇新型城镇化发展模式进行探索，能够整体把控和有效推进发达区域后进乡镇新型城镇化建设，提高发达区域后进乡镇新型城镇化的质量和效益。地方政府应重视后进乡镇新型城镇化发展，并以城乡协调发展为抓手，在规划设计、组织领导、统筹协调、制度创新等方面为后进乡镇新型城镇化发展提供有力支撑。

关键词：发达区域；后进乡镇；全面建成小康社会；新型城镇化

中图分类号：F292 文献标志码：A 文章编号：1008-2921（2018）06-086-007

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”。[1]（P11）到2020年我国要实现全面建成小康社会的宏伟目标，其要求不仅是提高人民的生活水平，还在于协调经济、政治、社会、文化、生态等各方面的全面平衡充分发展，以促进城乡、区域、人与自然的全面协调发展。快速发展的新型城镇化作为全面建成小康社会的重要载体和扩大内需的最大潜力所在，正在成为促进我国经济增长和社会发展的强大引擎，是推进各个方面协调发展的重要途径。全面建成小康社会“抓大不放小”，需要推进发达区域中相对落后地区的发展，新型城镇化为推进发达区域中相对落后地区经济社会发展，实现整个发达区域内部协调发展提供了良好契机。

一、全面建成小康社会进程中后进乡镇新型城镇化发展态势

发达区域中存在着发展相对落后地区，这些地区与整个发达区域其他地区相比城镇化进程相对滞后。考察全面建成小康社会进程中后进乡镇新型城镇化发展态势为全面建成小康社会过程中“抓大不放小”，提高发达区域中后进乡镇新型城镇化质量和效益奠定了基础。

（一）后进乡镇的涵义界定

在发达区域中，由于资源和资本向优先发展的主导产业配置，促使部分拥有主导产业的乡镇地区优先发展，而导致另一部分乡镇地区的发展出现不平衡不充分问题。这部分发展不平衡不充分的乡镇地区产业结构不合理，基础设施及配套功能相对薄弱，公共服务水平有待提高，经济社会发展的承载力较弱，进而导致这部分乡镇地区在整个发达区域中处于相对落后的位置。从生产总值、人均可支配收入以及全社固定资产投资等经济指标看，这部分乡镇地区与发达区域内其他乡镇地区以及区域平均水平相比，差距较大，水平较低。因此，这部分发展不平衡不充分的乡镇地区可界定为后进乡镇，即在相对发达区域内，由于资源禀赋差异、地理位置和转移成本等因素所引起的与整个区域及其他乡镇相比发展相对落后的乡镇，其主要表现为生产总值不高、人均收入较低、基础设施相对落后、城镇功能滞后、产业主要以农业为主，工业基础薄弱等。

（二）全面建成小康社会进程中后进乡镇新型城镇化发展的时代价值

1. 后进乡镇新型城镇化发展是满足后进乡镇人民对美好生活需要的重要途径。城镇化是实现生产生活方式由农业社会向工业社会转变的过程。随着整个区域经济社会发展水平的提高，后进乡镇越来越多的群众追求更高水平的生活，因此，需要在基础设施建设、公共服务提供、产业发展以及生产方式改变等方面加大投入力度。首先，推进后进乡镇新型城镇化发展，应充分利用农业农村资源，扩大对农村、农业以及旅游业的投资，推动农业适度规模生产，引导农业专业化和组织化经营，提高农业劳动生产率、土地生产率、资源利用率和和综合生产能力，提高后进乡镇人民收入水平，改变后进乡镇人民的生产生活方式。其次，后进乡镇新型城镇化建设着力点在于环境改造、基础设施建设以及安置房建设，运营维护公共设施，迅速改善后进乡镇群众的居住、生产办公和交通环境，以切实提高群众的生活质量。再者，推进后进乡镇新型城镇化建设，促进公共服务水平的提高。随着公共服务水平的不断提高，社会事业不断发展，后进乡镇人民在教育、医疗、社会保障等享有的发展红利不断扩大，更好地满足人民日益增长的美好生活需要，切实让农业转移人口在城镇能够住得下、有保障、能发展，共享经济社会发展的成果。

2. 后进乡镇新型城镇化发展是实现发达区域内部协调发展的必然要求。全面建成小康社会进程中“抓大不放小”，通过推进后进乡镇新型城镇化发展，促进后进乡镇经济社会发展，实现发达区域内部协调发展。首先，站在整个发达区域角度，科学规划合理布局，以提高新型城镇化质量。后进乡镇新型城镇化项目实施根据省市城乡总体规划，进一步协调好新城镇建设与区域发展的关系，推动城镇化从核心区域不断向周边蔓延，形成发达区域副城—新城—新城镇—新社区有机结合的四级城乡空间体系。其次，后进乡镇新型城镇化发展保存乡镇社会服务中心的社会职能和价值，以及保证土地资源集中使用下经济社会、资源环境综合协调发展。在考虑空间布局、生态环境、人文景观的基础上，尽可延续传统生产生活方式与原有空间分布，使得后进乡镇即使在完成新型城镇化之后也兼具城市和乡镇的功能形态，展现出蕴藏在地域文化中的城镇个性和特色。同时，充分开发利用特色资源，提升区域竞争力和影响力。再者，新型城镇化是扩大内需的最大潜力所在。随着后进乡镇城镇化进程的推进，后进乡镇经济社会发展不断加快，后进乡镇居民收入水平不断提高，将带动整个发达区域的全方位需求增加，发挥消费对发达区域经济发展的基础性作用，促进发达区域经济平稳较快的发展。

3. 后进乡镇新型城镇化发展是促进后进乡镇经济社会发展的重要机遇。后进乡镇新型城镇化建设充分考虑区位优势、资源条件和人口规模等因素，遵循市场规律，立足优势，突出特色，科学确立经济布局和市场定位，实现后进乡镇科学合理建设和经济社会健康持续发展。一方面，根据后进乡镇资源禀赋和区位优势，开发特色资源，促进产业转型升级。后进乡镇可以充分利用资源优势，实现错位发展，建成现代都市农业发展区与都市圈近郊生态旅游度假区。同时，农村人口向城镇和社区聚集，为第三产业发展创造了良好的条件。另一方面，后进乡镇新型城镇化发展坚持以“人的城镇化”为核心[2]（P15），建设宜居宜业的生态小镇。后进乡镇作为大都市近郊区的小乡镇，具有接近农业生产、社会与文化环境亲切、生活成本低的优点，也有创造就业，实现本土居民就地城镇化的基础。因此，应通过新型城镇化，进一步强化后进乡镇对中心城市人口的疏解功能和新城鎮对农村拆并后的人口承载，着力将后进乡镇打造成本地人口城镇化的重要空间载体，发展成为规模适中、宜居宜业、配套完善、特色鲜明的新城镇，建设成为人地关系和谐共生的生态宜居小镇。

（三）全面建成小康社会进程中后进乡镇新型城镇化发展面临的难题

1. 需要解决土地指标问题。在现有的城镇开发建设经验中，通过土地出让金支付项目部分或全部投资成本和收益是较为通行的做法。因此，土地指标受限问题将会在很大程度上影响项目回款，间接影响项目成功率和后续类似项目的推进。科学合理规划，提高土地利用效率成为今后后进乡镇新型城镇化建设中解决土地指标问题所必须遵循的原则。

2. 需要解决当地乡村人口就地城镇化问题。后进乡镇一般是传统的农业大镇，其农村人口所占比重较大，其收入水平以及整体发展水平与整个区域相比差距较大。后进乡镇新型城镇化中很大一部分是通过推进乡村人口就地城镇化实现的，只有解决实现就地城镇化以后就业以及生计问题，才能实现后进乡镇经济社会可持续发展。

3. 需要深入推进产业与新城镇融合。随着国家新型城镇化战略的深入推进，产业导入成为新型城镇化的重要内容。发达区域在推进新型城镇化发展过程中一直高度重视区域定位和产业开发，但是现行产业开发模式与新型城镇化PPP模式還不能完全匹配，因此，在产业导入与新型城镇化建设无缝对接以及相关配套政策支持方面还需要进一步探索。

4.需要进一步创新和探索项目运营机制。新型城镇化PPP项目开发后期主要是运营，但是后进乡镇PPP项目中设计运营的部分大都为房屋建筑物、基础设施管养维护以及自持性物业运营等，形成的经营收入难以覆盖建设投资成本，且收益率水平较低往往只能平衡运营成本，对投资人很难形成吸引力。因此，在新型城镇化PPP项目特许经营期内，如何实现从开发建设转变成城市运营成为新型城镇化建设PPP模式顺利推进的必须要解决的问题。

5. 需要进一步创新和探索项目付费机制。发达区域新型城镇化PPP项目普遍采取的是使用者付费与可行性缺口补助的付费口径，鉴于项目政府引领规划、企业深化设计、资源配置导入、市场准则运行的特性，虽然已经构建市场化的项目运作机制，但是由于无法准确归集使用者付费范畴，导致政府付费机制只能围绕财政支出责任确定。

二、发达区域中后进乡镇新型城镇化发展模式探索——基于PPP模式的视角

鉴于发达区域内部协调发展的迫切性，以及后进乡镇项目自身复杂性，后进乡镇新型城镇化建设开发采取PPP模式，由地方政府与社会资本方组建的联合体推进。一方面在市场竞争机制下引入社会投资，可以实现资源的优化配置，充分发挥社会投资人的专业分工优势，利用其先进技术和管理经验提高后进乡镇新型城镇化建设、运营开发的效率与质量。另一方面有助于政府转变职能，减少对微观事务的直接参与，可以腾出更多的精力，加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责。

（一）PPP模式下后进乡镇新型城镇化发展的核心理念

在PPP模式推进后进乡镇新型城镇化建设过程中，秉持“人的城镇化”，并融合新发展理念来推进各项内容的建设，进而更好地完善老镇区的城市功能，提高城镇基础设施和公共服务设施水平，进一步把后进乡镇打造成为生态宜居的特色城镇。

1.秉持以人为本发展理念，打造宜居宜业新城镇

后进乡镇作为发达区域中的小城镇，具有农业生产稳、文化历史久、生活成本低等优点，同时也具有发展特色经济、实现本地居民就地城镇化的基础。但后进乡镇存在基础设施薄弱以及环境卫生脏、乱、差的问题，特别是抗震、消防安全和治安隐患突出，严重影响城市功能的发挥。

新型城镇化的推动者和建设者肩负着提升人民生活质量的社会责任，秉持以人为本的发展理念，从人民的根本利益出发，不断满足人民日益增长的美好生活需要，让新型城镇化发展的成果惠及广大人民。针对后进乡镇新型城镇化项目，当地政府和社会资本推进房屋征拆和改造，优化安置房建设，提升城镇人口承载能力；同时通过研究发达区域的城市空间，在设计中塑造多种友好的建筑肌理组织方式，优化城市空间资源的配置；再者，积极推进公共服务设施建设、市政管网建设以及后期的管理维护，新建污水处理厂、消防设施、停车场、公园绿地、学校、综合服务中心等以提升公共服务能力等。

2.坚持绿色发展理念，建设生态环保城镇

党的十九大报告提出要“推进绿色发展”“形成绿色发展方式和生活方式”[1]（P24，25）。参与主体在推进后进乡镇新型城化发展过程中以绿色为纲领，充分发挥绿色理念在项目规划策略的主导引领作用，开展全域绿色规划工作。在后进乡镇项目建设规划设计上，合理布局城镇各类空间，适当增加生活空间，保护和扩大绿地、水域、湿地等生态空间；在城镇建设上，统筹管理区域内的水资源，尤其发挥人工湿地净化系统、城市雨水收集再利用系统的作用，促进雨水资源的利用和生态环境保护，全面推进水资源的节约利用和开发利用方式转变，进一步推进海绵城市的建设；在生活方式和消费模式上，建立绿色社区，倡导绿色出行，大力采用绿色清洁能源，始终把绿色发展理念贯穿于城镇建设的全过程，努力让绿色成为后进乡镇的底色，将后进乡镇建设成为促进人地关系和谐共生的生态小镇。

3.优化产业结构，推进居民就地城镇化

后进乡镇新型城镇化建设离不开产业的支撑。基于区域产业背景分析，评估后进乡镇一二三产业占比水平，以错位发展的思路进行各自规划，根据特色资源优势确定所要发展的特色产业，推进附加值较低产业转型升级，适当发展第二产业，发挥各自优势，避免同类竞争。参与主体因地制宜的结合其农业基础，培育农业服务产业，在传统的旧城改造建设内容的基础上，做强现代农业、休闲农业，完善促进产业发展的相关配套设施，创造良好环境和条件，依托发达区域广大市场，引入产业优化与发展，创造就业机会，力争实现当地居民就业从一产到二、三产的平稳过渡，以产业发展实现本地居民的就地城镇化。

4.按需分阶段开发，提升公共服务产品供给效率

新型城镇化发展重要环节之一是公共产品服务的供给，随着中国特色社会主义进入新时代，人民对于高效率、高质量的公共产品服务的需求日益增加，充分借助于 PPP 合作模式深化政企合作，探寻公共项目新的开发模式和运行机制。将社会资本的效率性、创新性与当地政府的战略规划有机结合，各司其职，提高新型城镇化建设中公共产品服务的效率与质量，实现多方共赢。参与主体结合镇区功能定位和布局结构，按照层级结构设置规划公共设施，分时开发，增强开发建设的合理性。首先是以旧区改造、安置用房以及迫切急需的公共设施和市政公用设施为主，夯实新市镇建设的基础。其次是完善城镇功能，提升城镇品质和服务能力，呈现规划区辐射，带动片区发展。最后是持续提升规划层级，进一步提升片区的溢价空间，着力将后进乡镇打造成就地城镇化的重要空间载体，实现产、城、人融合发展。

（二）PPP模式下后进乡镇新型城镇化发展的项目开发

1.资金平衡是项目顺利推进的关键

针对后进乡镇新型城镇化发展过程中存在的资金保障不足、配套设施短板等问题，后进乡镇新型城镇化建设项目采用PPP模式投资、建设、运营，积极引导社会资本参与其中，由地方政府与社会资本合作，签订项目合作协议，并提供配套政策与服务给予支持。资金平衡是项目顺利推进的关键，通过项目封闭运作将后进乡镇新型城镇化建设开发形成的增量收入纳入用于政府付费的新城镇建设资金池，通过开发成本界定、净收益分配等方式，以项目绩效考核为导向，实现后进乡镇新型城镇化发展的自我平衡。

2.明确政府职能与企业特许经营的边界

采用的PPP模式通过指导意见的形式清晰界定了政府与社会资本的合作边界以及操作程序。通过相关PPP合作协议和特许经营协议明确政府的职能，包括整个项目方案的协调控制、项目建设征地拆迁和安置以及政策宣传和维护社会稳定。而成立的项目公司作为具体实施主体，承担特许经营期间内的设计、投融资、具体内容建设、产业发展、公共设施维护等职责。政府不干预企业的经营工作，企业在特许经营范围内，完成项目开发实现自我发展，自负盈亏。

3.从组织架构和制度方面为新型城镇化发展构建顶层设计

PPP模式下新城镇建设涉及政府多部门的协作，需要发改、财政、国资、住建、国土、审计等多部门的参与，为提高领导和协调效率，地方政府成立新型城镇化建设项目PPP合作模式开发建设领导小组，小组成员由各主要部门负责人组成，在新型城镇化建设过程中的重大事宜由领导小组集体决策。在制度建设方面，具体的 PPP合作模式指导意见和项目执行阶段操作指引等文件对项目前期阶段、项目执行阶段的主要事宜的流程和处理办法做出约定。项目公司作为项目法人实施特许经营期间承担项目的设计、投融资、建设、运营、管理、维护等职责。按照PPP协议及相关法律法规，采用“使用者付费+政府付费”方式付费。

三、发达区域中后进乡镇新型城镇化发展模式的经验启示

城镇化进程是世界各国工业化发展过程中的必然，是衡量一个国家或地区现代化文明程度的重要标志之一。全面推进后进乡镇区域经济发展视阈下新型城镇化发展，是到2020年全面建成小康社会的奋斗目标的必然要求，是我国工业化进程与城镇化建设协同发展的现实需要，对加快我国社会主义现代化建设具有重要战略意义。发达区域中后进乡镇新型城镇化发展模式探索为全面建成小康社会进程中推进发达区域后进乡镇新型城镇化发展提供诸多可借鉴性经验。

（一）以PPP模式推进后进乡镇新型城镇化发展

在城镇化发展过程中，由于区域内不同乡镇经济社会发展水平不同，导致不同乡镇建设起步条件和进程存在较大差异。具有良好基础条件的地区契合发展需求，发展速度较快，相对落后的地区逐渐走向了发展建设的低速阶段。全面建成小康社会，实现区域内协调发展，以及国家新型城镇化发展战略中提出新型城镇化发展要求为后进乡镇推进新型城镇化，缩小与发达地区的差距提供了契机。

1. 始终坚持“人的城镇化”和绿色发展理念。参与主体始终坚持“人的城镇化”为核心来推进新型城镇化發展，以实现人的全面发展为根本目标，从设计理念、建设开发、到运营维护始终关注民生、改善民生、保障民生，通过推动新型城镇化发展，提升人民居住环境和生活水平，使得人民能够共享新型城镇化建设成果。在推进新型城镇化过程中，注重生态文明建设，推动城镇实现绿色发展。面对环境资源约束，坚持生态优良、绿色发展理念，将绿色发展理念贯穿于新型城镇化建设的全过程，进一步改善人居生态环境，推进环境整治、绿化造林、生活垃圾无害化处理等生态环境工程，将生态文明融入新型城镇化建设全过程，全面改善城镇发展的生态环境。

2. 参与后进乡镇新型城镇化发展的社会资本一般规模大、实力强、城镇综合开发经验丰富，从整体规划、前期建设、到后期运营具备全面统筹能力，可以提供一站式、平台化的城镇综合建设服务，整合要素资源，实现片区综合开发，提高了新型城镇化建设效率。因此，对面积小、独立性强的小乡镇建设空间布局可以做到科学、合理、有效。在基础设施建设和后期管理维护，以及公共服务提供上能力强、经验丰富、效率高，形成了较为成熟的开发模式和运营机制。通过完善基础设施配置，强化基本公共服务体系建设，提升城镇对人口的吸纳能力、城镇综合承载能力以及可持续发展能力。

3. 在产业培育方面，参与主体可以根据后进乡镇发展优势引进相关企业，促使人才集聚，实现产城有机融合。根据后进乡镇资源优势培育相关产业，优化产业结构，增加就业机会，实现当地居民就近城镇化。根据发展基础、资源禀赋、环境容量、区位条件，对城乡空间布局、产业分工和资源配置进行科学合理规划，明确功能定位和产业发展方向，调整优化主导产业结构和产业布局，实施差异化发展战略，推进区域协同、错位互补的产业分工。

4. 参与主体可以准确把握国家省市区新型城镇化规划，准确定位镇区功能和结构布局，提高开发建设的科学性和合理性，提升城镇整体品质，使得城镇与周围城镇融合接洽，建立与周边地区的空间互动关系以及促进一定范围内的服务设施共享。

（二）地方政府重视后进乡镇新型城镇化发展

地方政府在推进后进乡镇新型城镇化发展进程中起到举足轻重的作用。从整体规划设计、项目开发模式采用到项目开发全过程的监管都少不了地方政府参与，并发挥导向作用。因此，地方政府重视新型城镇化发展成为新型城镇化发展顺利推进的关键因素。

1. 积极主动作为。新型城镇化在我国经济社会发展进程中的作用不言而喻，既是全面建成小康社会的重要载体，也是撬动内需的最大潜力所在，更是促进经济发展的强大引擎。因此，地方政府对新型城镇化建设极为重视，在推进新型化发展过程中积极主动作为。地方政府遵循新发展理念，坚持以人为本、城乡一体、产城融合、绿色生态，以深化改革为动力，以科学规划为指引，以重点新城镇建设为突破，以基本公共服务均等化为抓手，主动适应发展新常态、构建城镇新形态、打造产业新业态，着力提升城镇的功能品质和风貌形象，提升人口集聚和可持续发展能力。

2. 加强组织领导。地方政府成立专门新型城镇化建设项目PPP模式开发建设领导小组，全面负责PPP模式新型城城镇化建设的协调、推进、管理和服务等工作，领导小组下设指挥部，与项目所在地办事处合署，确保新型城镇化建设规范有序推进。地方政府授权专门新型城镇化建设PPP项目实施机构，如国资办和街道办事处，并制定所属国有企业为新型城镇化建设范围内与社会资本合作的主体。明确项目招商、招标、评审、实施运作和项目移交等各个环节的责任主体和工作要求。强化智力支持，提高相关职能部门及业务人员理论基础以及操作实务水平。

3. 注重顶层设计。根据《国家新型城镇化规划（2014-2020）》要求，省、市、区出台加快推进新型城镇化建设的意见，对新型城镇化建设项目PPP合作模式的操作和执行进行规范化、制度化设计，明确合作条件，制定PPP模式标准流程，细化为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个流程，并对每一个流程进行再细化，确保每个流程的标准和规范，为新型城镇化项目实施提供政策依据和操作规范。

4. 正确把握新型城镇化的组织框架。一方面，推进新型城镇化发展，需要财政、国资、住建、规划、国土、审计等职能部门的协调配合，与周边地区相关部门合作共同推进新型城镇化PPP项目运作。另一方面，正确引入现代企业制度的运营模式。地方政府采取PPP模式，充分遵循政企分开原则，政府负责宏观方案的把控，通过特许经营权的授权，将项目运营交给按现代企业制度要求设计的项目公司，缓解地方政府财政压力，提高新型城镇化发展的质量和效率。

（三）城乡协调发展是后进乡镇新型城镇化建设的重要支撑

城乡协调发展是伴随着城镇化发展的一个渐进的动态过程，是城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，促进城乡居民生产方式变化，逐步达到城乡之间在经济社会等各方面協调发展的过程。城乡协调发展在促进城乡要素流动，消除城乡二元结构，解决“三农”问题，实现城乡互动发展方面发挥着关键性作用。

1. 统筹协调，进行一体化设计。新型城镇化赋予后进乡镇在建设开发和未来拓展的巨大发展空间。统筹城乡协调发展，协调区域内部新型城镇化发展，需要进行体制变革和政策调整，并根据国家中长期发展规划和区域发展战略，在城乡规划空间布局、产业结构、基础设施、生态环境、公共服务等方面的做好全域性建设发展规划和一体化设计，逐渐改变城乡二元结构，使得城乡经济社会实现全面、协调、可持续发展。

2. 加强各级组织力量，调整优化财政支出结构。按照城乡统筹协调发展的理念，加强各级组织力量，整合各类资源，调整优化财政支出结构，给予后进乡镇更多自主发展权来解决现有管理服务权限与后进乡镇发展诉求之间的矛盾。不断加大统筹城乡发展的财政投入，增加农村公共产品和服务供给，推进城乡基本公共服务均等化。后进乡镇新型城镇化发展更多依靠市场机制，积极引导、广泛吸纳社会资本通过直接投资、与政府合作投资、政府购买等方式参与城镇公共服务基础设施建设。同时还可以积极对接国家开发银行、中国农业发展银行，用好政策性资源，争取增加扶持项目，扩大信贷规模。

3. 提高土地利用效率。土地作为城镇化的空间载体，其在城镇化过程中发挥着举足轻重的作用。城镇土地集约利用是缓解当前经济社会发展土地需求与供给不足矛盾的根本途径。而如何实现城市土地集约利用是我国新型城镇化过程中急需解决的关键问题。通过调节土地资源供给与需求来实现两者之间的平衡的土地宏观管理对我国现阶段新型城镇化发展至关重要。为此，一方面通过城镇建设用地增减挂钩，整合置换优化结构，采用科学合理规划布局土地结构和功能，提高城镇土地承载力，增加单位土地的资金、劳动力投入，不断提高土地的利效率，使单位面积土地上产出更多经济社会和生态效益。另一方面开展各种清理整顿工作，解决乱占滥用土地资源、提高利用效率问题。

4. 推动城乡协调发展，实施就地城镇化是促进城乡共同富裕、打破城乡二元结构的强大动力和有效途径。推进后进乡镇产业结构调整和经济转型，培育和导入产业，通过发展产业吸引人口向城镇集聚，为后进乡镇现代化发展注入新活力；创新土地制度，深入推进农村土地制度改革，不断提高失地农民的政策补偿水平，确保农民土地权利；探索户籍制度创新，有序开放落户限制，逐步解决与户籍相关的教育、就业、社会保障的问题；改善基础设施，推进基本公共服务均等化，把城市文明和公共财政向农村辐射，有机整合文化、教育、医疗等资源，将后进镇建成的基础设施齐全、公共服务良好、生态环境优美、就业环境宽松的区域；健全社会保障体系，加强对就地城镇化人口的就业培训，并为处于明显就业劣势的人群的提供有效保障；创新社会管理方式，增强中心乡镇政府的权能，提高政府服务能力；通过产业发展和制度改革，实现广大农民职业和身份转变，缩小城乡差别，实现城乡一体，以工带农，共同富裕。

参考文献：

[1] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2017.

[2] 国家新型城镇化规划（2014-2020）[R].北京：人民出版社，2014.