中国共产党党内法规体系的概念演进及特点

2018-09-05李晓明

党政干部学刊 2018年3期

李晓明

[摘要]党的十八届四中全会提出，完备的党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的支柱之一。党内法规体系在概念提法上经历了从党内法规、党规党法、党的法规、党内法规制度体系、党内法规体系，党的十九大报告中提出了党内法规制度体系的演进过程。这一过程并不是单纯的词汇转换过程，而是建立在认识论基础上，对党内法规体系从外延描述到内涵分析的理论深化过程，呈现出了从政治属性优于法律属性趋向于法律属性逐渐增强、从重视实体规范趋向于实体规范与程序规范并重、从义务本位趋向于权利义务对等的发展特点。

[关键词]党内法规;党内法规体系;党内法规制度体系;全面从严治党

[中图分类号]D26;D23 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2018）03-0037-06

“治国必先治党，治党务必从严”。中国共产党党内法规体系的形成与我国的革命、建设和改革的时代特征紧密结合。概念是思维的基本单位，对中国共产党党内法规体系的概念演进及特点的研究有利于厘定其基本属性和体系范围，有利于推进相关理论研究。然而，当前学术界对该问题的研究以对具体的规范性文件的研究居多，整体性研究略有不足。

一、党内法规

党内法规，是调整党组织工作和党员活动的一系列规范性条文的总称。这一概念并非肇始于中国，在马克思主义经典文献中已可窥其端倪。马克思将无产阶级政党的党章和决议称之为“最高的判决”“借以进行活动的法权基础”。恩格斯认为第一国际的共同章程“是我们协会唯一的法律”，“这些法律是整个欧洲工人创立的，是7年来在他们的各次年度代表大会上制定并为所有的人承认的”。[1]恩格斯在论述党章的重要性时，强调各个支部制定的章程不得与党的共同章程和条例发生冲突。列宁在此基础上继承和丰富了党内法规的思想，称之为“法令，这是号召人们去做大量事情的指令。”[2]将社会民主党的代表大会视为党内“唯一的立法者”，此外，列宁在实践中还积极进行了无产阶级政党党内法规建设的实践，在其领导下俄共（布）制定了一系列具有党内法规性质的文件。上述，关于党内法规的论述为中国共产党党内法规体系建设提供了重要的指导。

在我国，作为概念形式的党内法规晚于文本形式的党内法规出现。《中国共产党第一个纲领》是党的历史上第一个具有党内法规性质的正式文件，它确立了党的政治原则和组织原则。党的一大后，经过全党同志的奋发努力，一年多的时间，党的队伍已经由50多人发展到了195人，党组织也如雨后春笋般萌发，迫切需要制定出严格的纪律制度。随后，党的二大光荣地完成了这一历史使命。党的二大党章成为了党的历史上最早的一部党内法规。然而，中国共产党人将党内法规作为完整概念第一次被正式使用则是在1938年党的六届六中全会上。毛泽东在《论新阶段》的报告中在阐释党的纪律时讲到：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”[3]毛泽东认为光靠纪律来调整党内关系是不够的，还需要更为详细的专门调整党内关系的一系列法规，通过这样的法规来凝聚全党共识、巩固党内团结。刘少奇在《党规党法的报告》中论述为何需要党规党法的问题时指出：要用“党规与党法去教育同志。”[4]46“党的法规”一词则是出现在党的七大关于修改党章的报告中，刘少奇讲到：“党章、党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要狠抓这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”[4]400从党内法规、党规党法、党的法规的使用语境分析，这三个概念的外延略有不同。毛泽东将党内法规与党的纪律并提，其意指应为除了党的纪律之外用以调整党内关系的规章制度，此种规章制度是独立于法律之外的、专门调整党内关系的、具有法的性质的概念。刘少奇最初使用的党规党法从语法上来讲是一个并列词组，由党规和党法两个词组构成，虽然刘少奇在此未指出党规与党法有何区别，但已经萌发了类似于“法的位阶”的意识，认为调整党的法律规范在类别、层级等方面是存在差异的。随后，他将党章与党的法规并用，正是刘少奇“法的位阶”意识的体现，强调了党章的党内根本法的地位。1955年3月，毛泽东再次表示对党内法规的建设，要积极支持。1962年2月6日，邓小平在“七千人大会”的讲话中指出：“在毛泽东同志领导下，我们党建立了一套健全的党的生活制度。比如民主集中制;团结——批评——团结的方法……这些都是毛泽东同志一贯提倡的，是我们的党规党法。”[5]300可见，邓小平认为党规党法不是单一的条文规定，而是由一系列制度、原则等内容构成的。

综上可见，党内法规是党在革命战争中为了解决党的建设凸显的主要矛盾而制定的，当时的法律尚不健全，健全的党内法规更是无从谈起。所以，这些党内法规多呈现为零散的规范性文件，也无关于制定程序、效力等级、适用范围等等的规定，还没有建立一套效力等级分明的党内法规体系。例如：在民主革命时期和社会主义建设时期，除了党章以外，从名称上无从把握各个具体的党内法规哪个效力等级更高。这也给党内法规的适用带来诸多争议和不便。

二、党内法规制度体系

党内法规是中国共产党把对党内法治化道路探索过程中形成的基本认识和具体经验固化的结果。随着我国改革开放事业的整体推进，党内法规建设也取得了重大进展，党内法规数量也日益丰富，形成了符合中國国情的党内法规建设原理，客观上推动了我国党内法治的发展。1978年12月，邓小平在总结“文化大革命”的教训的基础上，对我国的民主和法制问题进行了阐释，提出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[5]147这一论断既阐明了党内法规的重要地位，也为中国共产党党内法治建设指明了方向，在很长一段时期内一直都是党内法规建设的指导思想。在这一思想的指导下，中国共产党党内法规建设初步形成了以改革制度为动力、以完善党法为中心、以实现制度化为目标的三位一体的党内法规建设原理，这标志着中国共产党对党内法规建设的探索，从对外延的描述性探索向对内涵的逻辑性思考的转变，进一步推动了我国党内法治化进程。但是，在党内法规内容日益丰富的同时，体系化不足的问题也逐渐显现。

随着党对法治认识的逐渐加深，党和人民在各项工作中逐渐形成了法治思维，积极探索用法治的方式处理问题。规范化、制度化、系统化是“法”的一般特征，党内法规作为党内之法必然要符合法的一般特征。党内法规不是仅凭一个或者一些的独立规则、原则而发挥作用的，它需要通过一系列实体规范和程序规范相互配合，不同功能的制度、机制相互协调，共同发挥调节作用。加强党内法规制度体系建设，程序规则不可缺位。1990年颁布实施的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，沿用了毛泽东关于党内法规的概念，并且对党内法规制定的主要程序性问题做出了明确规定，是关于党内法规制定问题的首个专门的文件，为进一步完善和发展提供了制度保障。

从党的十四大到党的十八大召开前夕，是党内法规进一步丰富完善及对党内法规制度化、体系化问题进行深入阐释的时期。党章是党的根本大法。1992年10月，党的十四大修订的党章规定，党的各级纪委负有“维护党的章程和其他党内法规”的任务。这一重大修订不仅仅是字面表述上的调整，还具有深刻的现实意义。党内法规正式写入党章标志着党内法规的重要地位得到了党的根本大法的确认，同时也丰富了党章的具体内容和要求，更凸显了党内法规在党的建设中的重要地位。2001年7月1日，江泽民在其讲话中将党章和党内法规作为调整党组织和党员活动的规范予以并列使用，指出：“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律。”[6]2011年1月10日，胡锦涛在讲到党风廉政建设时进一步明确了党章和党内法规的关系，提出了党内法规制度体系的概念：“要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设。”[7]制度是指人们共同遵守的规章或者准则，体系则强调是特定范围内或同类的事物按照一定的规则和联系组合而成的有机整体。党内法规制度体系是由调整党内各种关系的规则、按照一定的秩序组合的有机体，这个有机体的核心是党章。从党内法规到党内法规制度体系表明调整党内关系的法规制度规范不是孤立的存在的，彼此之间是有机联系的，并随着其所调整的党内关系的发展变化而完善发展。这个完善过程与中国共产党党内法治建设进程同步。“办好中国的事情，关键在党。”党的十九大报告再次提出：“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。”[8]党内法规制度体系是管党治党的重要依据，当党内法规制度体系能够满足党的建设需求时，可以推进党的建设;反之，则阻碍党的建设，因此需要对党内法规制度体系进行及时地调整和完善。可见，党内法规制度体系建设不是一劳永逸的。不过，也不可朝令夕改，必须兼顾稳定性与权威性，以社会历史条件为发展变化的依据。

三、党内法规体系

时至今日，经历了90余载的历史洗礼，到党的十八大为止，我们党先后制定通过了一个党纲，十六部党章以及不同阶段、不同方面的多部单项法规。通过对《党内法规文件选编（一、二、三）》和《党内法规新编》的查阅，仅中央一级党的法规制定主体发布的文件就达到300余种，计200余万字，若再算上省级主体制定的规范性法律文件，那数量更是庞大。党内法治建设基本上实现了有章可循、有法可依，但是，仅仅有完备的法律规范还不够，还必须保证所制定的党内法规得到有效实施，这就需要建立一系列保证党内法规实施的制度和机制。

随着经济社会的发展，党内关系也日益发生变化，这就使得有关党内法规位阶不清、功能不健全、内容不完善等等缺陷逐渐显现。有鉴于此，必须继续加强党内法规的体系化建设，使其内外部关系协调一致，内容科学完整。党的十八大以来，强调要加强党的制度建设，党内法规体系是从严治党的最基本的制度依据，健全和完善党内法规体系是在新的历史时期加强党的制度建设的必由之路。2013年5月中央出台的《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，是具有“立法法”属性的党内法规，这标志着党内法规体系建设融入了更多的法治思维和法治方式，为党内法规体系建设实现量的优化与质的优化提供了指导方法和实践依据。同年8月，中央对1978年以来制定的767件党内法规和规范性文件进行了首次集中清理，对与党章相抵触、与宪法法律相矛盾、不适应现实历史条件的法规文件宣布废止，对已过期和调整对象已经不存在的文件宣布失效。经过这次清理只有60%左右的党内法规和规范性文件继续生效。为了提高党内法规制度建设的科学化水平，2013年11月27 日，頒布实施了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，对党的十八届三中全会关于党的建设制度改革的举措做出了具体回应。该《规划纲要》明确了党内法规体系的类别与位阶，规范了党内法规体系的名称与载体，是构建党内法规体系的工作指南。

在党的十八届四中全会上，中国共产党党内法规体系概念作为一个专门术语完整呈现出来，该次会议明确要求治国依法，治党依规，党内法规体系是全面推进依法治国的总抓手的具体内容之一。可见，中国共产党党内法规的体系问题已经超越了单纯的党内事务的范围，是中国特色社会主义法治建设的重要组成部分。党的十八届四中全会《决定》还深入阐释了党内法规与从严治党的关系，指出“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”。[9]党的十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》是对党内法规体系的框架的进一步完善。至此，中国共产党党内法规体系作为一个科学的概念走入了我们的政治生活，并形成了以1部党章、2部准则、22部条例，及近百件规则、规定、办法、细则等为体系构成的党内法规体系，实现了马克思主义有关党内法规的论述的进一步中国化。党的十九大报告再次强调了制度治党的重要性，要求思想治党和制度治党同向发力，并将依规治党与依法治国相统一。党的十九大报告对党内法规制度体系的调整范围提出了更明确的要求，我们要建立的党内法规体系应当覆盖党的领导和党的建设各方面。

在党的法治进程中，党内法规体系从制定到实施也确立了法治化和制度化的建设目标，具有法的一般属性的构成要件逐渐完备，文件名称逐渐规范，法规文本的逻辑结构也日趋合理，体现了较高的前瞻性与相对的稳定性。党内法规体系既是全面从严治党的制度依据，也是在党内贯彻落实宪法和法律的制度依托，加强党内法规体系建设也有利于推进全面依法治国。目前，我国已经基本形成了以宪法为前提，以党章为遵循的党内法规体系建设格局。2016年开展的“两学一做”学习教育活动凸显了党章的党内根本法地位，强调了党内法规体系的内部层级，进而有利于通过党章统领诸法，以逻辑结构排除立法漏洞。

党内法规体系是马克思主义党内法规建设思想在中国的具体运用和发展。纵观其演进历程，既是对马克思主义党内法规建设思想的继承，又不完全拘泥于条文，创造性地将其与我国党内法治建设的实际紧密结合，推进了马克思主义党内法规建设思想的中国化。

四、中国共产党党内法规体系演进的特点

随着党的建设的科学化、法治化，党内法规体系必然也会走上科学化、法治化的道路。中国共产党党内法规体系的演进过程并不是单纯的表述方式的转换，而是中国共产党人在认识论基础上，对党内法规体系的实质性要件和形式性要件的认识逐步深化的过程，也反映出我国学术界对党内法规体系的研究从外延描述到内涵分析的范式转换。

（一）党内法规体系兼具政治属性和法律属性，并呈现出法律属性逐渐增强的态势

中国共产党以马克思主义中国化的理论成果为指导，遵循党的建设的一般规律，按照党内法治建设的基本要求，确定了党内法规体系的性质、任务和内容，党在不同历史时期的路线、方针、政策赋予了党内法规体系鲜明的时代内涵与张力，这也是中国共产党党内法规体系的特色之所在。

从基本属性的视角分析，党内法规体系兼具政治与法律双重属性，在演进过程中呈现出法律属性日益增强的趋势。属性是事物的性质及事物之间关系的统称。明确党内法规的属性是进一步开展相关基础理论研究的一个前置性问题。党内法规的属性是由党的领导地位和国家性质决定的。一方面，我国的国家性质决定党不能直接制定法律，法律只能由人民代表大会制定或认可，因而党内法规并不是完整意义上的法律。然而，从其制定、修改、解释、废止等程序性规定来看，其与法律的程序性规定又有着极大的相似性;从党内法规体系的内容方面来看，其与法律相似，呈现出了以权利规则与义务规则共同构成的发展趋势。所以，党内法规体系不属于狭义上的国家法律，但在一定意义上来说它属于广义的法。另一方面，中国共产党掌握着国家的核心权力，建立完善的党内法规体系是提高党执政能力的现实要求。从表面上看，党内法规问题是党自身的建设问题，但从深层次上看，它是党在执政过程中基于社会共同的价值选择而进行的自我调适，折射出的是党的政治属性。只要中国共产党的执政地位不变，党内法规的政治属性就不会消失。这主要体现在党内法规的内容受政策的影响较大，同时，党内法规也是党贯彻正确路线、方针、政策的强大武器，进一步夯实了党的执政基础。

（二）党内法规体系的具体内容，从重视实体规范趋向于实体规范与程序规范并重

法规体系是由实体规范与程序规范组成的有机整体。追溯我国法治文化的历史，不難发现从古至今一直存在着“重实体、轻程序”的传统。中国共产党党内法规体系建设的初期也陷入了这样的泥沼之中，而且表现得尤为严重。仔细梳理中国共产党党内法规的有关文件，可以发现关于实体性问题的规定较多，而如何贯彻和落实这些实体性规范的程序性规定严重不足。在实施过程中，主体通常是根据自己的理解和认识进行操作，但是由于这些主体的水平和能力参差不齐，很容易导致法规在实施时背离立法初衷。例如，在党章中规定了党员权利的内容，在党员权利保障条例中又进一步对党员的权利内容作了细化，但是这两个法规都没有对通过何种程序来保障党员的权利进行规定。再如，民主集中制是我党的根本组织原则，但在贯彻和落实的过程中，因为缺乏应有的操作标准和程序规定，常常遇到实施不利的困难和问题。

随着党的执政能力和执政水平的提高，党在立法观念上逐渐发生了转变，党内程序立法的意识逐渐增强，趋向于程序性规范和实体性规范并重。1990年党颁布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》在党内法规体系法治化进程中具有标志性意义，是在党内法规立法中启动专项程序性立法的一个良好开端，这些程序性规范的颁布极大地提高了党内法规的操作性和实践性。党的十六大对党章以党内议事和决策的程序的重大修订为突破口，逐步增加了程序性规范在党章中的比重，特别是有关党内监督、党员处分、干部任免等问题的程序性规范所占比重更大，这对加强制度治党，推进党内法规体系的自我完善与发展起到了重大作用。

（三）党内法规体系的立法原则，从义务本位趋向于权利与义务对等

权利和义务是法的基本内容。中国共产党党内法规体系在内容方面从突出强调义务本位立法，趋向于权利与义务对等。根据马斯洛人类需求发展理论，中国特色社会主义的最高价值应该是促进人的全面而自由的发展，务必要求各项社会主义建设事业坚持以人为本，尊重和保障人权，这也是法治进步的原动力，法治的最本质要求也恰恰是对权利和自由的保障。然而，在党内一直有着“纪严于法、纪在法前”惯例，党内法规长期被烙以“党的纪律”印记，关于党员和党组织的义务性规范较多，对其权利保护的规范较少。党的十二大修订的党章在总结历史经验的基础上，明确了党员的权利内容，之后修订通过的几部党章也沿用了这项规定，这虽然在一定程度上为党员的权利来源提供了依据，但在一段时期内，对党员权利仍然缺少制度性保障。现行党章规定：“在党组织讨论决定对党员的党纪处分或作出鉴定时，本人有权参加和进行申辩，其他党员可以为他作证和辩护。”[10]但是，在实践过程中这项党员权利却常常被忽视。

然而，强调对党员和党组织权利的保护并不意味着降低了义务性要求。“如果说愿望的道德是以人类所能达致的最高境界作为出发点的话，那么义务的道德则是从最低点出发。”[11]党员和党组织具有着公民和普通组织的一般属性，也肩负“中国工人阶级的先锋队”“中国人民和中华民族的先锋队”的历史使命，党内法规既对其赋予了“愿望的道德”最高标准的价值追求，同时还对其赋予了与党的先进性、纯洁性相一致的“义务的道德”最低标准的使命要求。个人选择加入中国共产党的同时就应当清楚自己是在追求更高境界的理想，这种更高境界的理想要求其必须自觉放弃作为普通公民所享有的若干权利和自由。中国共产党党内法规体系对权利规则和义务规则对等的诉求，既强调党员和党组织模范的遵守宪法和法律，自觉的遵守以党章为根本的党内法规和党的纪律，又强调对党员和党组织在履行职责时享有合法权利的法律保护，遇到权利减损时可以寻求法律救济。

2005年10月中共中央印发的《中国共产党党员权利保障条例》，其最大特点在于废止了义务本位立法原则，坚持权利与义务相统一，填补了党内法规体系在党员权利保护方面立法上的不足。此外，党还制定了一系列党内单向法规的形式对党员权利进行保护，如：《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》等，使得党内法规体系的权利保护特征日益凸显。

综上所述，中国共产党党内法规体系已经粗具规模，但距离党内法规体系的科学化仍有一定的距离，例如在党内法规制定的程序、体系结构及其与国家法律的有效衔接等方面还有待进一步研究探索。

参考文献：

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[9]习近平.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29（01）.

[10]中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）[N].人民日报，2013-11-28（2）.