新时代党规与国法协调衔接的路径探微

2018-09-05靳澜涛

党政干部学刊 2018年4期

[摘要]党的十九大报告分别将“完善中国特色社会主义法律体系”和“实现党内法规制度体系全覆盖”作为“坚持全面依法治国”和“增强依法执政本领”的重要抓手。在新时代全面推进依法治国的征程中，为保证党内法规与国家法律的衔接协调，应建立事前、事中、事后三位一体的控制机制：一是确立党规制定的基本规范，落实“不得与国家法律相抵触”的原则;二是做好前置审核工作，党规在起草完成后、提交审议前，由党内法制機构进行审查，对于存在瑕疵之处应退回修改后再提交审议;三是做好备案工作，由上级党组织对下级党组织制定出台的党规进行事后审查，纠正违法问题;四是做好清理工作，妥善解决此前制定出台的党规与国法不一致甚至相抵触问题。新时代全面从严治党的纵深推进，要求党内法规制度体系必须实现自我规制，从依法立规、科学审查、严格备案、定期清理等路径入手，强化与国家法律的良性互动，进而彰显新时代的新气象和新作为。

[关键词]党内法规;国家法律;路径

[中图分类号]D920.0;D26 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2018）04-0036-05

党的十九大报告分别将“完善中国特色社会主义法律体系”和“实现党内法规制度体系全覆盖”作为“坚持全面依法治国”和“增强依法执政本领”的重要抓手。在党的十九大宣告开启的新时代中，党内法规与国家法律的长期共存与协调衔接将成为法治中国建设征程中的“新常态”。当下，学术界围绕党规与国法关系的研究颇多，体现出学者们的政治担当和时代使命，但主要局限于应然层面的宏观定位分析，缺乏对内在微观制度的深刻把握。党的十九大报告将党内法规制度体系建设的全面性与完备性提升到空前的高度，彰显了抽象的顶层定位只能搭建在微观的制度框架上方能真正实现。因此，欲体现党内法规与国家法律的衔接协调，须从党内法规的立废改释、备案审查、清理评估等具体制度层面着力，建立周密的事前、事中、事后三位一体的控制机制，以确保党规与国法能够自洽于中国特色社会主义法治体系中。

一、新时代厘清党规与国法关系的新要求

党的十九大报告多次提及“依法治国”和“依规治党”，既是对国家治理和政党治理的实践发展到一定阶段的深刻总结，也为新时代党和国家事业的长远发展提出了新要求和新标准，为厘清党规与国法的关系指明了基本方向。报告中鲜明指出，进入新时代，我们党一定要有新气象和新作为。这种“新气象和新作为”体现在党规与国法关系的处理上，要求我们必须摒弃传统的“党规大还是法律大”的伪命题，深刻理解二者之间的逻辑一致性与内在契合性，在中国特色社会主义法治体系的共同话语空间内发挥二者在社会治理过程中的规范作用。

（一）党内法规的制定必须以宪法与法律为边界

党的十九大报告强调：“各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权。”一方面，党内法规的制定应当自我克制，避免越界突破国法底线，这也是党内法规审查、备案、清理活动中的最基本衡量尺度。例如，党的十九大提出，用国家监察法中的“留置”取代纪律检查规定中的“两规”措施，这项重大改革体现了《立法法》第8条的法律保留条款，清晰展现了“党规不得违背法律”的宏观定位。另一方面，党内法规的制定应当细化和落实宪法与法律中的原则性规定。“在我国，党的领导地位明确规定于宪法之中，《人大监督法》《立法法》《国防法》《公务员法》等基本法律进一步明确了党对立法、国防、人才等具体工作领导的原则性规定。但是，上述规定大多比较原则、抽象，缺乏可操作性，需要党内对领导主体、机制、程序作具体制度安排。”[1]作为带头尊法学法守法用法的执政党，有必要通过党内法规的制定对党领导相关工作的具体组织原则、工作程序、权义结构等予以规范。进言之，党内法规对于国家法律应该是加强和促进，而非制约或削弱。

（二）党内法规与国家法律必须实现互联与互动

在党的十九大报告中，“中国特色社会主义法治体系”是被多次提及的高频用语，从系统论的角度剖析其具体外延可以发现，这一体系既包括国家法律，也包括党内法规，二者深刻融入了国家治理现代化的历史进程中，成为社会治理的重要规范供给。“国家治理体系和治理能力现代化”在党的十九大报告中出现的频率也高达7次，“在我国这样一个主体多样、利益多元、开放包容的大国推行治理，至关重要的是形成一套和而不同的复合型治理规则体系”。[2]国家法律、党内法规、乡规民约、行规章程等在治理活动中扮演着不可替代的角色，每种规范皆因其特有调整对象或独特调整方式而不可替代，彼此之间既竞争又合作，相辅相成、相得益彰、各展所长。其中，尤以党内法规的角色最为特殊。作为国家执政党的内部文件，党内法规发挥着“外溢效应”和“边际影响”，既弥补了现行法律调整范围的真空地带，也为法律将来的立废改释奠定了价值取向与目标选择。

（三）党内法规必须借鉴国家法律实现自我规制

党的十九大提出，“全面从严治党永远在路上，必须要坚持问题导向、保持战略定力、推动全面从严治党向纵深发展”，充分彰显了党的政治自觉性。“党要管党，才能管好党;从严治党，才能治好党。”[3]新时代全面从严治党的纵深推进，要求党内法规制度体系必须实现自我规制，将其作为管党治党的有效载体。相较而言，中国特色社会主义法律体系已于2010年形成，而党内法规制度体系的全面建成按目标须到2020年时完成。因此，国法建设走在党规建设前列，党内法规的自我规制应充分借鉴国家法律体系的立法技术优势，从依法立规、科学审查、严格备案、定期清理等一整套过程入手，体现新时代的新气象和新作为。目前，学术界对党内法规的研究主要停留于理论分析，这种理论分析往往表现为对党内法规的内涵、性质、框架等问题的深入讨论。概念研究固然重要且不可或缺，但如果只停留于宏观理论分析，缺乏对党内法规内在制度理路的深刻把握，将难以解释和解决现实中的问题。“立法技术是立法活动中所遵循的用以促使立法臻于科学化的方法和操作技巧的总称”，[4]在对于党内法规的运行机制本身予以揭示时，同样需要借鉴国家法律体系的“立法技术”，用以提升“党内立法”的科学化水平。

二、明确党规与国法关系处理的基本原则

衔接与协调是不同规范体系之间的理想状态，衔接意味着既不缺位也不混同，协调意味着不存在内在冲突和矛盾。党内法规与国家法律的关系错综复杂，欲实现二者衔接协调必须坚持基本原则，即严格遵循“党内法规不得与国家法律相互抵触”的原则，这是处理二者关系的前提。党的十九大报告指出：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。”众所周知，宪法、法律的效力及于一切国家权力机关、政党组织、社会团体和公民。作为“党内立法”的“立法法”，《中国共产党党内法规制定条例》第7条明确将“遵守宪法和法律”作为党内法规制定的基本原则。第21条中也将“是否同宪法和法律不一致”作为党规草案审核的主要内容之一。此外，为了落实上述要求，根据该条例第28条的规定，违反上述要求的党内法规应被责令改正或者予以撤销。

笔者认为，欲具体落实“党内法规不得与国家法律相抵触”的原则，有两条可行的路径：一是党内法规的制定必须以国家法律为边界，二是将党内法规适格、适规、适当、适时转化为国家法律。这两条路径是相辅相成的，也是国内外执政党的共同执政经验。

一方面，应严格恪守“党内立法权”的调整范围和行使权限。为了防范党内法规与国家法律出现规范层面的冲突，首要环节是在党内法规草案的起草、审议、表决与批准过程中，严格厘清党内法规与国家法律调整范围的边界和权限。从狭义上说，党内法规以属人管辖为主，而国家法律以属地管辖为主，党内的人均处于国家之内，国家主权范围内的个人却并非都是党员。因此，从调整范围上看，党内法规明显小于国家法律。[5]特别是对于立法明确划定的法律保留事项，党内法规不能涉足。但是，从义务要求上看，党内法规必须严于国家法律。党的“两个先锋队”的本质内涵决定了党员不仅是普通人民群众的一员，还担负着重要的政治责任，应该追求崇高的理想和高尚的人格。因此，对于党员的约束必然严于普通民众。借鉴富勒的伦理道德分层学说，党规是一种较高层次的道德即“高尚的道德”，制定法无法将其设定为一体遵循的法定义务，即“法律不能以命令或者制裁来调整美德”。[6]

另一方面，应适时将成熟的党内法规转化为国家法律。实践中，部分应由国家法律调整的社会领域，由于立法的缺失，只能依赖于党内法规的介入来治理。但是，党内法规规范的是党内事务，不能超越权限范围，须及时将党内法规依法、依规上升为国家法律，方可真正体现二者应然的功能定位。党的十八届四中全会已经鲜明提出，要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。根据马克思主义政党观与国家观，政党与国家机器不同，党的主张不是国家意志，只有经过立法程序转化为国法，落实为国家意志，方可依赖国家强制力保障，成为全社会一体遵循的活动规范和行为准则。这种转化需要一套科学合理、运行有效的转化机制，包括谁来转、何时转、怎么转、转什么、转成什么等一系列内容。具体而言，转化主体必须适格、转化程序必须适规、转化内容必须适当、转化进度必须适时。[7]这些内容既需要在《中国共产党党内法规制定条例》中予以补充规定，也需要与《立法法》衔接一致，避免转化的缺位、错位和越位。

三、建立党内法规前置审核与备案制度

党的十九大报告提出，我们党最鲜明的品格是“勇于自我革命，从严管党治党”，并将“制度治党”作为“推进全面从严治党”的重要法宝。作为党内制度体系建设的核心内容，党内法规通过前置审核和事后备案，为推动全面从严治党不断向纵深发展发挥着重要作用。建立党内法规前置审核与事后备案制度也是提升“党内立法”科学化与规范化的一项基础性工作，分别从事先预防和事后弥补两个层面保障了“党内立法”与“国家立法”相互协调，维护党内法规制度体系的统一性和权威性。

一方面，应完善党内法规前置审核制度。党内法规前置审核工作是指党规在起草完成后、提交审议前，由党内法制机构进行审查，对于存在瑕疵之处应退回修改后再提交审议。我国在2013年实施的《中国共产党党内法规制定条例》第三章和第四章中，明确建立了事先审核的监督体制。正如习近平总书记所强调的，“凡属重大改革要于法有据”。在对党规与国法的关系认识尚不清晰的早期阶段，党内法规作为社会改革的先声，往往与同期的法律规定不一致。例如，农村家庭联产承包责任制首先破冰于党内文件《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，直到1982年宪法修改时才将法律中的单一制变更为承认各种形式的社会主义责任制。但是，如果将党内法规对国家法律的“突破”视为法治尚不健全时的权宜之计，那么，在中国特色社会主义法律体系已经形成的当代，党内法规必须由党内法制机构进行前置审核，避免出现“红头文件”与国家法律不协调、不衔接和不一致的情形。

另一方面，应完善党内法规备案审查制度。党的十八届四中全会在论及“形成配套完备的党内法规制度体系”时，特别强调要“加大党内法规备案审查和解释力度。”事后备案审查制度对于规范党内法规的“立法行为”具有重要的约束作用，有利于确保党内法规的合法性与统一性。[8]从广义的法的角度来看，党内法规就是一种法，其体现着法的公共性、规范性和普适性等共性特征。相较于以国家法为代表的硬法，即由国家制定并由国家强制力保障的普适性行为规范，党内法规是一种软法，它是由政党制定、依赖党内纪律予以保障，仅对党员具有约束力的特殊规范，在制定主体、内容程序、效力保障等方面具有鲜明的个性，是独立于国家法体系之外的另外一种行为规则体系，是对国家法的补充，并与国家法一起共同支撑起中国特色社会主义法治体系。[9]但是，党内法规与国家法律不同，前者缺乏以司法审查为核心的纠错机制，使得备案审查工作的现实价值更加凸显。

党内法规备案审查制度是由上级党组织对下级党组织制定出台的党规进行事后的合法性审查，旨在纠正违法问题。我们黨历来重视党内法规的备案审查工作，早在上个世纪90年代，党中央就曾正式提出“备案审查制度”的原则性要求。例如，1990年7月颁布的《党内法规制定程序暂行条例》第22条、第29条明确规定，中央及省级党组织制定的党规必须于发布的同时报送中央备案。[10]同年11月，中央办公厅制定的《关于党内法规备案工作有关问题的通知》再次强化了这一要求，并细化了报送备案的材料形式、份数、具体时间规定。根据2013年实施的《党内法规和规范性文件备案规定》第7条，党内法规备案审查内容的第二项就是检查“是否同宪法和法律不一致”。简言之，党内法规的备案审查制度对于党规与国法的衔接与协调，具有一种事后监督的功能，用以检视“党内法”是否在宪法和法律的边界之内。

四、定期开展党内法规集中清理工作

党内法规的清理是指有权机关在其职权范围内，按照特定的程序，对党内法规进行审查，以决定其保留、废除、修改、补充的一项专门性活动。[11]2012年6月起，党中央启动了对党内法规和规范性文件的集中清理工作，旨在解决的“四不”问题之一，即主要针对“同宪法和法律不一致的情况”。例如，中央于20世纪50-60年代间制定的关于刑事案件处理程序规定与目前刑事诉讼法相抵触，均在此次废止之列。经过清理，在1178 件中央党内法规和规范性文件中，322 件被废止，取得了不错的效果。[12]

第一，从清理主体来看，根据《中国共产党党内法规制定条例》第31条的规定，党内法规制定权与清理权的归属是同一的，均被赋予党内法规制定机关，遵循“谁起草，谁清理”的原则。因为，清理本身也是一种特殊形式的制定，直接影响相关规范性文件的效力，所以清理权属于制定权的涵摄之内。在地方上，省、自治区、直辖市党委统一负责党规清理工作。例如，四川、江苏等地均是由省委发布《关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，具体负责清理工作的一般是省委办公厅及其牵头的清理领导小组，该小组由省委下属纪检、组工、统战、政法等部门组成，常设办公室设在省委办公厅法规工作机构。

第二，从清理过程来看，清理主体主要依据“四不”标准执行党内法规的清理工作，即不适应、不协调、不衔接和不一致，该“四不”标准虽然未能直接明确规定于《中国共产党党内法规制定条例》，但广泛体现在各省制定的本省党内法规清理情况说明和相关决定中，实际上旨在调整党内法规与社会现实、同级或上级党内法规、相关国家法律等三层关系。就具体程序而言，党内法规的清理工作按照“由近及远、先上位后下位”原则进行。所谓“由近及远”是以1978年为界，先清理距今较近时间段内各地制定的党内法规和规范性文件。所谓“先上位后下位”是指先清理中央党内法规和规范性文件，然后中央纪委、各部门、各省市党委同时启动清理工作，在每一层次的清理过程中具體遵循“确定清理范围——提出清理意见——组织集中审核——广泛征求意见”的流程。

第三，从清理方式来看，2012年启动的党规清理工作是中华人民共和国成立以来的第一次大规模集中清理活动，呈现“集中清理、运动清理和全面清理”的新特点。部分学者的研究成果发现，以四川省为例，该省在全国统一清理前就曾于2010至2011进行了前期清理，但是，两年后的再次清理中仍然出现高达10%的无效党内法规或规范性文件（含废止和失效），可见当前的清理方式可能存在“清理——混乱——再清理——再混乱”的旋转门现象，清理工作的效果不尽如人意。[12]因此，今后有必要将临时性、运动性的清理工作实现常态化、专业化和定期化，明确清理日程，形成长效机制。

五、余论

除了事前、事中、事后三位一体的控制机制外，党内法规制定机构应该强化与人大法规部门和政府法制机构的沟通联系。一方面，针对党规与国法双重调整的重大问题，应由上述部门协商妥善解决，并邀请社会团体、国家机关和专家学者参与论证。另一方面，党规制定与国家立法是两种各具优势的社会规范构建手段，应拓宽公民有序参与路径，凝聚社会共识。此外，党内执纪部门与国家执法部门也须要加强联动，自1993年纪检监察合署办公以来，各地的纪检监察机关与司法机关（还包括一些行政执法机关）陆续建立了执纪执法联席会议制度。[13]

简言之，党内法规与国家法律的协调衔接既要依赖基本原则作为衡量尺度，也要建立周密控制机制作为制度保障，还要依托适当的组织体制作为联动平台。

党的十九大宣告开启的新时代，党内法规与国家法律的长期共存将成为中国法治实践的“新常态”，实现二者衔接协调也渐成理论界的共识，并在党的十八届四中全会中被写入党的纲领性文件中，彰显了中央决策层的清晰定位。在“顶层设计”之下，新时代的党内法规研究有必要进一步探索党规与国法协调衔接的具体实现路径，为厘清两大规范体系的关系提供智力支持。而实现与国家法律的良性互联与互动，将是党内法规制度建设“行稳致远”的重要法宝，也是新时代党内法规研究中的“新增长点”。

参考文献：

[1]靳澜涛.依法治国进程中党内法规的角色定位[J].大连干部学刊，2017，（8）：46.

[2]宋功德.党规之治[M].北京：法律出版社，2015：1.

[3]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社，人民出版社2016：104.

[4]周旺生，朱苏力.北京大学法学百科全书[M].北京：北京大学出版社，2010：589.

[5]靳澜涛.论党内法规与国家法律的衔接协调[J].理论研究，2017（5）：40.

[6]罗许生.国家治理现代化视阈下党内法规与国家法律衔接机制建构[J].中共福建省委党校学报，2016，（6）：65.

[7]靳澜涛.论党的主张向国家法律转化的实现路径[J].实事求是，2017（6）：98-100.

[8]王振民，施新州等.中国共产党党内法规研究[M].北京：人民出版社，2016：157.

[9]靳澜涛.软法视域下党规与国法一致性的理论诠释[J].中共四川省委党校学报，2017，（2）：98.

[10]中央办公厅法规室，中央纪委法规室，中央组织部办公厅.中国共产党党内法规选编（1978—1996）[M].北京：法律出版社，1996：710-711.

[11]殷啸虎.中国共产党党内法规通论[M]北京：北京大学出版社，2016：103.