构建“为官不为”的长效治理机制

段冰冰

[摘  要]落实全面从严治党的要求，就要坚决整治各种“为官不为”现象，对庸政、懒政“动刀子”“出重拳”。防治“为官不为”是一个系统工程，制度建设是解决干部“为官不为”的重要着力点和有力保障。我们必须从干部的宣传教育、交流培养、规范管理、监督问责等多个方面入手，重点构建内容协调、程序严密、配套完善、有效管用的制度体系，用体制机制来规制“为官不为”行为，确保治理“为官不为”的科学化、常态化、规范化。

[关键词]“为官不为”;长效治理;机制

[中图分类号]D26  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2018）04-0041-05

防治“为官不为”是一个系统工程，制度建设是解决干部“为官不为”的重要着力点和有力保障。必须高度重视制度在思想作风建设中的作用，坚持问题导向，本着教育为本、培养为基、管理为要、问责为计的原则，构建内容协调、程序严密、配套完善、有效管用的制度体系，以制度确保治理“为官不为”的科学化、常态化、规范化。

一、加强宣传教育，清除干部“为官不为”的思想根源

强烈的宗旨意识和坚强的理想信念是干部思想作风建设的重要前提，无论是腐败分子、还是为官不为、懒政惰政，说到底都是总开关上出了问题，是伤根忘本的表现。所以，必须加强对干部的宣传引导和政治教育，从源头上培养好、塑造好干部的思想作风，扫除“为官不为”的思想根源。

（一）聚焦思想政治教育机制，坚定干部的理想信念

加强学习型党组织建设是加强政治学习的前提和基础。党的十九大报告指出：“增强学习本领，在全党营造善于学习、勇于实践的浓厚氛围，建设马克思主义学习型政党”。？眼1？演各级党委（党组）要将推进学习型党组织建设列入重要议事日程。党委的组织、宣传部门和其他有关部门在党委统一领导下，密切配合，抓好学习型党组织建设工作，用习近平新时代中国特色社会主义思想武装党员干部头脑、以最新方式增强学习效果，以学习型党组织的创建和完善促进干部的理论学习。

规范日常学习制度是加强政治学习的重要手段。完善各级党委（党组）中心组学习模式，各级党委（党组）中心组要以制度推进确保日常学习效果，要持续坚持集中学习、个人自学、学习考勤、调查研究、年终述学等多项制度，倡导案例学习、实践与应用性学习、联组学习、联组研讨等有效方法，发挥领导干部带头学、真心学的示范效应，通过中心组学习强化理论武装，指导实践，推动工作。

（二）聚焦宣传示范机制，引领干部的思想航向

典型干部率先垂范为引领干部思想航向和克服“为官不为”提供正向示范。组织部门要着手建立典型干部推荐、培育等制度，通过多种渠道挖掘和培训典型干部。调整充实各级优秀先进典型的评选范围，开设诸如“从政为民先锋”等干部类别的先进典型类别，利用这一途径培育宣传各級各类的干部典型。与此同时，不断创新干部典型宣传的方式方法，不断提高干部典型宣传的群众感知度和社会影响力，最终实现以榜样的典型示范影响和督促干部不断提升自身的思想境界，有效克服“为官不为”思想。

此外，还要通过广泛的宣传，努力营造干部干事创业的氛围。宏观上可以结合“两学一做”和“不忘初心、牢记使命”主题教育活动做好新闻宣传，同时依托官方微信、微博等新媒体平台强化正面积极引导;微观上可以结合具体的热点工作和热点事件做好主题新闻宣传，真实反映各级干部的思想和心声。通过舆论正面、真实、聚焦地宣传，为提振和弘扬各级党员干部凝心聚力、忠诚担当的精神状态创造环境氛围。

二、加强交流培养，激活干部“为官要为”的动力源

干部的交流培养是干部成才的必备条件，它既关乎组织对于人才的需要，同时也与干部自身发展有着密切的联系。科学合理的交流培养机制会拓展干部的发展空间，将干部的成长与组织的需要有效地结合起来，这自然就会激发干部内在的发展动力，客观上促成干部保有干事创业、勇于担当的内在动力，有效避免“为官不为”思想和行为的产生。

（一）聚焦中层干部交流培养机制，横向拓宽干部发展空间

近些年来，党政机关中的“中梗阻现象”越来越严重。所谓“中梗阻现象”是指在行政服务过程中，出现的按规定可以批准或办理，但在具体操作中，中层管理人员因故拖着不作为、迟作为或乱作为，由此引发的“上下热中间冷”、“上下通中间阻”的现象。这一现象的产生与中层干部岗位乏力、缺乏干事动力密切相关，所以相关干部管理部门必须尽力突破中层干部交流难的瓶颈，调动中层干部的积极性。管理部门要从扩大交流范围、拓展交流方式、规范交流程序、强化交流保障等多个方面设计中层干部交流培养机制。该机制就交流范围而言，可以将事业编制的人员也纳入交流对象的范围;就交流方式而言，要鼓励更多的跨部门、跨系统间的纵向、横向交流;就交流程序和保障而言，要通过规范操作程序、强化约束机制，严肃交流纪律、设立退回机制、完善跟踪服务等方式保证制度的运行。中层干部交流培养机制对于提升中层干部的能力素质、拓展发展空间、加大流动使用具有重要意义，它必将一定程度地激发中层干部的工作积极性，减少职业倦怠感，客观促使中层干部形成干事创业的精神状态，远离“为官不为”。

（二）聚焦新任人员委托培养机制，纵向打通人员流动通道

为加强干部队伍建设，急需对新进的工作人员进行培训、培养。为增强这种培养的有效性和针对性，打破条块壁垒，畅通条块互动路径，可以尝试实行“培养在机关（条线），使用在地方（块上）”的培养方式。即根据地方实际需要、岗位要求和培训人数，基层新进人员由管理部门统筹分批组织到相应机关的有关部门接受一定时间的岗位培训，培训结束后再由地方上来使用。该机制能够较好地保证新进人员全面了解多层面、多级别的工作情况，一定程度上打通了委局与地方（条与块）之间的人员和业务壁垒，从起点上畅通了人员之间流动的通道。

（三）聚焦干部保护与关爱机制，激发干部的内生动力。党的十九大报告指出：“坚持严管与厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。”[1]在全面深化改革的大背景下，有时候确实会出现这样的现象，即有些干部的“为官不为”与政策的束缚有着一定的关系。由于多种因素的存在，一些政策可能暂时落后于现实需要，这就造成干部的主动作为会与一些现行政策的要求发生一定程度的冲突，所以，随着全面深化改革的推进，干部容错与保护机制的确立十分必要，对于政策较为模糊的情形给予明晰，出台“黄灯”区间的干部保护措施和办法，通过制度为干部主动作为提供保障。这有助于帮助干部处理好依法办事与主动作为的关系，消除顾虑与推诿、统一思想，明确职责与风险，提高行政效能。此外还要打造干部文化关爱机制，加大文化凝聚力度，借用文化熏陶、环境氛围、精神传承等无形的力量来潜移默化地影响干部，提高大家的职业认同感，从深层动力上克服“为官不为”思想与行为。

三、加强干部管理，落实干部“为官必为”的机制

习近平强调，解决干部问题，根本在于严格管理标准、延伸管理链条、落实管理责任，使党组织对每个党员干部都做到情况明、问题清、措施实。所以，解决干部“为官不为”问题，必须建立一整套科学、有效的干部管理制度，形成用制度管权、按制度办事，靠制度管人的系列机制。聚焦干部管理的关键环节，从任用、考核、效能建设等方面进行研究并形成机制，以精细化的系列管理制度防范领导干部的“为官不为”行为。

（一）聚焦能上能下选人用人机制，克服懒政惰政

按照全面从严治党、从严管理干部的要求，中共中央办公厅已经印发了《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，着力解决为官不正、为官不为、为官乱为等问题，推动形成能者上、庸者下、劣者汰的用人导向和从政环境。根据中央文件精神，干部能上能下，主要是解决干部下的问题，而干部的下除“不适宜担任现职”这一项外，其他包括到龄退休、问责追究、违纪违法等五项都已有明确的文件或规定进行规范，而在“不适宜担任现职”这一方面，目前缺乏可操作的制度性规范。

综合研究“为官不为”的各种表现及原因，分析梳理“不适宜担任现职”的各种表现，我们认为必须在管理环节上出台“处理领导干部‘为官不为问题的相关办法”。该办法要对“为官不为”行为的全程进行细化设计，通过体制机制将处理领导干部“为官不为”问题的所有环节都囊括其中，形成工作闭环，确保工作得到有效落实。

1.确定“为官不为”行为在现实工作中的重要表现形态，即主要是指由于作风懒散、纪律涣散，缺乏履职能力、缺乏担当精神导致领导干部在履职过程中表现出不想为、不敢为、不作为、不会为等情形。不想为，主要以“缺”字为核心，即领导干部缺乏从实际出发主动作为的意识、缺乏干事创业的热情、缺乏吃苦耐劳的精神;不敢为，主要以“怕”字为核心，即领导干部怕担责任而推诿扯皮、怕出差错而因循守旧、怕得罪人而好人主义;不作为，主要从工作本身出发，即因办事拖拉而导致工作效率低下，因作风浮躁而导致工作推动缺乏实效，因脱离群众而导致服务群众不扎实;不会为，主要从客观能力出发，即因知识业务水平有限导致工作打不开局面，因管理能力欠缺导致工作得不到有力推进，因领导能力不足导致解决复杂问题力不从心。

2.明确“为官不为”行为的发现机制，即确定可以通过哪些渠道和哪些方式来及时发现“为官不为”行为。具体发现渠道主要包括在干部考核、干部教育培训、重点工作推进督查、巡察、审计、信访举报、新闻社会舆论监督等渠道。发现机制主要包括定期发现和日常发现两个机制。定期发现机制指可以建立干部监督工作联席会议制度，每季度召开一次例会，成员单位包括上述工作渠道所涉及的有关部门，通过定期沟通，了解征求相关部门在各自职能范围内所发现的问题线索。日常发现机制主要指在非联席会议阶段，各有关部门及各单位党委（党组）在日常工作中发现问题后需及时向组织部门移送问题线索。两种发现机制各有侧重，互相补充。

3.调查处理机制。即明确在发现“为官不为”问题之后如何开展调查核实以及如何进行处理的问题。调查核实主要通过个别访谈、听取所在单位领导班子集体讨论意见、查阅有关资料和向本人了解情况等方式进行，在调查核实过程中，一旦发现有关问题属于问责情形或设计违纪违法的，应及时向有关部门移送。处理方式主要包括提醒、诫勉和调整现职。根据处理对象问题的严重程度，做出提醒或诫勉的处理方式，处理对象需要提交书面检查，并规定了受到诫勉后需要承担取消当年年度考核评优、任期考核评优和各类先进评选资格的后果。针对经提醒或诫勉后没有改正，被认定为不适宜担任现职的情况，再进行调整现职的处理，主要根据问题的严重程度，参考一贯表现和工作需要，进行平职交流、改任非领导职务、免职或降职等。

从干部管理的角度看，通过机制化的惩戒“为官不为”行为，对干部形成约束，力求克服干部因各种原因导致的“为官不为”。与此同时，该办法的实施还能从思想意识层面提醒、警示和教育干部，从而达到提振弘扬领导干部精气神、激发干部队伍干事创业热情与活力的目的。

（二）聚焦分层分类考核机制，实现奖优惩劣

考核是克服干部“为官不为”，促使干部保持优良思想作风的外在保障，科学的绩效考核体系客观上会督促干部勤政、善政，不能惰政、懒政。为不断激发和提振各级党员干部凝心聚力、忠诚担当、攻坚克难的精神状态，需要积极制定科学合理、分层分类的考核机制。第一，考核机制要以科学合理为目标，注重分类考核，考核内容因类别不同而各有侧重。将各项工作按照工作的内容和性质进行类别区分，相似的领域进行同质考核，不同领域进行异质考核，避免统一考核带来的不公平现象，只有让考核能够真实、客观，考核的指挥棒作用才能有效地发挥;第二，考核机制要以任务驱动为导向，注重解决难题和补短板。问题导向是前进的动力，考核必须以解决问题为重点，注重与实际问题的解决挂起勾来，以推动重点工作落实为核心确定考核的指标。第三，考核机制要以完善奖惩为关键，注重同时提高奖励和惩处的力度，提高奖优惩劣的实效。奖优惩劣是提高效能的重要手段，也是克服“为官不为”“懒政惰政”的必备措施，只有加大奖励的力度，才能激发干部干事创业的内驱力，只有加大惩处的力度，才能使“为官不为”的人无处遁形。第四，考核机制要与个人考核相联系，优化建立更科学的个人考核評价体系。“为官不为”更多的是个人的行为，虽然它在群体中有一定的示范效应，甚至可能形成小团体氛围，但它的根源在于党员干部自身思想变化，所以，就考核而言，惩治“为官不为”必须将对单位考核其对个人考核结合起来，做细个人考评的科学体系，使得考核与个人的奖惩关系更为紧密，通过科学化的考评体系增强考核的威慑力，有效克服“为官不为”行为的产生和蔓延。

（三）聚焦行政效能建设，实行反向制约

便捷高效的行政效能是领导干部思想作风的外在表现，也是从反向入手，治理“为官不为”行为的反向制约手段。行政效能直接反映干部是否勤政、优政，它关乎政府的公信力以及党和政府的形象，更是群众评价干部岗位表现和是否作为的重要依据。提高行政效能要从如下几个方面入手：第一，推进行政权力标准化建设。随着全面从严治党和政府职能的转变，权力必须被关进制度的笼子里已经成为共识，各级党委及政府部门急需列出自己的权力清单，通过权力标准化建设，做到法无授权不可为、法定责任必须为。与此同时，我们发现，在现实工作中，太多条与块、条与条、块与块之间存在着职责交叉、权责不清的问题，建议在可能的情况下，依法依规、科学合理、清楚明晰地界定各方的职责权限，减少不必要的推责，提高行政效能。第二，推进专业化职业化公务员队伍建设。长期以来，我国公务员均按照综合管理类进行管理，随着经济社会的发展，公务员队伍建设必须应对新的挑战，适应更高的要求。比如，专业技术类公务员“引不进、留不住、干不好”等问题突出，这都需要以深化公务员分类改革为抓手，推进公务员专业化职业化建设。要坚持依法分类，在公务员法确立的制度框架下将机关中履行专业技术职责和行政执法职责的公务员划分出来，实现综合管理类、专业技术类、行政执法类各类别公务员的分渠道发展。第三，推动信息化共享平台建设。当前的许多工作中存在着信息不能共享，信息失灵的难题，条与条、条与块之间的信息壁垒一直是制约行政效能和群众满意度的重要因素，建议能够在更高层面上实现信息的横向纵向共享。与此同时，还要积极利用信息化手段实现资源共享，最大可能地减少各类信息沟通会议和相关文字材料，避免文山会海，提高行政效能。第四，推进政府监管工作、提升行政监督实效。坚持明察暗访制度，组织开展经常性的明察暗访，以察访督促服务效能的提高。深入开展开门评议、行风评议等活动，广泛听取人大代表、政协委员和社会各界的意见和建议。制定出台行政效能监察实施办法，全面深入开展行政效能监察工作。

四、加强监督问责，筑牢干部“为官需为”的底线墙

加强监督问责是从严治党的必然要求，也为监管干部“为官不为”筑起了牢固的底线。完善的监督问责机制为干部的行为设好警示区和高压线，用以确保干部依法行政、依规办事，远离违法违纪乱作为。现实工作中我们要针对党风廉政建设中存在的相关问题，坚持问题导向，加强监督执纪问责机制建设，注重问题发现、问题管理、问题追责三个层面，从制度制定与执行上推进全面从严治党向基层延伸，全力抵制干部“为官不为”的行为。

（一）聚焦问题发现机制，源头上实行严格控制

探索常态化的巡察工作机制。设立各级巡察机构，实行实体化运作，配齐配强巡察干部，加强对巡察工作的组织协调和服务保障。可以考虑从各级纪检机构和有关职能部门抽调业务精、作风硬的干部，组建若干巡察组，开展常态化巡察工作，实现在各级党委一届任期内完成对所属单位巡察全覆盖。制定或修订相应的巡察工作办法，为巡察工作提供制度保障。

做强派驻纪检组。学习借鉴中央纪委纪检派驻机构改革经验做法，规范机构设置，核定职数，明确监督范围，做强派驻纪检组。发挥“派”的权威与“驻”的优势，加强对驻在部门和归口监督部门领导班子及其成员的体外监督，使派驻组成为驻在部门常设的巡察组。

（二）聚焦压力传导机制，过程上实现强化监督

落实党委主体责任，适当建立廉情抄告与回告制度。各级纪检监察相关部门，（如纪委监察局、巡察办、问责办等）可以向党委和政府领导班子成员进行抄告。抄告内容可以包括，相关单位党？穴工？雪委、党组履行党风廉政建设主体责任、主要负责人履行“第一责任人”职责及班子成员履行“一岗双责”的情况;相关单位领导班子成员重要涉纪信访或违纪情况;相关单位重要廉情和作风效能建设情况等。定期分析干部思想作风建设，尤其是勤政廉政方面存在的问题。抄告主体可以对整改落实情况进行全程跟踪督查，并将整改落实情况作为重要考核指标。

实行信访反映“面对面”提醒谈話制度。从关爱和保护干部的角度，可以就信访反映的问题与领导干部开展“面对面”谈话。运用监督执纪“四种形态”，对党员干部身上思想作风方面的苗头性、倾向性问题早发现、早提醒，防止小问题演变成大问题。从目的和依据出发，对被谈话人的范围、谈话内容、实施主体、审批程序、处理方式、材料归档等方面加以规范。

（三）聚焦责任追究机制，结果上实现严厉问责

建立和完善党风廉政建设责任追究制度。将党风廉政建设与责任追究直接挂勾，形成相应的制度。一方面要将新的形势任务要求纳入到制度设计中去，并要对责任追究的内容和标准进行细化和量化;另一方面建议同有错无为问责制度有机结合起来，使对党员干部的责任追究制度体系更加完整、更加全方位。

建立和完善逐级问责制度。建立效能分析与工作反馈平台，定期与各综合部门及相关责任单位进行工作对接，围绕反馈的问题，督促相关单位提出整改措施。规范线索移送管理、拓宽线索来源渠道，指导基层问责部门按照干部和人员管理权限实行分级问责，建立监察问责预警提示制度，对已发生的违纪违规问题即发现、即问责。

参考文献：

[1]决胜全面小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

责任编辑  张小莉