简政放权：意义、问题与改革路径

2018-09-05张昊希

党政干部学刊 2018年4期

张昊希

[摘要]“简政放权、放管结合”是我国深化行政体制改革、转变政府职能的重要内容之一，也是政府自身改革的重要抓手。其目的是为了更好发挥政府作用，提高行政管理效率和激发社会活力。明确政府在市场、社会中的公共属性地位，既包括政府向社会与市场放权，也包括上级政府向下级政府放权，对现行的社会利益关系的重构和调整，是一项非常复杂和系统的改革，也是克服各种阻力和干扰的过程。在这一重大过程中，取得了十分重要的成效，为中国特色社会主义进入新时代奠定了基础。

[关键词]简政放权;制度改革;积极作用

[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2018）04-0031-05

“简政放权、放管结合”是我国深化行政体制改革、转变政府职能的重要内容之一，也是政府自身改革的重要抓手。伴随着政府进一步简政放权，改革对利益关系与利益结构进行了不断地能动性调整，在此制度变迁过程中，必然会遭致来自政府各个层面上的内在制约，从而阻滞改革进程。对简政放权内在制约因素和积极作用进行系统和理性的分析与研究。更有助于进一步理解当前简政放权改革的特殊性，因而具有重要的理论意义及实践价值。

一、简政放权的意义

简，作形容词时，表示简单的;作名词时，表示竹简;简政放权中的“简”字在这里是动词，表示简化，是指简化以达精干高效目的;“政”是指政府部门管理的社会公共事务[1]。“简政”即指精简政务、精简机构和人员，减少行政管理事务和简便行政管理程序。“放权”即指政府解除对市场、社会和下级行政机关的约束，或者将权力下放给市场、社会和下级政府，将权力转化为权利，赋予社会（公民）或市场。

简政是改革的实质，放权是行为的表现，二者相輔相成。简政放权的关键在于对政府权力进行重新配置，划分权力边界，更加全面正确履行政府职能。使国务院与地方各级政府、市场与社会关系的权力结构发生根本性转变。把应该交给市场、企业、中介机构的事务交出去，确保市场资源配置的决定性作用，提升政府宏观调控及公共服务水平。在本质上是对政府、社会和市场三者关系的重新审视与定位。

简政放权作为一场政府的自我革命，在党的会议及报告中多次被提及，是深化政治体制改革的关键。在当前的形势下，简政放权已经进入到改革的深水区，为了适应经济与社会发展以及经济体制和社会结构转型的需要，通过对当前我国简政放权的意义进行研究，对进一步推进简政放权至关重要。

1.理论意义

随着改革实践的深入，理论研究也随之逐步完善。简政放权作为当前政府改革的关键抓手，如何能够吸取以往历次改革的经验教训、充分发挥其积极作用，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化，建设现代化的政府，迫切需要科学理论的指导[2]。

从行政学历史进程来看，1887年伍德罗·威尔逊发表了《行政学之研究》，标志着行政学的产生，在此之前行政学一直包含在政治学之中。行政学的产生离不开特殊的时代背景，19世纪末，伴随着西方主要资本主义国家向城市化、工业化国家的迈进，各种社会问题和政治问题也相继产生，资本主义社会日趋复杂的各种矛盾使得原有的行政管理方法已经不能适应时代的要求，因此，迫切需要一门学科来指导国家行政管理活动以使政府更好地履行其职能和完成其使命。[3]针对简政放权的理论研究，已有成果大都建立在一些政策性的解读以及就某单一问题的见解之上。通过本文的探究，希望为简政放权系统化分析提供一定的研究视角，进一步丰富理论本身的建构。

2.现实意义

改革从来都不是一帆风顺的，虽然简政放权对政府甚至整个社会都是个大利好，但实际推行过程中，仍然出现了一些改革的阻力，影响了政策的推进以及既定目标的实现。要确保简政放权取得实际成效，重点在于对改革内在制约因素作出客观、冷静的理性分析，并在此基础上寻求化解和消除制约的有效对策。这样有利于更为科学系统地进行顶层制度设计及战略布局、有效地实行简政放权改革的推进方式与路径选择，从而全面实现简政放权的改革效益，进一步改善政府管理模式，提高政府效能。[4]

二、简政放权过程中存在的问题

简政放权，对推动全面改革、激发市场活力、增强发展动力、社会创造力和转变政府职能等具有非常重要的引领带动作用。有些政策含金量很高，强力释放改革红利，社会反响热烈，评价积极，政府治理新模式呼之欲出[5]。比如取消和下放行政审批事项，既是行政体制改革的“当头炮”，也是经济体制改革的“先手棋”，推动了稳增长、促改革、调结构、惠民生各项政策措施的落实。[6]调动了地方行政体制改革探索的积极性和创造性，推动行政体制改革逐步走向深入。在实施的过程中积累了许多可复制、可推广的宝贵经验，为简政放权在全国范围内取得应有的政策效果奠定了坚实的基础。[7]

行百里者半九十。新一轮的行政体制改革能否顺利推进并达成目标，将影响甚至决定我国未来经济社会能否持续健康发展以及国家治理现代化的进程。改革是一个发展和冲突共有的博弈过程，在这个过程中必然引发一系列的问题。

1.数字游戏

根据最新的数据，我国行政审批改革已经完成既定目标，如果单从数量上，貌似减少了很多，但是存在一些部门把简政放权变成了一种“数字游戏”，把权力事项合并打包，以减少项目数量，简单地把多个项目合并成一个，但这样并不能使企业和社会真正松绑。有人把减少的事项数目比喻成香烟，减少的到底一根烟还是一包烟，亦或是一条烟，并没有清晰明确的认定，如何把握好这个“度”的问题，便是我们接下来改革的重点。

2.利益取舍

改革在一定程度上是一个先易后难的过程，简政放权是“政府革自己的命”。在权力部门化、部门利益化存在的情况下，每一次改革都是涉及到政府部门和政府部门工作人员的自身利益问题，触及权力结构的再调整和利益的再分配。如今的改革已经取得重大进展，许多的审批事项或下放或取消，而剩下的都是权力相对含金量更高的“硬骨头”。加上部门对权力的追捧、人员对简政放权的抵制情绪，也引发阻碍政府改革的行为，使得各项政策难以落实，出现上有政策下有对策的情况。

3.能力不足

下放权力接不住、用不好问题较普遍。对上级政府来说，在放权过程中没有考虑到承接单位在人员编制、承接力量等方面的不足。大量行政审批事项下放后，一些地方政府的实际客观能力明显不足以及体制机制还未理顺等种种因素制约，短时间内难以形成承接的工作能力，造成了管理真空，消减了简政放权的成效。这就导致虽然权力下放了，下级没能很好地承接，耽误了工作进程，降低了办事效率。加之事权下放，编制、财权没放，也造成事权、财权、人权不匹配。

4.缺乏监督

按照中央的要求，在权力取消或下放之后应对市场和政府内部加强监管。虽然各级政府大都具有既放又管、放管结合的理念，但是有效的监管机制、监管方式方法还没有完全建立，造成监管漏洞。前置审批取消后，事中事后监管跟不上。很多权力下放之后，就放之任之，不管不问，更谈不上监管，有违中央简政放权的初衷。

简政放权后，事中事后监管更加重要。但有的部门和人员习惯于以批代管、以费代管和以罚代管，对传统方式熟门熟路，放权后就不知如何管，新办法不多、新知识不够。也有的地方借行政审批制度改革，将大量本应属于政府监管的社会性规制事项主动弃权。[8]

三、简政放权的改革路径

做好简政放权，首先要在思想上理解认同。简政放权，放管结合、优化服务。实现政府职能机构转变，就是要把权力交还给市场，减少政府的过度干预，更多的以人民群众的需求为导向，改过去的由政府“端菜”，变为由老百姓“点菜”。[9]各级领导干部，要从思想上读懂简政放权，把握好政商关系的“清”“亲”原则，及时放权予市场、做好企业服务，为其提供一个宽松的环境，帮助市场形成功能更加多样、产业更加集中、效益更加高效的良好状态。

如果我们回顾党的十八大以来简政放权改革的发展历程就不难看出，简政放权改革从单一的强调“放”到主张“放管结合”，再到现在的“放管结合优化服务”即“放管服”三管齐下。“放”的核心是政府角色定位问题，是要重新界定政府、市场、社会边界和相互关系，难点是如何补缺位、纠错位、控越位，让政府归位问题，考验的是政府定力和推动改革的能力，目的是激发市场活力和社会创造力。“管”的核心是政府管理转型问题，管理变革要适应经济社会新常态、科学技术新进展和全面深化改革的新形势，涉及管理体制、部门职责、政府层级、运行机制、技术平台、法制保障等方方面面，目的是建设现代政府。“服”的核心是在“放”与“管”的全面深刻变化基础上形成的治理理念、治理机制、治理体系，是治理能力现代化，“服”既是改革举措，也是改革目标，目的是建设人民满意的服务型政府。[10]

1.体现法治精神，建设法制政府

“法者，治之端也”，依法行政是依法治国的核心内容，简政放权也是依法行政，是形成社会治理依法进行的政治基础，需要一套完整、健全的法制作为支撑。通过简政放权可以打破政府权限与责任不平衡的状态，实现所赋权利与承担责任相对等。并且，只有在公平公正的法治环境中，经济发展才能有序前进，市场行为才能有法可依、有法必依，防止寻租的产生。同时，面对政府个别部门的利益侵害，能够通过诉诸法律的方式对自身合法权利和由简政放权而来的合法收益予以有效保护。因此，简政放权对构建法制型政府具有推动作用。

2.深化政务公开，构建阳光政府

在信息化社会下，政府越来越善于利用门户网站、新闻媒体和新媒体等信息平台将关于简政放权的具体政策进行有效公开的传播，打破基础信息的垄断与不平衡。让下级政府、个人和作为市场主体的企业及时获知与自身有关的事项，明确自身的权利与义务，从而提高行政效率，方便公民监督。在这样的基础上，简政放权将会得到很大程度的认可和推进，有助于我们政府从管制型行政向阳光、服务型行政快步迈进，构建新型政府。

3.全面深化改革，建设现代政府

一个好的政府，既非无为政府，也非全能政府，而是有限政府。[11]政府简政放权目的之一就是实现政府职能的转变，把二者进行有机结合，实现政府及市场、社会职能的科学定位和权力归位，顺应了全面深化改革的要求。使得政府管好该管的，下放该放的，抓大事、议长远、谋全局，规范政府与市场的权力界限，增强政府治理能力，提高政府效能，建设现代政府，促进市场的稳定有序发展。[12]

一味强调有限政府必然使得改革之初只强调“放”。实际上，我国各级政府，尤其是基层政府存在的最大的问题不是管太多，而且管不好。如果某个领域政府管不好，政府就当甩手掌柜只会导致更大的问题，因为政府部门作为一个行动主体是相对成熟的，而我国的经济社会主体与公民个体都还很不成熟，如果一件事政府都管不好，很难想像公民个人、市场主体和社会团体能够将其管好。

4.机构规模精简，提升行政效率

无论的行政学的产生，还是传统公共行政理论以及新公共管理理论的产生发展，都表明行政學研究是典型的问题导向，不管是哪种理论，即使理论来源不同、理论主张不同、管理方式不同，但由政府无效引起的理论发展都以效率为研究重点，所有的行政学研究均立足于实践需要，以追求效率为研究方向，可以说效率是行政学的最大主题，有效性也就成了政府必然的内生要求。

简政放权可以有效的对臃肿的政府机构进行精简，按照“精简、效能、统一”的原则，理顺政府间关系，对职能进行划分，减少部门职能交叉和重叠，减少推诿扯皮，去除不必要的麻烦。少管微观、多管宏观，放管结合，同时做好事前、中、后监管，将人力、物力和财力用到更需要的地方。提高行政效率，建立与社会主义市场经济要求相一致的新型权能政府。

5.改善政府形象，更好服务人民

“简政放权”既是增强政府治理、建设现代政府的内在要求，也是提升政府公信力、执行力和权威性，更好服务人民群众的有效保障。通过政府简政放权，明确职权范围，政府不再大包大揽、不再相互推诿，有效防止出现不作为和乱作为。提高了办事效率、公开市场招标，防止暗箱操作等等，一改往日政府有些机构办事拖沓的形象，进一步维护社会公平正义。这样的制度才让政府更有公信力，发展更有质量，治理更有水平，人民群众更有获得感。

6.释放市场主体活力，增强内生动力

党的十八届三中全会报告中把市场在资源中的配置提升到决定性的地位中来，通过简政放权取消或者下放过去相当多由公共权力配置资源的方式，促进资源的优化配置，增进国民财富的创造，更加凸显市场在资源配置中的地位，捋顺政府与市场的关系。有利于克服政府权力部门化、部门利益化、利益行政化等问题，是激发市场主体内在活力的必然选择。

在国务院层面，行政审批事项大幅减少，已提前完成新一届政府组建之初关于“5年内砍掉国务院各部门1700多项行政审批事项的1/3”的郑重承诺。而且2015年国务院层面全面终结了非行政许可审批事项，省级以下政府正在积极推进。着重改革商事制度，进一步理顺政府与市场和企业的关系，通过全面实施“三证合一”“一照一码”“先照后证”及其配套改革，取消最低注册资本限制，实现注册资本认缴，取消企业年检等制度创新与程序优化降低企业开办成本。此外，进一步清理规范行政事业性收费、政府性基金、经营服务性收费和行政审批中介服务项目收费。通过清理违规设立的收费基金或经营服务性收费，规范有法定设立依据的收费基金，编制并发布各级各类收费目录清单，有效地减轻了企业负担，规范了市场秩序。[13]

通过以行政审批制度改革为主抓手的简政放权改革活动，在一定程度上克服了政府向市场“乱伸手”的弊病，有利于增强企业信心，落实企业自主权，为市场松了绑，为企业添了力，给市场注入新的活力和发展动力，这也才可能真正发挥市场主体的在资源配置中的决定性作用。

7.明确管辖范围，发挥社会作用

简政放权把属于地方政府的权力下放给地方，地方政府该管的事让地方管，不该管的交给社会组织进行管理。推行政府权力清单制度，让机构、职能、权限程序、责任法定化，让政府工作部门及其工作人员厘清职责关系，更好地履职。不仅提高了地方的工作效率，调动了它们的积极性;减少对市场和企业的干预，放宽限制，有效地为企业松绑，也调动了企业的积极性，进一步明确了政府与杜会各自应有职能，同时，政府有目的、有计划地引导社会组织依法自治，促使社会有效承接政府转移出来的职能，充分发挥社会自治的作用。使政府、企业和公民相互结合起来，创新社会治理。

8.推进民主政治，优化公民参与

人民是历史的创造者。简政放权坚持以人为中心，让公众参与到政府改革的领域，以监督、推动简政放权的实际贯彻实施。使简政放权在社会领域内得到全方位的讨论和参与，培养了公众的责任意识，提高人民群众的认同感和参与度，充分调动人民群众对经济社会建设的积极性和能动性，从而提高社会治理的社会化、法制化、智能化、专业化水平。是健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治的重要组成部分。

9.遏制腐败高发，促进公正廉洁

“简政放权是反腐倡廉的良药”，腐败现象是政府发展过程中经常出现的问题，同时也是党和人民深恶痛绝的劣行之一。简政放权既可以规范政府职能，扎好制度的笼子，又可以對各方面的权力进行分化与约束，打破利益集团的牵制。让更多的政府投资、审批、许可、税收、社会保障等领域在党政监督、媒体监督、人民监督下进行，真正实现政府阳光稳定、经济平稳运行，营造出风清气正的良好社会氛围。

10.确立科学发展，五位一体共赢

建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。坚持深化改革，是决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利，实现中华民族伟大复兴的必由之路，“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革”，在习近平新时代治国理政新思想的指导下，简政放权促使政府职能进一步转变，并明确政府的生态责任，坚持人与自然和谐共生，推进建立绿色GDP考评体系。只有在五位一体的战略方针指导下，政府才能提供优质的公共服务，才能建设富强民主文明和谐美丽的中国，而“良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”。

大道至简，明政善为。深化“简政放权、放管结合、优化服务”要继续以壮士断腕的勇气，坚决披荆斩棘向前推进。简政放权不是“不管”也不是“少管”，而是“科学管”“高效管”，要以建设有效政府为核心要义，明确政府行为的边界，立足于政府掌握的资源，建立科学规范的标准和改革方案，在制度强化的同时，重视政府能力建设。把握命脉，既管住市场秩序，也让市场不失活力，让市场主体茁壮成长、蓬勃发展。依法依规“放、管、服”把该放的放开放足，把该管的管住管好，努力解决政府干预过多、服务偏少问题。

不忘初心，方得始终。初心易得，始终难守。总之，简政放权要基于政府和社会能做什么并且能够做好来确定，凡是社会能够做好的社会事务就交由社会去做，凡是社会做不好的社会事务则由政府承担，二者相辅相成。只有在改革过程中，既要承认放权对简政的决定作用，又要注意发挥好简政对放权的促进作用。只有把放权与简政有机地结合起来，才能使政府切实向新政府转变，逐步走向善治，打造共建共治共享的社会治理格局，开启全面建设社会主义现代化国家新征程。

参考文献：

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[5]贺海峰.“县委书记权力清单”的背后[J].决策，2010，（09）：17.

[6]王学杰.简政放权：新一轮政府机构改革思路之观察[J].湖南行政学院学报，2013，（06）：20.

[7]十二届全国人大一次会议闭幕后记者见面会李克强总理答记者问.

[8]王德颖，向忠顺，林樾.推动简政放权向纵深发展激发市场活力和社会创造力——国家行政学院“简政放权、放管结合、优化服务”座谈会综述[J].行政管理改革，2015，（7）：94-97.

[9]孙彩红.新时期政府职能转变与简政放权的辩证法[J].天津行政学院学报，2013，（05）：66.

[10]张定安.关于深化“放管服”改革工作的几点思考[J].行政管理改革，2016，（7）：33-38.

[11]陈兵.简政放权下政府管制改革的法治进路——以实行负面清单模式为突破口[J].法学，2016，（2）：28-41.