关于城乡规划执法工作的思考

常剑

摘 要：随着社会经济的不断发展，城镇化不断深入，城乡规划执法活动面临诸多困境，本文拟对城乡规划执法问题做一探讨，供参考。

关键词：城乡规划；规划执法；法律保障；公平高效

随着我县城区规模的不断扩大，农村城镇化趋势愈加明显，棚户区和“城中村”改造节奏加快，城市功能发展整体向好的同时也出现了大量违反城乡规划法的违法建设行为，并有蔓延猖獗之势。而法律体系的制约、城乡规划的欠缺、违法建设前置管理的薄弱、违法建设查处保障的不足，让规划执法工作的顺利开展困难重重，举步维艰。

城乡规划执法的概念

城乡规划执法是规划实施的重要环节，城乡规划执法活动是特定的城乡规划执法部门在特定的地域范围内根据法律的规定和法定程序将城乡规划运用具体实施，并监督检查规划实践的合法性的实施，以保障规划目标得以实现的重要活动。具有特定性、综合性、复杂性的特征。城乡规划执法的基本原则包括：依法行政原则、公开公正原则、比例原则、公众参与原则。

城乡规划执法存在的主要问题

2.1农村建房违法态势严重。一是超面积建房态势严重。我县农村建房受到规划区域、选址原则、用地面积、建筑面积的限制。而事实上绝大多数农民建房面积超过我县建房标准，形成违法建设。二是未批先建情况严重。农村建房审批周期长，农民无法等到取得建设建设手续，便开工建设。三是部分开发商以帮农民联建房屋为名，擅自开发房地产，农民购房后无法办理产权登记。

2. 老旧城区历史遗留问题多。我县旧城区违法建设数量大，遗留时间长、违法建设认定难。部分房屋修建时，建设局未成立，无法办理建房手续，在后续办理房屋产权时，由于经济原因等未办理产权。

2.3小区违法建设行为制止难。一是已入住小区违法建设行为突出。我县部分小区已入住完成，但小区楼顶基本已全部搭建彩钢棚、甚至砖木结构房屋，数量庞大，跟风现象严重、违建查处拆除難。二是新建小区违法建设蠢蠢欲动。部分新建小区也是我县违法建设严控区域，目前已查处违法建设案件3起，但小区违法建设仍有发展趋势。

2.4生产类违法建设现象突出。一是部分厂房修建时，认为是政府扶持项目，未办理规划建设手续便开工建设。二是部分生产工厂在进行二次扩建时，认为是在自己厂区内扩建，不需要补办建设手续。三是农村生产类违法建设多，如小型养殖场、屠宰场等，未办理建房手续或临时建设手续。

城乡规划执法中存在较大困难

3.1案件调查取证难。在案件调查中，当事人不配合，不提供主体身份证明材料，造成违法主体确认困难；拒绝配合做调查询问笔录、现场勘验，造成违法事实难以查清，文书难以送达。部分基层干部由于多种原因不愿协助调查，给案件查处工作带来阻碍。

3.2法律法规不健全。根据现有规定，对在建违法建设施工现场进行查封后，如果当事人在查封期内继续强行抢修抢建，执法部门无强制保障手段，导致查封施工现场的强制约束性不大。根据相关规定，当事人有二个月申请行政复议和六个月提起行政诉讼的期限。在执法局调查立案作出行政处罚决定后，当事人也可以在长达六个月的复议期和诉讼期内继续抢修抢建直至房屋最终修建完成。执法部门只能对新增的违法建设再次立案调查，直接延长案件调查的时间，增加后期行政处罚决定执行的难度。

3.3强制拆除难度大。小区内楼顶违法建设尤为突出，由于地理位置限制，执法部门要强行入户进行强制拆除的风险性较大、不确定安全隐患多；部分农民违法建设属刚性住房需求，耗费大量财力，如果强制拆除，当事人损失较大，必将极力阻止，甚至采取极端手段，可能引发群体性事件；而拆除超建部分的房屋，不管是拆除过程中还是拆除后都存在较为严重的房屋安全隐患。

3.4执法保障不到位。执法人员在执法过程中，经常遭受当事人的辱骂和攻击。暴力抗法、阻碍执法行为不能得到及时制止，事后再进行调查处理，执法人员已受到伤害。同时，由于目前执法人员编制原因，一部分一线执法人员为协助执法身份，执法主体资格得不到法律的有效支撑，在执法工程中即使受到伤害也不能以妨碍公务罪对当事人进行拘留，只按照民事纠纷进行调解处理。

思考和建议

4.1严格依法制定执行规划。依法加强规划编制和审批管理，严格执行《城乡规划法》规定的原则和程序。推进城市总体规划、城镇体系规划和产业发展规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等“多规合一”。充分尊重城镇生态格局，合理规划，逐步调整城乡用地结构。加大对违反规划强制性内容进行建设行为的查处力度，坚决遏制新增违法建设。

4.2加强前置巡查监督管理。做好日常监督和管理工作，建立完整的网格化巡查责任体系和及时制止上报体系，将责任层层落实到人，并建立违法建设倒查责任追究制度、终身责任追究制度。同时指导基层加强宣传教育，号召基层组织切实履行好村（居）民自治原则，把违法建设制止于萌芽状态。

4.3强化执法强制保障措施。在查封施工现场后，职能部门根据实际情况，可协调供水、供电、供气的部门对违法建设施工现场停止供电、供水、供气等强制辅助措施。对破坏查封施工现场、查封后当事人继续抢修抢建等违法行为；对暴力、威胁等方式妨碍查处、拆除违法建设等行为；或对执法人员进行辱骂、殴打的行为人，以妨碍公务罪论处，由公安部门对当事人进行拘留。

4.4逐步下移执法权力重心。根据国家扩权强镇的政策要求和下一步城管体制改革的相关规定，逐步在辖区政府设立城管机构，将城乡违法建设管理查处等权限委托给辖区政府，单独设置执法人员编制。有效提高城乡建设管理的及时性，减少违法建设查处的矛盾性。

4.5探索建立查处简易程序。根据违法建设的结构标准，对彩钢、钢架等简易建（构）筑物，采用简易程序，发放《责令改正通知书》，且当事人在限期内未拆除，即可强制拆除。对框架、砖混、砖木结构房屋，采用一般程序，且行政处罚决定与当事人采取行政诉讼或行政复议可同时执行。可及时改变当事人违法建设状态，减轻当事人入住或使用违法建设后的拆除难度，减少当事人的经济损失。

4.6组建综合执法队伍。积极谋划组建由公安、交警、城管等相关部门抽调人员集中合属办公的综合执法队伍，专门负责查处涉及面广、案情复杂、执法难度大、跨区域、跨行业的违法建设案子，强化执法力度，增加立案查处的法律约束力。

总之，加强对城乡规划执法人员的管理工作，对城乡规划工作有着极大的促进作用，有效的防止了执法人员滥用职权，切实保障了老百姓利益，解决好城乡规划行政执法工作中存在的问题，使规划执法工作进一步法制化、标准化、公开化。打造纪律严明，执法公正的执法队伍，不断推进城乡规划发展。

参考文献

[1]陈振宁.城市规划中的公众参与的法律制度问题研究[J].城市建设与发展，2011，（6）

[2]顾朝林.城市规划编制中的公众参与程序研究[J].重庆大学学报，2013，（14）.

（作者单位：山东省鄄城县综合行政执法大队）