检察权运行内部监督制约机制实践探索

吕瑶　魏再金

在本轮司改过程中，A市检察机关始终以加强对检察权运行的监督制约从而确保检察官依法行权作为推进司法责任制改革的核心主题。对检察权运行的监督制约机制可以分为内部监督制约机制和外部监督制约机制两种，本文主要介绍A市加强对检察权运行内部监督制约的实践探索。

一、加强检察权运行内部监督制约的三个背景

（一）司法体制改革呼唤更有力的内部监督制约机制

本轮司改侧重点与上一轮司改侧重点存在根本性的不同。上一轮司改强调外部监督，本轮司改则强调加强司法本身建设。强调外部监督并非不合理，不合理的是过分侧重外部监督忽视内部建设导致的“外强中干”，因此本轮司改要强调加强检察机关自身建设，强调突出检察官办案主体地位及职业认同感。前一轮司改强调外部监督制约是因为内部监督制约机制孱弱、效率不高，如果内部监督健全了、有效了，同样也能够实现或者能够更好地实现对检察权的监督制约目的，因此在加强检察机关自身建设的司改主题下，加强对检察权运行内部监督制约建设具有重要意义。

（二）自侦部门转隶后亟需更健全的内部监督制约机制

检察机关是宪法规定的法律监督机关，但是检察机关的法律监督职能缺乏刚性一直是“老大难”的问题，这被学界称为“检察软骨病”，在职务犯罪侦查职能转隶之后，“检察软骨病”存在加重的隐忧。如果说在职务犯罪侦查转隶之前，检察机关的法律监督是“攻强守弱”，那么在职务犯罪侦查职能转隶之后，检察机关的法律监督是“攻守兼弱”，因为检察机关内部监督制约一直遭受“形式主义、实体主义”等诸多质疑。可见，在通过修订刑事诉讼法等相关法律来增加检察机关的监督刚性期望落实之前，检察机关通过加强内部监督制约来“加强防守”无疑是应对自侦部门转隶影响的妥善路径之一。

（三）内设机构改革期待全新的内部监督制约机制

內设机构改革推进过程中，关于“捕诉合一”的讨论甚嚣尘上，“捕诉合一”遭受的最大质疑是不利于加强检察机关内部的监督制约，其实这一质疑值得商榷。诚然在旧有监督体系之下，上述观点有一定的合理性，但是如果构建了新的监督制约机制，上述质疑就不攻自破。因此，问题的关键就从论证“捕诉合一”的合理性转变为在“捕诉合一”的格局下如何构建高效、优质的检察权运行内部监督制约机制。

面对新形势，A市检察机关聚焦检察权的合理配置与监督制约“一体两面”，形成了“检察权运行”和“检察权管理”这两个相对独立但又有机衔接的监督“双系统”，推动科学管理、科技创新应用，确保检察权运行更加规范公正。

二、通过“检察权运行系统”强化内部监督制约

检察权运行监督系统，主要由“科学配置检察官员额—>搭建办案组织—>设置检察官权力清单—>规范检察官联席会议—>发挥检委会审查决策作用”等一系列制度组合而成，形成了一条检察权行权的封闭链条。限于篇幅，本文只介绍其中三个关键点位。

一是严格设置检察官遴选条件，降低检察权监督制约成本。按照检察官“三化”建设要求从严遴选员额制检察官，A市两级院分两批遴选出680名员额制检察官，约占政法专项编制的32.8%。2017年12月完成转隶后，A市两级院现有员额制检察官503名（市院108名），约占政法专项编制的32.5%。其中，硕士以上学位占比46%，3名全国检察业务专家、5名高检院理论研究等入库人才、8名法学博士全部入额，全市检察人员平均年龄由41岁上升为42岁，基本实现了“有人办案”向“优人办案”的转变。

二是科学设置检察官权力清单，厘清检察权监督制约前置条件。划清不同行权主体权力边界，制定全列式权力清单，明确划分检察长、检察官之间的职责权限。一方面，将检察权中按一般程序办理的案件（如一般案件提起公诉）、以言词意思表达的一般监督类检察业务（如口头纠违、口头检察建议等）、非重大争议案件，下放由检察官行权，我们提炼总结为“三放”；另一方面，将检察权中作出终局性处理决定的案件（如决定不起诉或撤销案件，因打破原办案逻辑，属重大办案事项）、重要的书面决定、有重大争议的案件，仍保留由检察长或者检委会决定，我们提炼总结为“三不放”。改革后赋予员额检察官在法律授权范围内约72%（改革前为19%）的办案事项具有独立作出决定的权力，分管公诉、侦监业务的院领导通常只需要承担10%—20%（改革前为100%）的案件审批任务。

三是规范检察官联席会议制度，构建检察官之间“同体监督”。探索检察官联席会议对重大新型复杂案件进行集体研究，打破检察官“单兵作战”思维单一或僵化的窠臼，提供思考问题的多重视角，开阔检察官的办案思路，为检察官作出决定提供决策咨询和参考。我们随机抽取了2016年8月以来A市两级院提交检察官联席会议讨论的500件案件，检察官意见与联席会议倾向意见不一致率占到总数的12%（60件）。抓取以上60件案件，可区分如下情况：

第一种情况，检察官听取联席会议倾向意见的案件有45件，占比75%（45件 / 60件）。（1）这45件案件中提交检委会上会讨论的有13件，占比28.9%（13件/45件），这13件案件中检委会意见与检察官意见（联席会议倾向意见）一致的有12件，占比92.3%（12件/13件）。（2）这45件案件移送法院后，已审结案件中法院判决和与检察官意见（联席会议倾向意见）一致率为95.8%。

第二种情况，检察官坚持个人意见的案件有15件，占比25%（15件/60件）。（1）这15件案件中提交检委会上会讨论的有13件，占比86.7%（13件/15件），这13件案件中检委会意见与检察官意见一致的有4件，占比30.7%（4件/13件）。（2）这15件案件移送法院后，已审结案件中法院判决和检察官意见一致率为22.2%。

以上数据说明：其一，检察官联席会议监督制约作用明显，检察官不能说服联席会议多数人时，多数情况倾向于改变自身决定，改变后决定的精确性相对更高，案件质量更有保障。其二，检察官联席会议是一个临时议事形式，其倾向性意见只有参考意义，不具备决策性与终局性，检察官可以不采纳联席会议倾向意见，而坚持己见。此种情形下，即使检察官未采纳联席会议倾向性意见，但是集体讨论意见仍然对完善检察官个人意见具有积极意义。

三、通过“检察权管理”监督系统强化内部监督制约

“检察权管理”监督系统主要由“案件承办确定（分案）机制—>部门负责人审查把关—>流程监控—>案件质量评查—>检察官业绩考核”等制度组成，形成另一条闭合链条。限于篇幅，本文只介绍其中三个关键点位。

一是落实部门负责人审核把关职责，探索“纵向监督”的多元形式。如，经过检察长授权，案管部门开通业务部门负责人的系统权限，对本业务条线检察官在办或者办结案件的法律文书进行抽查审核，发现问题时，在尊重行权主体决定权的前提下及时沟通纠正。又如，在巡查同时，强化庭审视频同步监督和审判监督，归纳并定期发布监督中发现的类型性问题，提升案件办理整体效果。再如，探索对重大敏感案件风险研判，部门负责任人通过运用丰富的司法经验，预判案件可能存在的舆情维稳风险，及时向分管院领导和上级院对口部门报告，帮助承办检察官做好应对。

二是借力流程监督子系统，实现“以技术控制权力”。A市检察院积极参与最高人民检察院立项的流程监督子系统研发，承担8大类126个排查项梳理等工作，通过科学提取流程监督关键节点，对全市在办案件从“入口到出口”实现全程监管和同步预警。2018年以来，A市两级院通过流程监控子系统对746件案件发起流程监控，发现问题案件313件，发现各类问题502个，发起口头提示284次，发送流程监控通知书13份，目前已督促整改问题294个。以A市检察院案件流程监控系统为基础的“四川版”进一步完善后，将实现两大技术性突破：第一个突破是“靶向监控”，即通过大数据技术，对在统一业务系统中办理的案件进行特征信息采集，建立流程、案卡、文书等之间的约束关系，系统自动根据规则筛查疑似有问题的案件，提高流程监控员监控的准确度和工作效率。第二个突破是“实现流程监控由事中、事后监督前移至事前提醒”，应用统一指标库后，系统会根据当前案件的案卡填录、文书拟制、流程节点等情况进行自动校验，智能提醒承办检察官应当及时办理的各项事务性工作，进行相应的流程引导和规范，将问题解决在萌芽状态。

三是建立案件质量评查制度，加强自我纠错能力。2016年8月正式上线运行A市检察院自行研发的案件质量评查系统，截至目前已进行了4次集中评查、5次重点评查、1次专项评查，对2400件案件（不含基层院）实现了系统网上评查。“A市版”案件质量评查系统的主要特点有：其一，评查标准规范化。在收集本地需求和吸取外地先进经验基础上，汇集编撰了10个主要业务条线的评查细则，形成了符合A市检察办案实际的评查标准；其二，评查形式多样化。初步打造以集中评查、特定种类案件评查、精品案件及优秀法律文书评选为核心，以等比定量、分层抽样、交叉互评为特点，以服务目标考评和业绩考核为落脚点的评查体系；其三，评查人才精英化。建立全市案件质量评查人才库，由两级院院领导、各条线检察业务专家能手等骨干人才约200余人组成，确保评查结论的专业性和权威性。

在检察权监督制约机制构建过程中，也出现了一些新问题，主要有两点：一是落实司法责任制与加强监督制约之间的关系如何协调的问题。监督主体与行权主体的诉求可能存在一定程度冲突，需要进一步研究如何在保证行权主体高效办案前提下，对检察权形成切实、有效的监督制约，实现最高人民檢察院张军检察长所说的“监督者和被监督者的双赢多赢共赢格局”。二是少数检察官对传统的三级审批制还有一定的依赖思想，检察官正规化、专业化、职业化还需要长期努力才能实现。