检察权运行的实践理性

王伟

习近平总书记明确指出全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。检察工作要以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是政法思想为指引，更好地满足人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求，让人民群众有更实在的获得感、幸福感和安全感。新的时期，我们思考检察权运行如何进一步完善，核心之一就是要从解决实践问题出发，体现实践理性，最终的目的是要确保检察权的公正高效权威，为人民群众提供更加优质的“法治产品”“检察产品”。

在多年的司法实践中，公诉工作作为检察机关的核心标志性职能，对国家法治建设和经济社会发展发挥了积极的作用。但同时我们也要面临着一些问题，比如案件质量问题，我们面临着一些案件侦查质量不高，对侦查工作制约效果不好，审查实质化能力水平不强，少数案件带病起诉，从而导致少数案件因事实不清、证据不足撤回起诉或被判决无罪的问题。再比如，公诉人队伍普遍年龄偏轻，年青公诉人经验不足，专业化水平不能适应社会发展的需要，从而制约公诉权充分、正确的行使。还有，随着司法改革的不断深入，全院全员全过程的质效监管体系还没有完全建立。对于这些问题，迫切地需要我们不断转变理念、转换模式、转型发展，完善我们的相关工作机制。我们认为其中重要的一点，就是紧紧围绕强化刑事检察职能作用，坚持继承发展、坚持改革创新，不断探索改革背景下公诉权运行的机制。

一、关于发挥刑事检察职能作用的思考

发挥检察机关在审前程序和庭审中指控和证明犯罪的职能作用，是为了适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求，这是检察机关在新时期发挥公诉职能应当做出的必然选择。以审判为中心的刑事诉讼制度改革，使公诉工作职能配置更加强大，发挥作用空间更加宽广。公诉工作处于刑事诉讼的中枢环节，前承侦查、后启审判，必须向前延伸引导侦查，传导庭审证明标准，提高侦查质量。在此基础上，进一步严密起诉审查，做好审前过滤，确保进入审判的案件真正达到事实清楚、证据确实充分，避免带病起诉，为法庭审判打好基础。同时，提高出庭指控犯罪的能力，通过庭审中高质量的控辩对抗，确保法庭公正裁判。

（一）审前程序中的职能作用

发挥审前职能作用的关键是要突出检察机关对诉讼进程、裁量处断的影响力和控制力，变被动为主动，变消极为积极，变守势为攻势，变粗放为精细，在“分工负责、互相配合、互相制约”的诉讼架构中更好地保障案件质量，维护公平正义。

1.要强化实质化审查职能。审查是一项具有独立价值的职能。检察机关发挥审前职能作用，要依托审查职能强化对侦查活动的制约，加强对证据事实的把关过滤，切实纠正以前受以侦查为中心影响“从属、配合侦查”、将侦查结果简单移送审判的现象。要探索建立对物证书证、言词证据、鉴定意见、视听资料、电子数据、勘验检查笔录审查把关的工作制度，尝试新型疑难案件所涉证据专业部门同步审查、驻看守所检察官核查询问讯问合法性等做法，形成更加健全有效的证据审查机制。

2.要强化对侦查活动的引导。根据以审判为中心诉讼制度改革的要求，构建新型检警关系，完善介入引导侦查工作机制，以规范传导责任，形成促进侦查质量倒逼机制形成。把审判标准向侦查工作传导，把庭审压力传导到侦查工作中去，推动引导侦查规范化、制度化。要完善补充侦查工作机制，着力解决退回补充侦查引导不明确、说理不充分以及侦查机关消极补侦等问题，同时注重加强自行补充侦查工作，提高能力、规范行为，更多掌握工作主动性。

3.履行好起诉裁量权。起诉裁量权是发挥审前作用的重要载体，是凸显检察机關公诉职能作用、制约侦查活动的重要手段。要充分运用不起诉、未成年人案件附条件不起诉等检察裁量权，积极主动掌控诉讼进程，强化对前一阶段诉讼活动的制约。要进一步完善公诉政策，统一司法标准，确保案件处理做到司法均衡和公平公正。要着眼于新型诉辩关系工作制度，充分保障律师权益，促进提高办案质量和效果。

4.完善多层次诉讼制度体系。多层次诉讼制度有利于节省司法资源，提高诉讼效率，为充分发挥职能作用提供更大空间。要充分开展认罪认罚制度试点，根据速裁案件、重大疑难复杂案件、专案案件等不同类型案件的办案特点，进一步完善繁简分流工作机制，通过集约化办理、简化程序、加强规范化建设、创新制度机制等方式，建立起适应公诉工作实际、更加务实管用的诉讼制度体系。

（二）发挥指控和证明犯罪职能作用

指控和证明犯罪是检察机关区别于其他司法、行政机关的标志性职能。要将发挥指控和证明犯罪的职能作用作为重中之重，以此为基点开展各项工作，积极探索创新，提升业务能力。

1.围绕指控和证明犯罪的关键环节积极探索创新。指控证明犯罪关键是要做到指控有据、辩论有力。要坚持审查和出庭合理分工原则，建立出庭检察人才库，实现出庭工作专业化运行。要围绕如何出庭指控、举证示证、对抗辩论及教育转化等内容，进一步完善制度机制，创新方式方法，使得各项工作更加有利于查明事实、证明犯罪、适用法律、保障人权、提高效率。要加大证人出庭工作力度，创新方式方法、完善相关制度机制，提高出庭作证率，强化指控犯罪的效果。

2.围绕指控和证明犯罪的配套保障健全制度机制。证明指控犯罪的战场既在庭上，也在庭外，既要紧紧抓住法庭审判的核心环节，也要建立完善相关的配套制度，加强外延性工作。要充分利用现代科技手段，建立完善出庭工作信息化支撑平台、出庭能力培养平台，让信息技术促进主体作用更好发挥。要完善文书说理、量刑建议、庭前会议等制度机制，建立完善庭审及时会商制度，更好地服务出庭工作。另外，要积极探索附带诉讼工作制度，建立公诉参与公益诉讼工作制度，以适应服务保障首都建设发展的要求。

（三）强化检察职能的实践效果

北京市院于去年底制定了包括20个项目的试点方案，推进与以审判为中心的诉讼制度改革相适应的检察工作体系建设。通过前期试行工作，取得初步成效。

1.类案公诉政策效果显著。先后制定使用虚假身份证、危险驾驶、涉枪、反邪教等10项公诉政策指导性意见。其中，使用虚假身份证案件的指导性意见执行以来，当月案件受理量就从上个月的239件244人下降到57件58人，且呈逐月下降趋势，已判决的43件案件在罪名和量刑建议上均诉判一致。

2.审查实质化不断加强。创新专业同步辅助审查工作形式，共开展专业同步辅助审查98 件。加大非法证据排除工作力度，启动排除非法证据案件13 件，排除非法证据14 份，补正瑕疵证据250 件804 份。

3.认罪认罚全面推进。不断强化繁简分流，一年以下案件不再撰写审查报告，三年以下案件，审查报告可实现表格化，全部认罪认罚案件不再撰写三纲一辞。重罪案件不断拓展认罪认罚适用范围。不断推进值班律师全覆盖，目前已经有16个检察院设立值班律师工作站，拟于8月在三级院实现值班律师的全覆盖。目前逐渐形成了一套认罪认罚案件的评估标准，并通过总结提炼经验、召开专家论证会研讨已经形成了认罪认罚的立法建议稿。

4.起诉裁量权得到依法有效行使。全面发挥不起诉裁量权，将一般案件的不起诉决定权直接下放给检察官个人，今年1-5月不起诉率为13.3%，相比去年同期提升了3.6个百分点，同时不起诉复议复核人数与去年同期持平。为保障不起诉执法尺度统一，市院制定了《不起诉案件审查工作实施细则》，朝阳区院及时更新了《刑事案件相对不起诉适用规范》，针对二十余种常见罪名适用相对不起诉的具体标准。

5.出庭能力水平不断提升。为了有效发挥指控和证明犯罪的职能作用，市院组织研发了出庭能力培养平台，自去年7月3日上线以来，截止到今年7月3日，全市共发布观摩庭2503 场，累计7797人次参与旁听，发布出庭百科2405条，相关经验被高检院公诉厅和信息中心转发，并在全国检察机关第十期优秀公诉人高级研修班专题经验介绍。一分院组织研发“出庭示证可视化”系统，年初举行全市范围的观摩庭，效果良好。

6.探索刑事附带民事公益诉讼工作机制。形成线索集中管理机制，起草《关于办理刑事附带民事公益诉讼案件暂行规定》，今年5月提起了北京市首例附带公益诉讼案件，另有两件将于近期起诉。

近期，我们总结前期工作经验，整理汇编了一本《例证指导》，已由中国检察出版社面向全国检察机关进行内部发行。

二、改革背景下不断完善公诉质效监管的思考

中央关于司法改革对于管理工作的要求，是逐渐从微观的个案审批、文书签发向宏观的全院全员全过程的案件质量效率监管转变。对公诉工作的管理，就是要解决公诉在执法模式、工作机制、执法保障等方面的不适应、不符合、不协调问题，必须紧紧依靠改革，不断深化改革，通过完善公诉管理体制和公诉权力运行机制，优化职权配置，破解影响公正高效权威的深层次问题。对此，要深入基层了解实际情况，对传统公诉理念，进行辩证的思考，既要坚持已有的好的东西，被实践证明的成功经验，也要敢于抛弃和否定不符合司法规律的做法，加以改造和完善。

（一）关于案件质量管理分析

案件质量是公诉工作的生命线。在改革背景下如何加强管理，需要转变观念。目前，我们在管理上还有一些亟待解决的问题。首先，对案件质量的及时动态把握还不够到位。根据市院《司法责任制改革试点工作实施意见》“抓两大、放两小”的原则，改革以后80%的案件、事项由检察官决定，检察官的主体地位得到全面提升，但管理层对案件的全面把握受到影响。我们对案件过程和处理结果、效率的掌握，主要就是基于统一业务应用系统，高检院和北京市院定期通报的数据，以及日常工作中对案件的研究等。但是这些手段，也存在着整体融合度不高，各种数据、关联分析不够的问题。为此，北京市院初步形成了一套案件质量分析制度，协同全市各院总结、提炼、汇集出209项、5016个业务数据，总结出一些我们对公诉业务的动态管理原则，有利于我们全面、及时、客观地掌握业务情况，有利于管理者从各种动态的数据中发现工作的得与失、优与劣，发现问题、补齐短板，提升工作水平，而不是通过数字排序的方式变相考核。目前看，案件质量分析制度，已经对各院加强业务工作起到了很好的促进作用。在管理中，我们还要充分认识分管检察长和部门负责人的地位和作用。改革初期，各领导层级对全面办案情况存在底数不清、情况不明的问题。对这个问题，北京市院的态度非常明确，就是要发挥部门负责人的管理经验，做好引导，主要还是通过文件汇总研判、检察官联席会议等方式进行组织管理，以及一些具体案件的对外沟通协调。同时，我们的质量分析报告，使部门负责人提升把握分析水平，检察长及时全面了解情况。

（二）关于公诉人员配备

所谓“案多人少”的问题长期困扰着我们的工作。对此要进行深入分析、综合判断，使之不断得到缓解。首先，要对人员进行配备改善，要有一个相对科学的评价标准。公诉案件涉及速裁、简易、普通三種程序，应当对不同类型的案件有一个动态的记录，核心是根据一类案件需要消耗的有效工作时间来进行计算。其次，素质能力的匹配，比如“e租宝案”“4﹒13特大跨境电信诈骗案”，涉案金额众多、被告人人数众多、证据事实庞杂，科技、知产、金融办案部门办理的案件专业性强。认罪认罚从宽的有效落实，也需要检察官有充足的社会经验，能力不匹配，工作效率就低，就感觉人手不够，这也是一种矛盾。对此，我们有三个方面的措施：一是开展工作量测算，去年研发了检务工作量测算平台，在检察内网上运行，在市院和朝阳院、海淀院、丰台院等公诉部门开展试点，由公诉人从办案和综合检务工作两个方面根据详细的数据项填录开展工作的内容和时长，据此测算公诉人的有效办案时间和各类型案件的平均需要时长，以此为基础形成了调研报告，为检力资源合理配置和领导决策提供参考。下一步结合机构改革我们考虑在全市范围内全面测试，工作量测算平台还增加了个人、部门、单位甚至全市工作量的批量统计功能，从而为全面衡量公诉人的履职内容和完成质效，实现人案匹配，强化公诉工作的动态管理提供更加准确的依据，根据办案需要探索建立全市公诉人动态调配的机制。二是完善公诉人素能模型，明确公诉人各个职能岗位的标准，确定胜任公诉工作的标准，明确人员培养方向，通过素能标准对人员进行分类整合，确保高质量完成公诉工作。三是推动“专业平台、专业工具、专业素质”的专业化建设，形成刑事犯罪检察、国家安全和公共安全检察、经济犯罪检察、职务犯罪检察四位一体的公诉专业化新格局。健全专业化办案组，做到分合有度，突出区位特征打造高精尖专业、专门办案团队。完善专业化办案保障，成立北京检察科技信息研究基地。进一步加强专业化能力建设，以专业化办案需求为导向，积极用好用足政策，针对反恐维稳、信息网络、知识产权、金融证券、环境保护等领域急需紧缺人才需求，完善特殊职位招录。

（三）关于公诉人才培养

人才是优质产品的制造者，是公诉工作发展的关键，培养是人才成长的永恒课题。要在全面从严治检的同时，加强基层党的建设。注重通过实战提升办案能力。北京的出庭能力培养平台就是充分利用庭审的实战学习机会，以压力为驱动力迫使出庭公诉人更加充分的准备，打破行政壁垒使观摩人员获得更加广泛的交流学习机会，以经验值记录衡量公诉人实际出庭能力成长，通过经验值排名激发公诉人的荣誉感，促进比学赶帮、实现良性竞争，目前该系统在出庭经验分享、能力提升、规范化建设、人才储备、业务评比等方面已经发挥了基础性作用。注重发挥质量分析的反视功能。分管检察长和部门负责人通过宏观数据和个案文书的审核，可以反视我们的案件质量，并据此有针对性制定培训策略，提升办案素质。建立系统的检察业绩评价制度。年底考核，根据办案实绩进行评价，以办案质效为目标设计好业绩考评标准，全面科学准确地衡量办案质量和办案负荷，奖勤罚懒，使真正有业绩的检察官凸显出来，体现司法办案责任制的正面激励作用。根据素能模型建立评价制度，以往评优评先，都是年底根据特定案件的办理，或者全年的综合表现，确定立功、评优等次，或者根据一些考试环节确定一些优秀公诉人称号。这些评价都不够全面，缺少对日常办案工作的评价，要建立日常化的办案讲评制度，由公诉人谈自己办案的经验，包括不足，促进共同提高能力。