检察机关的宪法定位与检察权配置

莫纪宏

很高兴今天有这样一个机会，就检察机关的宪法定位与检察权配置这个问题，谈点自己的看法。这个题目我曾在十几年前高检院在西安举办的另外一个研讨会上讲过。十几年过去了，当我重新思考这一题目的时候，发现很多想法还是过去的老想法。很多理论上的问题，到今天来看仍然存在，在制度实践中也没有能够得到很好的突破。所以我想，检察机关的宪法地位与检察权配置这个问题，制度上要有所创新突破，首先还是要在理论上进一步加以细化，把一些关键的问题说清楚。理论更多的来自于实践，其自身也有一定的逻辑特征。

今天，我主要讲以下几个问题，这些问题实际上也是我个人的一些看法。

一、检察机关的宪法定位

对于检察机关在开展检察工作中的地位问题，如何从宪法学上给予很好的解释，这恐怕是我们宪法学者面临的一个重要任务。一方面，我们一定要走中国特色社会主义道路，要坚持党的领导。这一次修宪，《宪法》第1条第2款明确讲了，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。另一方面，我们也要看到，西方政党制度下产生的宪法制度，包括检察制度，不可能被我们照抄照搬过来。我们要看到这些制度背后的理论，虽有西方的特征，但大多数还是涉及到人类社会本身的问题，所以说要想在国际舞台争取话语权的话，关键自己还要把问题说清楚。法治原则的很多地方是有共性的，它不属于西方，也不属于东方，是人类自身在改造自然和改造社会过程中，按照人类思维的规律，认真总结得出来的。所以我想，我们还是要用科学的态度来对待目前遇到的问题。关于检察机关宪法地位，一直以来我们在宪法学上都有相关讨论，但是直到今天，我个人感觉这个问题讲得不是很清楚。我们的认识总是有一种陷阱，就是没有很好地把这个问题的实质内涵有效和清晰地讲出来，一些学者往往在研究检察机关宪法定位的时候习惯去引用国外的理论。

国外其实也很复杂，但是归纳起来有这么几类，一类是大陆法系检察制度，一类是英美法系检察制度，还有一类就是原来前苏联的社会主义检察制度。大陆法系检察制度是由检察机关代表国家，凡是侵犯公共利益、侵犯国家利益的，都是由检察机关代表国家来提起公诉。这样的话，检察机关是国家利益的代表，案件的侦查工作都是检察机关来指挥，由警察来履行侦查职责。英美法系检察制度强调的是检察官是政府的律师，主要提供咨询服务，所以只有一部分特定的案件由检察机关来提起公诉，其他大部分情况下，有赖于自诉。所以即便在西方，根据不同的文化特征，产生的检察本身的功能也不一样。在社会主义国家前苏联，检察机关除了承担提起公诉职能之外，还对国家机关和国家机关工作人员进行一般监督。

下面我主要讲讲我国关于检察机关性质的规定。

现行《宪法》明确讲中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关，而根据《宪法》产生的《人民检察院组织法》，也有同样的表述。大家都是这样去定义的，认为人民检察院是国家的法律监督机关，而且还是反复认证为什么是法律监督机关。但是我個人觉得，从宪法学理论来看，这个定义是不准确的。为什么我们《宪法》里第3条第3款明确讲了，国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。这条规定的检察机关哪来的？如果说人民检察院是国家的法律监督机关，那么谁是检察机关？这里面就有个制度设计上的矛盾。我觉得立宪时可能还是没有关注到宪法自身立法语言表达的规范性和科学性，光是想强调某一个方面的特性，忽视了检察制度在整个宪法制度中间，怎么样用统一的语言把它表达出来才能够符合法治原则这个基础理论性问题。

我们再回顾一下这个问题在中国几部宪法上是怎么规定的。1954年宪法，没有说人民检察院是个什么性质的机关，就是说最高检对国务院、地方各级机关、国家机关工作人员、公民遵守法律的状况具有刑事检察权，创造了一个检察权的概念，要求各级人民检察院依照法律规定行使检察权。它没有讲检察机关到底是什么性质，但是从相关职权看来，它有一般法律监督机关的特性。当然这有当时的特殊情况，说明从体制建设的角度，它很难一下子把检察机关所担负的体制功能准确地进行定位。

在1954年宪法中也明确讲了各级地方人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关的干涉。这里强调了要独立行使职权，那么包括人大、法院、行政机关都不能干涉，表明检察机关一定的独立性。但干涉这个词也比较含糊，没说清楚，所以用干涉这个词在宪法学上也是有问题的。因此我觉得，含含糊糊的一些宪法语言表达出来的宪法规范，导致在宪法学理论上进行解释就产生了很多矛盾，也导致了我们在实践中无论开多少研讨会，总是讲不清楚最基本的问题。

1975年宪法，直接规定检察机关的职权由各级公安机关行使，但并没有说检察机关还是否继续存在。所以到了1978年宪法，又把1954年宪法的规定恢复了，恢复之后还是没有写清楚检察机关的性质，最后干脆说人民检察院的组织由法律规定。看上去很清楚，但问题又来了，人民检察院的组织由法律规定，那么它的职权由谁来规定？宪法没有这样授权，法律就不能规定。这种思维又影响了1982年宪法，就是人民检察院的组织由法律规定，但职权由谁规定没有讲清楚，按照宪法学上的宪法保留原理，只能推定由宪法自身来加以规定了。

二、检察权的配置

检察权的配置，它和检察机关本身的性质也是一样的。我们讲宪法中的检察权，它是个什么样的权力？检察权是不是检察机关检察职权的总和或者叫有机统一？这个问题好像也没说清楚。所以我觉得很多宪法理论问题，还需要进一步去研究。1975年宪法，甚至把检察机关和检察职权分离。检察机关能不能存在另说，但是职权就由公安机关行使去了。这就说明，至少这是一个集合性的概念，职权有总量，它所有的东西都交给了公安机关行使去了。机关和职权可以分离。所以我觉得在这里检察权的性质也没有完全说清楚，需要我们今后在全国人大宪法法律委员会推进合宪性审查工作中建立一套明确的审查标准。

首先从宪法文本开始，把宪法关于基本制度的设计讲清楚，把宪法的逻辑完整地体现出来，这样才能去统率各个方面的制度，使得整个国家的制度在宪法的指导下，按照同样一个逻辑去表述出来，才能保证制度创新。我觉得这是我们现在需要加以研究的。这里面还涉及到从外围来看检察权，检察权和法律监督权是不是逻辑上的交叉关系？我觉得要去研究。还有一个就是我们检察权，如果把它看成是检察机关检察职权的一个有机统一体的话，检察权里面到底有没有具体的职能是只能由检察机关行使的？现在恐怕只有批准逮捕权了。因为侦查好多部门都可以干，调查这个词，它是把原来检察院组织法第5条第3款讲的侦查的权力，改个名叫做调查权。到底检察机关是任务导向型的，还是职能规范型的？检察机关到底要干什么事，这也是前段时间参加检察院组织法修改的时候，与大家反复争论的问题。

我个人感觉到要是把它变成职能规范型的，明确检察机关，这些职权就是你的，恐怕在目前制度上还是有一些问题。此次宪法修改明确规定中国共产党领导是中国特色社会主义制度最本质的特征。所以我们的宪法是一个政治法，宪法里的宪法机构和国家机关，首先是一个政治机关，然后才是按照国家宪法和法律规定以及法定程序行使国家权力的法律机关。这是二重性质。所以说检察机关是法律机关没错，检察机关是政治机关也没错。在这种背景下，检察机关的检察权恐怕也不完全是一种法律权力。解释检察权的权能时，如果完全看成法律权力一种性质，恐怕不一定能解释清楚。因为时间问题，我就把这问题提出来。

三、监察体制改革对检察制度功能的影响

这个问题我简单讲几句，监察体制改革对检察制度功能的影响，这是法学界讨论比较热火的。我觉得归纳起来就是这样一个宪法问题：不管成立什么样的国家机关，只要是国家机关，就应按照依法治国、依宪治国的原则，按照宪法履行职权。所有的国家机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关，首要的任务就是按照宪法和法律的各项规定去履行职权。监察委员会成立之后，它的法律依據是什么？不能光执行《监察法》，国家的宪法、法律都要执行，《刑事诉讼法》对它也有效。我们这样去理解这个问题的时候，就可以很科学地来看待这一次宪法修正案。它只不过是把原来宪法中一些关于国家机关的功能和任务，原来赋予检察机关的，现在赋予了监察机关。从这个角度来看，我更倾向于目前我们宪法、法律赋予检察机关的，是一种任务导向型的，这些事都是你的，干完了就行了，这里既有法律任务，包括指导侦查、批捕起诉、法律监督抗诉等职能，另外还有很多任务是政治性的，还要负责维稳，拥护党的领导，还要利用机关的性质，保证宪法、法律的实施，所以我觉得现在还是这种态势。

最后讲几句，我们要树立依宪检察的理念，今后特别是在全国人大成立宪法和法律委员会以后，检察工作必须依靠合宪性审查工作来推动。检察机关的性质、检察权的性质都在理论上有一些需要进一步探讨的问题。根据宪法制定本法的问题，过去检察院组织法里没有，今后在修改的时候，恐怕要把它明确加进去。

最高检特别重视检察制度建设和检察改革与宪法的问题。张军检察长讲要把宪法赋予检察机关的职责落到实处，我觉得张检对检察机关如何把宪法作为自身合法性的依据这件事是非常重视的。领导非常重视，剩下的就是如何从理论上、制度上去推进。我觉得在依宪检察的过程中，最关键的还是要建立科学的宪法理论和检察理论，这需要大家共同来推进。这只是我自己提出的一些不成熟的看法，还请各位领导批评指正，谢谢大家。