落实司法责任制，完善检察机关案件质量评查机制的思考

奚亚一 郝季路

关键词案件质量 评查 司法责任制

一、检察机关案件质量评查的内涵和定位

案件质量评查是检察机关通过对本院已办结的各类案件从程序和实体方面进行规范化评价、检查，确定案件质量和责任，从而加强内部监督，提高办案质量的管理模式，是检察监督的重要组成部分。其目的在于提高办案质量，减少冤假错案，防止司法不公，是确保检察权正确行使的有效保障。案件质量评查是检察机关内部对案件的一种事后监督评价措施，通过对案件的事后检查发现和解决问题，是检察机关自身对检察权行使的一种自我评价。其有别于人大、人民团体、社会等外部监督力量的监督，除了注重纠错、防错，更加侧重其管理和评价的功能定位，通過考核和奖惩机制的有机结合实现案件整体质效的提升。在当前司法改革的大环境下，案件质量评查制度的重要性愈发凸显。2018年1月，最高人民检察院印发了《人民检察院案件质量评查工作规定（试行）》，对案件质量评查工作作出了具体规定。

二、当前基层检察院案件质量评查工作中存在的问题

（一）案件评查重形式、轻实质，不能充分发挥实效

当前，大部分基层检察院都建立了案件质量评查机制，制定了相关制度，但是一些基层检察院因对这项工作的重要性认识不足、人员数量素质有限、案多人少矛盾突出、组织管理措施不到位等方面因素的影响，导致这项工作应付了事，流于形式，难以发挥评查实效。从案件质量评查的实际情况来看，评查工作仅停留在发现程序性问题或文字错误等案件瑕疵，在事实认定、法律适用、实体处理等方面发现的深层次问题较少，这与实现提高办案质量、减少错案、发现优案的评查目的存在差距，还不能完全实现制度设计的初衷。

（二）案件评查观念有待创新，评查人员存在“好人思想”、畏难情绪

实践中，案件评查员一般为本院案件质量评查小组成员或专职评查员，与案件承办人是同事关系，一些评查人员因顾及同事情面或其他顾虑而放不开手脚，出现不敢真查、不敢实查的畏难情绪，案件质量评查浮于表面、效果不佳，不能实现预期目标。此外，一些基层检察院评查观念比较传统，将案件质量评查制度的功能简单定位为纠错，认为评查就是要“挑刺”“找茬”，要发现问题，却忽视了案件评查的另一项重要功能，即评优功能，对于优秀案件和优秀法律文书的总结评优不足，激励机制不健全，不能很好地实现提高案件质量的目的。

（三）案件质量评查机制不健全、标准不统一，评查实效难以体现

当前，一些基层检察院的案件质量评查工作是在上级院要求下开展的突击式评查，尚没有形成常态化机制。从案件评查的范围来看，多以诉判不一、捕后不诉、无罪案件、撤回起诉案件等重点案件为主，对常规性案件开展日常评查较少。从评查标准来看，一些基层院只有较为笼统的评查办法而没有具体细化的评查标准，评查人员把握标准宽严不一、操作随意性较大。不同的评查人员对同一问题的认识也存有差异，导致评查结论宽严参差。此外，对案件评查结果的运用转化不足，一些基层院认为完成上级院的评查要求即可，对于发现的问题总结评析较少，办案检察官很难从中总结经验教训，进而防止瑕疵和错案的再次出现。而相应的考核奖惩机制的欠缺又导致评查工作难以发挥其应有的监督导向作用，评查实效难以体现。

（四）针对案件评查人员的学习培训欠缺，难以适应高质量的评查要求

实践中，很多检察院将案件评查的职能放在案管部门，指定专人专职或兼职担任案件评查员。该机制下案件评查工作的质量和效果很大程度上取决于案件评查员的专业素质。而由于案多人少矛盾的存在，一个评查员往往要完成较大数量的评查案件，且当前针对案件评查人员的学习培训较少，评查人员的专业知识、办案经验等不能完全适应高质量的评查要求，对评查工作深入高效开展产生不利影响。

三、司法责任制背景下完善案件质量评查机制的思考

（一）深化思想认识，促进案件评查的实效

案件质量评查是检察机关加强内部监督制约，保证司法公正的重要举措，应当统一思想，充分认识开展评查工作的重要意义。首先要提高办案人员和评查人员的思想认识，转变理念，以正确、理性的态度对待评查工作，主动接受评查，认真开展评查，在全院营造注重案件质量评查的良好氛围。要明确开展案件质量评查，是检察机关落实司法责任，维护司法公正的必然要求;是确保办案质量，提高司法效率的有效途径;是强化内部监督，评估检察官办案水平和工作责任心的重要依据;是提升检察官专业素质，增强办案能力的现实需要。同时，在评查的组织保障、机构设置、人员配备、制度建立等方面也要高度重视，切实促进案件评查的实效，夯实司法责任制的基础。

（二）优化评查结构，建立高素质评查队伍

要提高案件评查质量，发挥评查实效，必须切实提高评查人员素质。要组建一支政治素质好、办案经验足、专业素养高、工作责任心强的评查队伍，提高评查案件的水准和权威性。根据检察官放权后强化案件质量监控和落实司法责任的要求，可以成立由检委会委员和案件评查员为成员的案件质量评查工作小组，负责对检察官办案质量及权力运行的监控。进一步完善评查工作模式，注重实体和程序并重的评查方式，既突出了检察官的主体责任，又有助于促进检察官执法办案能力的提升。同时，注重接受外部监督，可借脑借力，聘请法学专家、知名律师、退休检察官、人民监督员等第三方人士参与评查工作，扩大评查影响力，提高评查结果的说服力。并且通过定期举办培训班、讲评会、研讨会、优次质案件展评等活动作为案件评查工作的有益补充，促进检察官牢固树立办案规范意识，进一步提高办案质量和水平。

（三）完善各项制度，构建科学有效的评查机制

改变以往不规范、不科学的做法，建立科学有效的评查机制，确保评查工作规范有序开展。

一要制定完整、科学、操作性强的案件质量评查办法，明确案件评查的范围、内容、程序，细化评查标准和考评依据。按错误严重程度，将案件质量问题细分为工作瑕疵、一般错误、严重错误等三大类。除了案件实体性问题之外，程序性问题、文书质量、风险评估等也应纳入评查内容，从而一改评查标准过于泛化，不易操作，评查结果“重实体、轻程序”或“重程序，轻实体”的问题，实现评查工作多角度、全方位的覆盖。

二要拓展评查类型，丰富评查形式。要将日常评查、随机抽查和重点评查结合起来，除了对诉判不一、捕后不诉、无罪案件、撤回起诉等重点案件开展评查外，对其他案件也要纳入案件评查范围，根据需要开展日常评查和随机抽查，从案件的实体把握、程序规范、办案效果、权力运行、文书质量等各个方面进行综合评判，提出评查意见。

三要细化评查标准，统一评查尺度，将案件质量评查内容细化为事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、工作制度等具体事项，开展全面评查，确保评查的公正性、科学性。

四要坚持个案监督和宏观指导并重的理念，建立评查结果反馈和定期质效讲评制度，扩大评查实效。及时总结梳理评查发现的频发易错问题，形成书面报告，向办案检察官通报反馈，督促检察官对照学习，总结整改，防止类似问题再次发生;通过召开质效讲评会，对于疑难复杂案件以及法律适用方面有争议的案件通过讲评公开探讨，加强交流;对于评查中发现的办案质量好的精品案件，作为全院个案表彰的重要依据和典型案例质效讲评的重要素材。

（四）形成奖惩分明、总结分析的评查结果运用机制

要改变以往评查工作缺少激励和惩罚机制的情况，将案件质量评查结果与检察官的员额进退、考核晋升、奖金分配直接挂钩，从而倒逼检察官不断提升业务素质和执法办案能力。对于评查中发现的办案质量好的精品案件，作为个案表彰的重要依据和典型案例讲评的重要素材。确立季度报告和一案一报相结合的总结模式，评查结束后及时梳理汇总各评查人员发现的案件质量问题，形成书面报告，向承办检察官进行通报，每季度汇总形成季度评查报告。对于捕后不诉、自侦撤案、诉判不一影响定性等重点案件实行一案一报模式，通过总结分析，提出防范对策，进一步强化案件质量评查工作的实效。在当前信息科技迅猛发展的大环境下，可借助信息化手段研发相应的考核系统，对检察官办理的案件质量问题进行全面监控，将不同等级的案件质量问题对应一定的分数，在系统中自动扣分，为落实责权利相统一的司法责任制，实现检察官动态管理提供依据。

（五）完善监督制约，建立对评查人员的监督考核

在制定评查方案时，除将评查結果纳入办案人员年度绩效考核评定以外，对评查人员也应当提出要求，进行监督考核，避免评查流于形式或被人情因素等干扰。要明确评查责任，对评查案件数量、发现程序问题、实体问题、文字差错、卷面瑕疵等情况梳理汇总，作为考核其评查工作成效的重要依据，以此增强评查人员的责任心，确保案件质量评查落到实处。同时规定，可以每年对评查人员评查的案件进行抽查，或邀请具有深厚法学背景的第三方人员进行复查，对于案件有明显不规范或错误问题，而评查人员未查出的，应对评查人员予以惩戒;对于评查认真负责的人员予以奖励，以此督促评查人员提高工作责任心，尽职履责，切实提高评查的质量和效率，使评查工作实效得到全面升级。