将司法改革进行到底

张万洪

中国共产党第十九次全国代表大会报告提出“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。毫无疑问，在未来一段时间内，综合配套体制改革将成为我国司法改革工作的重点。本文将在回顾十八大、尤其是十八届四中全会以来司法改革成就的基础上，阐释司法体制综合配套改革的意义和特点，并对改革的重点提出若干思考与建议。

一、司法改革：十八届四中全会以來

2014年召开的中国共产党十八届四中全会，专题讨论依法治国问题。此后，中央全面深化改革领导小组会议审议通过了48个司法改革文件，其中主要围绕以加快实施司法人员分类管理为首的四项基础性、制度性改革措施。除此之外，最高人民法院还在立案登记制改革、设立最高人民法院巡回法庭等领域有重要突破。截至2017年7月，最高院出台司法改革文件137件，开展4轮集中督察。最高人民检察院所承担的29项改革任务已基本完成或结项；检察改革规划提出的91项具体改革举措，82项已出台改革意见或结项。

（一）司法人员分类管理

针对以往司法人员管理制度没有充分体现司法职业特点的问题，“两高”按照以案定额、总量控制、省级统筹的原则，落实“谁办案谁负责、谁决定谁负责”原则。其中，全国法院系统从原来的21万余名法官中遴选产生12万余名员额法官，实现了85%以上法院人员向办案一线集中。检察机关也围绕检察人员分类管理和完善检察官职业准入和选任制度，先后在全国多地分为三批展开试点。在此基础上，今后的改革将主要围绕科学规划法官、检察官员额，实行员额浮动机制，建立法官、检察官退出机制等措施继续深化改革。

（二）司法责任制

“两高”分别公布了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见出台》，明确了审判组织权限和法官、检察官的职责，初步制定了司法工作人员的权力清单。“两高”开始逐步完善办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，并在省一级设立法官、检察官惩戒委员会，就法官、检察官违法办案责任做出专业认定。

（三）司法人员职业保障

“两高”实行员额制后，法官、检察官等级与行政职级脱钩，实行按期晋升和择优选任相结合的晋升机制。此举有效打通了广大司法人员的职业发展通道，增强了司法人员的职业尊荣感，调动了司法人员的积极性，有效激发了改革内生动力。此外，出台的领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定实施办法，并设立法官权益保障委员会，试图在维护法官独立性与人身财产安全，及时提供救助等方面发挥积极作用。

（四）省以下地方法院人财物统一管理

按照中央统一部署，逐步推进省以下地方法院人财物统一管理，着力构建更加有利于确保司法公正的新型管理体制。目前法院系统已完成21个省（区、市）省以下法院编制统一管理，中级、基层法院院长已实现由省级党委（党委组织部）管理。13个省（区、市）已在辖区内实行财物省级统管改革。吉林、湖北、广东、安徽等16个省份检察系统也实现省级财物统一管理。

二、综合配套：新时代的司法改革

如前所述，前一阶段的司法改革以加快实施司法人员分类管理、司法责任制、司法人员职业保障、省以下地方法院人财物统一管理等四项基础性、制度性改革措施为主。目前，司法改革取得了显著成效，基本完成了“四梁八柱”的主体框架，司法公信力普遍建立。但相关的综合配套制度作为司法改革的辅助框架，和司法改革主体工程之间存在着不可分割的相互联系。十九大提出的司法体制综合配套改革，作为司改的第二阶段，应主要围绕改革的精细化、协同化，促使司法体制改革措施落地见效。

司法体制综合配套改革是指在以加快实施司法人员分类管理为首的四项基础性、制度性改革措施的基础上，推进司法综合配套机制精细化、协同化的改革，它是对“进一步深化司法体制改革”的落实与贯彻，是推进法治中国建设的重要内容。

（一）提出“司法体制综合配套改革”的意义

首先，指明现阶段司法改革所处的阶段。这一论断标志着十五大以来历次党代会提出的司法改革目标的主体框架基本搭建完成，下一阶段更需要通过“综合配套改革”实现“精装修”。

其次，明确下一阶段司法改革所依靠的基本方法。司法改革牵一发而动全身，综合性、配套性的改革有助于更好，更快地实现司法改革的目标。综合配套改革中的系统化、协同化思维，不仅强调司法改革措施本身之间的系统和协同，更强调司法改革与其他领域之间的系统和协同；不仅强调改革方案的系统和协同，更强调在改革落实过程中的系统和协同。

再次，强调下一阶段司法改革的重心。深化司法体制综合配套改革，应当围绕全面落实司法责任制展开，这将成为下一阶段司法改革的主要内容。司法责任制被誉为司法改革的“牛鼻子”，把握好司法责任制就把握了司法改革的方向。司法责任制符合司法运行规律，能够真正做到“让审理者裁判、由裁判者负责”。司法责任制也能对法官职业化，精英化进行有效的监督和制约，符合权力制约的原则。

最后，彰显司法体制改革的根本目的。党的十九大把当前我国社会主要矛盾明确为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。指明了司法体制改革是为了让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。司法权来源于人民，目的是维护社会公平正义。综合配套改革，要充分体现司法改革服务于人民的目标。

（二）司法体制综合配套改革的特点

1.具体化、精细化

具体化和精细化强调把司法改革措施细化到具体制度，在现有的框架内进行查漏补缺，这要求政策制定者仔细设计每一项改革措施，做到精益求精。以司法人员职业保障改革为例，司法改革所制定的加强司法人员职业保障只是宏观、基础性的措施，然而职业保障改革在具体操作层面上仍需要建立配套措施加以完善。例如，根据最高人民法院发布的《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》，地方法院普遍建立了法官权益保障委员会。在综合配套改革阶段，对于加强司法人员职业保障，我们更应该考虑的是法官权益保障委员会是否可行，如果可行应该设计怎样的权限范围和运行机制，从更加具体化、精细化的角度来实现司法改革的成果。endprint

2.系统化、协同化

习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十六次会议强调：“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法。改革越深入，越要注意协同。”司法改革是一项整体工程，任何一项改革都是牵一发而动全身的。因此，在改革过程中应当注意各项制度的系统化、协同化问题。

所谓系统化，是指在制定司法改革政策时，应当对各种政策进行集中、通盘的考虑；协同化则是强调各种改革措施之间应当相互协调，两者统一于司法独立和司法公信力的提高。综合配套改革中的系统化、协同化有以下几个方面的要求：第一，司法改革措施本身之间的系统和协同；第二，司法改革与其他领域之间的系统和协同，如司法改革与社会治理、国家治理的协调，司法改革与现代科技的协同；第三，改革落实过程中的系统和协同。如法官权益保障委员会功能的受限，不仅仅是运行机制缺乏精细化和具体化，还受制于省以下地方法院人财物统一管理改革目标的难以落实，并显示出民众法律意识欠缺、司法公信力不足的现实。因此，解决司法人员职业保障的问题，不仅仅要从职业保障本身出发，更要凸显其与其他司法改革措施相结合，与国家治理和社会治理相结合。

3.深入性

十八大以来，以司法责任制为核心的四项基础性改革任务已经形成本轮司法改革的基本框架。综合配套改革是在围绕四项基础性改革基础上进行的深化改革。它是在司法体制改革的主体内容已经形成一定稳固共识的前提下，对司法体制改革的进一步深化。深入性强调两点内容：第一，司法體制改革不能停留在表面，应当进入“深水区”继续探索；第二，司法体制改革应体现连贯性的特征，应在原有的司法改革的基础上进一步深入。

三、精细协同：司法体制综合配套改革展望

司法体制综合配套改革是在以责任制为中心的前提下面向未来，通过精细化、协同化的方式落实与贯彻“进一步深化司法体制改革”。因此，为真正实现司法改革目标，综合配套改革首先需要激发省级以下司法改革的自主性，调动司法机关改革的积极性；其次，应当深化科技的应用，提高司法人员办案效率来缓解员额制与立案登记制之间的紧张关系；同时，加强司法人员职业保障，提高司法人员工作的幸福感和尊严感；最后，通过进一步完善冤假错案防止和纠错机制，以此作为突破口提高司法公信力和权威性。

（一）激发省级以下司法改革的自主性

司法“行政化”“地方化”一直是我国司法系统饱受诟病的问题。为实现去行政化，本轮司法改革尤其强调改革的自上而下推进，从总改革目标的提出，到选择试点，甚至试点城市的工作方案，都是由中央全面深化改革领导小组审核通过的。在整个改革过程中，中央也一再强调顶层设计在改革中的重要位置。当然，这种自上而下的改革推进方式，在政策制定和实施的系统性、整体性、协同性上有很大的优势。但如何平衡“去行政化”的改革与行政化的改革模式之间的冲突，是一个值得关注的问题。

为解决以上问题，我们建议，在综合配套改革阶段要着力激发高级人民法院以下各层级人民法院在司法改革中的自主性。所谓自主性，并不是要否定本次司法改革顶层设计、自上而下的模式，而且强调在坚持中央统一规划、统一布局的前提下，考虑到我国幅员辽阔，各地区经济、文化差距较大的现实，在制定某些具体改革措施时，在政策允许的范围内，赋予基层法院更多的选择空间。以员额制为例，中央规定不同地区法官员额制比例从最低的30%到39%不等，可是这一比例的合理性至今仍待论证。我国各地法院办案量差距巨大，一些经济发达地区一线法官年人均办案高达300多件，而全国法官平均办案量大概在50件左右。很难想象在办案量差距如此大的现实面前，法官员额制比例却仅有不到9%的差距。同时，由于中级和基层人民法院是最需要司法改革机关，通过激发这两级法院在司法改革中的自主性，可以让这些法院的法官的呼声能够更迅速，更准确的被政策制定者掌握，避免行政化中信息传递失灵的产生。使得在下一步完善员额制的改革中所制定的政策更加符合司法规律。

（二）应用大数据和人工智能助力司法改革

现代科技的应用为司法改革提供了极大便利，“两高”在本轮司法改革中也积极探索“智慧法院”“智慧检务”的建设，目前已经在“一张网”办公办案、智能辅助办案系统、推进案件繁简分流和便民化诉讼上取得了一定成绩。全国首家杭州互联网法院已于2017年8月18日在杭州设立。该法院利用信息技术手段，实行在线提取证据、在线解决纠纷，专门针对互联网案件的特点，积极探索涉互联网案件新型审理模式。

通过将大数据和人工智能应用到司法实践中，一方面可以加强司法信息化建设、提升司法辅助工作现代化水平等，切实提高司法效率。随着我国经济的快速发展，加之人民权利意识的提升，各种案件如潮水一般涌入法院，给法官带来了更大的工作压力。虽然一系列的改革措施极大的提高了司法工作人员的工作效率，但是在短时间内还是难以改变“案多人少”的现实。人工智能在标准化、重复化的程式性工作面前，展现了巨大的优势。通过这些现代科技的运用，可以帮助法官在基本的法条检索、阅读卷宗上节约大量的时间。

另一方面通过现代科技的运用，可以增强具有相似情节案件裁判的统一性，避免裁判结果的两极化，同时加大司法改革成果的宣传、增强司法裁判的公开和透明，让人民在每一个司法案件中感受到公平正义。目前，确实存在因为法官工作能力的不足和司法腐败而造成的“同案不同判”从而影响司法的公信力的现象。人工智能系统通过检索判例，总结出同一类案件应当考虑的非法定情节，以规范法官的自由裁量权，提高相似案例做出等量判决的可能性。此外，通过互联网、“云”等技术可以使公民更便捷地观看到庭审，从而增加裁判的透明度，让公民可以真正地参与到每个案件中，有效地形成监督，让人民在每一个司法案件中感受到公平正义。

以上海为例，2017年7月11日，上海司法系统成功研发全国首个“智能辅助办案系统”。该系统可以同时服务于公检法三机关：从公安的侦查阶段开始，通过这套系统的语音转换系统，电脑会把各种笔录和犯罪嫌疑人口供自动生成文本，而且提供相应的证据标准和规则作为指引；在审查起诉阶段，该系统通过分析技术，实现了对案件人物关系、时间关系、地点行踪、作案工具的来源和去向，甚至能形成了完整的案发全景图；检察官结合专业知识判断各个待证事项下的证据是否可以采信，进而判断整个案件事实是否达到了法定起诉标准。十九大后，经中央批准，上海更进一步，率先在全国开展司法体制综合配套改革，而新技术在司法系统的运用也是下一阶段司法改革的重点之一。endprint

（三）加强司法人员的职业保障

“司法是社会正义的最后防线”，但司法者不会自动、无偿地去运送正义。司法正义的实现离不开司法工作人员，而司法人员的职业保障则是实现司法正义的前提和依托。本轮司法改革中省以下司法机关人财物统一管理、司法工作人员职业保障等改革难度较大，这部分改革尚未全面落地落实。且立案登记制和员额制的实施加剧了“案多人少”的现象。虽然法官的办案效率有大幅提升，但是随着我国经济持续发展，法官超长时间的超负荷劳动这一问题必将更加凸显。加强司法职业人员保障的首要内容是工作人员安全保障。一般来说，安全需求包括人身安全、健康保障、工作职位保障、家庭安全等要素。基于此，在下一阶段司法改革中，司法工作人员职业保障应当着重在完善保障人格尊严和人身安全的制度措施，探索建立依法履职免责制度，健全工作人员在执行职务中受到侵害的保障救济机制。

所谓依法履职免责制度，是指在特定的案件中，根据法律的规定，对那些依法履行职责所产生的错案的司法行为不予追究，免其相应责任的制度。依法履職免责制度与错案终身追责制并不矛盾，依法履职免责制度侧重于回答什么是错案，应当对哪些案件进行追究；而错案终身追责制则侧重于错案应当如何追究，有哪些承担责任的方式，应当如何承担责任，两者统一于司法工作人员错案责任的实现。什么是错案尚无统一界定，在很多案件中，“错案”的产生并不源于法官主观上的徇私枉法，而是受制于当事人表达和举证能力，加之我国目前的错案追究制度往往重结果而轻主观，造成追究错案同时也会造成新的错案，这极大地打击了司法工作人员工作的积极性。因此，通过建立依法履职免责制度有助于调动司法工作人员的积极性。此外，建立依法履职免责制度有助于全面落实司法责任制。如前文所述，从正面回答什么是错案，应当追究什么样的责任是一个极其复杂的问题，一时之间难以完成，而建立依法履职免责制度却可以从反面回答什么样的案件不应该追究法官的责任，从而全面落实司法责任制。

（四）防止和纠正冤假错案

司法公信力问题已经成了制约人民法院工作科学发展最为突出的问题。导致这一问题的原因是多样的，但是通过防止、纠正冤假错案，应当是一个提升司法公信力最有效的切入点。同时，要认识到，尽管冤假错案的发生，在任何社会、任何国家都不可避，但正视、反思冤假错案，并把它当作司法改革的动力和资源，可以让司法系统从错误中反思，从错误中提升办案能力。

在深化司法体制综合配套改革阶段，对于防止和纠正冤假错案，应主要围绕尊重并保障律师的辩护权、加强冤假错案的司法公开和完善对冤假错案的国家赔偿制度三方面开展工作。

冤假错案的产生与律师无法充分发挥起辩护作用有很大关系，而一些广受社会关注的冤假错案得到纠正，有相当一部分也与律师的积极介入有关。辩护制度的设计正是为了有效防止刑讯逼供，形成以审判为中心的诉讼制度。只有通过律师在诉讼中维护当事人的合法利益，才能在法庭上形成诉讼的对抗关系。重视法律的法律意见，重视律师的辩护，是实现非法证据排除，防止冤假错案的前提。

司法公开与社会主义民主相契合，落实司法公开的目的就在于满足公众的知情权和监督权。一方面，公民有权知悉司法事项，尤其对于万众瞩目的冤假错案，通过司法公开，可以让人民了解司法活动；另一方面，公众有权利监督司法机关活动，司法机关也有义务去接受来自公民的监督。同时，社会监督是司法公正的重要保证，司法机关的公信度也会因此公开而提高。

国家赔偿制度是法治建设的重要成果和标志，是对刑事错案受害者权益的补救。但是，基于我国目前司法公信力不高等原因，许多冤假错案案受害者往往更愿意通过上访非常规方式寻求补偿，而这些补偿方式有着严重的不平等现象。此外，目前国家赔偿机制存在着索赔困难、标准较低、程序僵化等问题。因此建立强有力的国家赔偿机制解决司法赔偿问题，提高国家赔偿标准并多元化赔偿标准，对防止刑事错案受害人遭遇二次伤害、保障司法公信力具有重要作用。

结语

“深化司法体制综合配套改革”是对“进一步深化司法体制改革”的延续和发展。由于我国各地区经济、文化等方面的巨大差异，在很多地区前一阶段的深化司法体制改革成果并没有完全落实生效。在综合配套改革阶段，应当在坚持以司法责任制为核心的基础性、制度性改革措施的前提下，用精细化、系统化、协同化的方法来完善改革方案，落实改革计划，将司法改革进行到底，让人民群众切实在每一个司法案件中感受到公平正义。endprint