行政相对人基本程序权研究

摘 要：行政相对人基本程序权是指行政相对人所享有的与行政法治中的程序有关的权利，这个权利既不是一般意义上的权利，也不是一般意义上的程序权利，它是能够主宰行政相对人在行政执法过程中的最为核心和系统的程序权利。行政相对人基本程序权利有着非常重要的法治价值，可以“倒逼”行政正义实现、使行政法治与时俱进、使行政执法人性化、使行政相对人权利过程化。然而，在我国，基本程序权利概念尚未形成、基本程序权利体系尚未形成、基本程序权利尚未有内容构造、基本程序权利缺少程序制度支撑。如何在行政法治建设中建构行政相对人基本程序权需要诸多具体的路径，主要应对行政相对人程序权利进行梳理、完善行政法上的程序制度、制定统一的行政程序法、合理处理程序规则与实体规则的关系。

关键词： 行政相对人；基本程序权利；法治价值

中图分类号：DF31文献标志码：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2018.01.02

重实体、轻程序被认为是我国传统法治中的弊端，这一弊端体现在行政法治中就是行政主体对行政相对人的实体权利有所认知，但并不等于其对程序权利有所认知。值得庆幸的是，近年来，学界乃至于实务部门已经认识到了行政相对人程序权利的重要性。如有学者就指出：“在行政法上引入行政相对人‘程序权利的概念，具有重大的理论意义和现实意义，它不仅是现代行政程序法发展的趨势之一，而且对于行政法的观念转型和制度革新都将产生深远的影响。” [1]然而，有关行政相对人程序权利的理论构建和法律构建则具有一定的滞后性。在法治发达国家有行政相对人基本程序权的概念甚至范畴，它是行政相对人程序权利的基础和处理行政相对人程序权利的核心问题。在我国对行政相对人基本程序权尚未引起足够的重视，这严重制约了行政相对人程序权利的法律构建。正是基于这样的考虑，笔者撰就本文，拟对行政相对人基本程序权作初步探讨。

一、行政相对人基本程序权的界定

行政相对人基本程序权是指行政相对人所享有的与行政法治中的程序有关的权利。这一权利既不是一般意义上的权利，更不是一般意义上的程序权利，是指使行政相对人能够主宰行政执法过程的最为核心和系统的程序权利。这是我们对行政相对人基本程序权的界定。当我们领会该概念时，应当注意两个相关的背景：第一个背景是我国行政法治为行政相对人设置的权利中并没有将行政相对人的实体权利和程序权利予以明确区分。可以肯定地讲，在我国行政法制度中，行政相对人的权利及其权利体系是客观存在的一方面，有关部门行政法赋予了行政相对人相应的权利。如《土地管理法》赋予了行政相对人有关的土地使用权，《草原法》赋予了行政相对人合理利用草原的权利等等参见：《中华人民共和国土地法》第15条规定、《中华人民共和国草原法》第11条、《中华人民共和国能源法》第7条等。。在我国行政法制度中部门行政法赋予和规定行政相对人权利是其权利的主要法律形式 部门行政法关于行政相对人权利的规定是比较具体的，常常与行政相对人在行政管理的某一方面的权利联系在一起，而这些权利的来源应当在宪法之中。我国宪法关于公民权利的规定是非常广泛的，这些规定自然而然构成了行政相对人权利的来源。。由于我国部门行政法是成体系的，而且也是比较全面的，所以此类法典所设置的行政相对人基本权利已经比较周延。另一方面，我国的若干基本行政法典则也在不同行政法治环节赋予了行政相对人相应的权利，这些权利中有些是最为基本的权利，可以被归入到基本权利的范畴之中。例如，《行政许可法》《行政处罚法》和《行政强制法》所赋予的行政相对人申辩权、陈述权乃至于拒绝权等权利 应当说，我国法律典则中关于行政相对人拒绝权的规定还是比较狭窄的，从目前的法律规范来看，《中华人民共和国农业法》设立了农民对乱摊派、乱罚款、乱收费等方面的拒绝权，这集中反映在《农业法》第67条。另外也确立了行政相对人在行政处罚中对违法收缴罚款的拒绝权，这体现在该法第49条中。，这些权利同样有较广的覆盖面，它们也是从宪法及其相关公法制度中演绎出来的。然而，我国行政实在法关于行政相对人上列两个范畴的权利并没有做出合理的类型上的划分，最为关键的是，没有用法律原理中的实体权利和程序权利来对这些权利进行科学的内容构造。换言之，我国行政实在法在赋予行政相对人基本权利时，并没有将其实体上的基本权利和程序上的基本权利予以区分。而客观事实是，这两类权利是能够合理区分的，它们各自所包含的主观和客观价值都是有所不同的。程序权利在当今法治理念下显得更加重要，因为它与公众的民主参与是联系在一起的：“民主参与这观念，可指人民参与政治过程，以个人或团体行动，谋求影响政府的结构、公共政策，或政府官吏的选择等具体行为而言的。”[2]这个背景是我们探讨或者界定行政相对人基本程序权利的实在法基础，也就是说若行政实在法对行政相对人基本程序权利已经相当规范，那么我们对其进行理论上的界定就显得多余。第二个背景是行政程序与行政相对人的关系一直是学理上的一处空白。行政程序是用以主导行政执法过程的程序规则和体系，这很容易使人们将行政程序与行政主体的权利和义务勾连在一起，很少有人将行政程序与行政相对人勾连在一起。行政法治实践中若行政程序与行政相对人发生了某种联系，也常常被框定在行政救济制度的范畴中。“实体法是规定具体个人在具体情况下的权利和义务，而程序法则是规定人们为获得适当的补偿而不得不采取的步骤以及不得不利用来确定、宣布或行使诉讼请求者的权利和被告人的义务的方法。”[3]在行政执法中人们并没有将行政程序与行政相对人的权利和义务予以统一，但客观事实是，行政程序既存在于行政主体的权利和义务之中，又存在于行政相对人的权利和义务之中。一定意义上讲，没有行政程序就不会有行政相对人的程序权利，而我国学界和实务界则将行政程序与行政相对人权利做了“两张皮”的处理。这个背景同样是促成我们界定乃至于框定行政相对人基本程序权概念的缘由。那么行政相对人基本程序权从相对正向的角度观之，究竟包括什么样的含义呢？笔者认为包括下列主要方面。endprint

第一，它是行政相对人的权利。任何权利都应当有相应的权利主体，行政相对人基本程序权的主体当然是行政相对人。我国行政相对人的权利已经在行政实在法中有所体现，而行政相对人权利的上位法则必然来自于宪法，宪法关于公民基本权利的规定在大多数情况下与行政相对人的权利是具有重合关系的。所不同的是，行政相对人的权利发生的场合有了变化，发生的场域有了变化，发生的过程有了变化。其中行政权的行使、行政执法以及行政行为的作出便是这种变化中的核心元素。宪法关于公民权利的规定必然是行政相对人权利的基础，而行政相对人的权利则通过行政权、行政执法和行政行为使宪法中的权利发生了一定的变化，而且使这种权利由静态而动态。我们认为，行政相对人的权利虽然有着宪法和行政实在法上的依据，但是还没有形成一个体系化的样态和权利板块，这就使得行政相对人基本程序权作为行政相对人一种新的权利有了机会和可能。总而言之，行政相对人基本程序权是归属于行政相对人的，这是该权利的一个重要构成要件。

第二，它是程序性权利。实体权利和程序权利的区分在我国行政法中还处于较为朦胧的状态，在传统行政法学理论中，实体权利和程序权利是权利体系的重要构成，也是一些法治发达国家权利体系的基本法律构成：“程序权利是实体权利的保障，即确保自由通过行政机关或者法院得以实现。”[4]进入20世纪以后，程序权利的地位越来越突出，应当说，在传统上程序权利往往依托于实体权利，在有些情况下它被实体权利所包容。而20世纪以后，程序权利则是一种相对独立的权利体系。运用到行政法治中，行政相对人的权利空间也就自然而然的有了实体权利和程序权利的分别。上面已经指出，这种区分在我国还基本上停留在理论层面，但不争的事实是，程序权利是可以作为一种独立权利而存在于行政相对人的权利体系之中的。

第三，它是基本的程序权利。在法律设计的权利体系中，权利之间往往保持着某种逻辑关系；换言之，在一个权利体系的框架中，可以根据权利的性质及其与权利主体的关联度分为：主要权利和次要权利，核心权利和非核心权利，上位法确定的权利和下位法确定的权利，主权利和从权利等等，而且权利的理念也在发生深刻变化，“则国家在处于此等权利之后，及应对人民提供确切的合法保障，达到授予各种公权的目的。至于保障的措施，主要是透过宪法及各种法规的规定及效力维护人民的合法权益，或在人民权益受侵害后，使其在事后获得申请及寻求救济的途径。”[5]行政相对人的程序权利同样能够用不同的标准进行分类，同样存在着权利价值上的主次属性。例如，行政处罚法和行政强制法所规定的行政相对人在行政机关作出行政行为时所享有的陈述权、申辩权、权利主张权等就是核心权利，原因在于这些权利的核心价值使我们可以将他们定位为基本权利。而有些程序性权利是附着于另一权利之中的，例如在行政处罚中，行政相对人要求行政主体说明某种证据的权利就不一定是基本权利，因为它附着于另一权利范畴之中。本文所探讨的行政相对人基本程序权利就带有基本性，就是说它是最为基本的程序权利，这个属性可以被视为是本文的关键词。

第四，它是成体系的程序权利。行政相对人的权利是通过行政法制度予以确立的，是由相关的行政法典则予以规范和调整的，所以在行政法治实践中行政相对人的权利都是以个别化的形态体现出来的，它可以个别于一个行政执法行为中，可以个别于一个具体的行政法关系之中，可以个别于一个特定的行政相对人的权利之中等等。然而，我们所讲的行政相对人的基本程序权利则是一个范畴性的权利或者说是从权利范畴的认知路径来对其进行框定的，如果离开了范畴性、概括性和体系性，我们就无法认知基本程序权利的合理价值和自身的属性。以此而论，行政相对人的基本程序权利是体系化了的程序权利，就是说基本程序权利存在于行政法制度之中，而它在行政法制度中的存在方式则是权利行使的结构化和体系化。

二、行政相对人基本程序权利缺失之表现

我国行政相对人有关程序权利的形成究竟发端于何时，不得而知，但可以肯定地讲，在我国行政法学研究和行政法治实践中，对行政相对人基本程序权利并没有引起重视。一是关于行政相对人基本程序权利立法机关未有认知。我国立法机关负责法律规范的制定和完善，这其中也包括行政法规范的制定和完善。那么在我国立法体系中是否有行政相对人基本程序权利的立法认知呢？笔者难以作出明确肯定的回答。因为我们尚未在有关的立法文件中看到有关行政相对人基本程序权利的措辞，已经制定的行政法典则也未提到相关概念。从这个角度讲，行政相对人基本程序权利在立法机关的认知中是有某种欠缺的。二是关于行政相对人基本程序权利行政主体未有认知。近年来，我国行政系统执法的规范化程度越来越高，行政主体也有行政执法中的程序认知，这可以2004年国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》的颁布为佐证。该《纲要》提出了“程序正当”的理念并且规定：“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵守法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。”[6]与之相比，行政主体在实施行政行为时是否对行政相对人的基本程序权利有所认知？笔者认为，这种认知即便客观存在也是有待进一步加强的。之所以有这样的判断，一个重要原因就是在我国行政执法中，行政主体还不习惯于将行政执法与行政相对人的权利有机地统一在一起，更没有将行政执法与行政相对人的程序权利统一在一起。应当说，我国行政法制度也没有从行政相对人程序权利的逻辑构建行政执法的过程，程序权利的逻辑才是主导行政执法过程的核心因素。三是关于行政相对人基本程序权利行政相对人未有认知。在我国行政诉讼法出台之前，绝大多数行政相对人并不知道自己应当具有程序权利，该法的出台使程序权利有了认知上的实在法依据。此后，诸多行政相对人在逐渐地认识到自己在与行政主体进行博弈时享有程序上的权利。然而，我国行政相对人在应对行政主体的行政过程时通常所追求的是自己的实体权利而非程序权利，以我国行政复议和行政诉讼的案件发生状况为例，行政相对人针对其程序权利被侵害而提起行政复议和行政诉讼的少之又少 从我国新《行政诉讼法》关于受案范围的规定来看，基本上都是行政主体侵犯行政相对人实体权利的内容，似乎在这些受案范围中还没有一项是行政主体侵犯行政相对人程序权利的，这就必然导致在行政诉讼实践中，因程序权利被侵害而提起诉讼的案件相对较少。。同时，绝大多数行政相对人并不一定了解我國的行政执法程序以及与行政执法关联的自己的程序权利。四是关于行政相对人的基本程序权利其他法治机关未有认知。以人民法院的司法审查为例，人民法院所受理的行政争议都以行政相对人对行政行为的不服为起诉标的的 诉讼标的是一个非常重要的诉讼理论问题，它在诉讼理论成熟的国家是非常完整和严谨的。但在我国行政诉讼法中，尚未确立诉讼标的的概念，我们用受案范围来表述诉讼标的的含义和范围，这实质上并不科学。。我们注意到，在行政诉讼的受案范围中，有关纯粹程序权利的侵害是非常少的，也就是说，每一个可以受理的行政案件都与行政相对人实体权利的侵害有关联。应当说，在人民法院的法律认知中还没有一个关于行政相对人基本程序权利的概念或者理念。上列方面是我国行政相对人基本程序权利存在缺陷的主要促成性因素。行政相对人基本程序权利的缺失在制度层面上看，主要体现在下列方面。endprint

第一，基本程序权利概念尚未形成。行政相对人基本程序权利可以存在于两个层面上：一个是理论层面上的，另一个是实在法层面上或者制度层面上的。在法治发达国家，基本程序权利是一个理论概念，在诸国行政法学体系和行政法教科书中，涉及到了该概念。他们常常通过一个理论模型对行政相对人基本程序权利予以解释，使该权利有一个学理上的概念界定，既包括它的内涵也包括它的外延 应当说，基本程序权是宪法和行政法中的一个基本概念，它的理论来源是法律的正当程序。根据正当程序理论，社会个体享有非常广泛的自由，任何公权主体不经过相应的法律程序都不可以对这些社会个体进行限制和约束，基本程序权利与法律的正当程序是紧密联系在一起的，是正当程序理论的拓展和延伸。。同时诸多行政法治发展迅速的国家在其典则制度中也确立了基本程序权利的概念，它们往往通过行政程序法对该权利从不同的角度予以界定。例如《西班牙行政程序法》第35条规定：“公民在公共行政机关的关系中有以下权利：1.如为程序中的利害关系人，有权在任何时候了解程序的审理状况，并获得程序中的资料复制件；2.有权查明负责处理程序的公共行政机关及其工作人员；3.有权获得所呈原始资料的盖过章的复制件，并有权要求归还原件，除非原件须在程序中使用……”[7]我们认为，行政相对人基本程序权利的概念不仅仅是一个理论问题，更为重要的它是一个制度问题，所以法治发达国家才从制度层面上界定了该权利的概念，有些虽然没有对其进行界定但至少确立了该概念。与之相比，我国行政法学研究中鲜有学者提到行政相对人基本程序权利的概念问题，它还没有成为行政法学的内容之一，也没有成为行政相对人权利体系建设中的内容之一，而我国行政实在法中更是缺少行政相对人基本程序权利的概念界定。一方面，我国行政实在法关于行政相对人权利的规定尚未有专门的法典，另一方面，我国行政实在法关于行政程序也没有统一的法典。这两个制约因素足以使行政相对人的基本程序权利处于悬空状态。毫无疑问，某种事物在其还没有相应的概念支撑的情形下，它还处于朦胧状态，而我国行政相对人基本程序权利恰恰就是这样一种状态。

第二，基本程序权利体系尚未形成。上面我们已经指出，我国宪法关于公民权利的规定是成体系的，而我们要说明的是我国宪法关于公民权利的规定，是从权利理论的一般状况出发的，而且当我们在宪法中设置公民基本权利时，我们是基于当时的历史条件而为之的；即是说，1982年《宪法》关于公民基本权利的规定有着强烈的时代内涵，它是当时权利体系所赖以存在的社会背景和文化背景以及法律认知背景的体现，所以我们还没有能够将有关公民的程序权利作为一个权利范畴予以规定。因为在当时历史条件下，程序权利的概念还不存在。而我国后来制定的行政法典则包括部门行政法和一些重要的一般行政法典则，在对行政相对人权利体系的构造中所依赖的权利体系的范本是1982年《宪法》，这就必然不会在我国当下的行政相对人权利体系中构建起基本程序权利的体系。甚至可以说目前行政相对人权利体系中有关的程序权利还是少之又少的，更谈不上将有关的程序权利做体系化的处理。事实上，基本程序权利必然是成体系的权利，对此我们在上文已经作过论证，这是我国行政相对人基本程序权利滞后的另一个体现。

第三，基本程序权利尚未有内容构造。与行政相对人基本程序权利的体系相比，其基本程序权利的内容要相对个别一些；即是说，我们可以通过一个一个的基本程序权利来考察基本程序权利的内容。反过来说，正是一些个别的程序权利使行政相对人基本程序权利成为一种实在法上的权利。我国目前的主要行政程序法典包括《行政处罚法》《行政许可法》和《行政强制法》，而《行政复议法》《行政诉讼法》和《国家赔偿法》则从权利救济的角度体现了程序权利的另一内涵；但严格地讲，行政相对人的请求复议权、行政诉讼权和请求赔偿权还不是严格意义上的基本程序权利。因为我们所讲的行政相对人的基本程序权利其义务主体所针对的是行政主体，而诉权和请求赔偿权的义务主体则基本上是人民法院。以此而论，目前只有《行政处罚法》《行政许可法》和《行政强制法》能够规定行政相对人的基本程序权利。当然，部门行政法中也可以规定这样的权利，例如，《道路交通安全法》《治安管理处罚法》等。我国行政法典则关于行政相对人基本程序权利内容的规定都是简单枚举式，就是在哪个方面遇到了问题就作出相应的规定，如《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》关于申辩权、陈述权的规定就是针对行政主体实施具体行政行为时行政相对人的基本程序权而规定的。这种简单枚举的规定方式显然没有从内容上使行政相对人基本程序权利得到构造。

第四，基本程序权利缺少程序制度支撑。行政法上的程序制度究竟包括什么内容在学术界基本上是有定论的，尤其1946年美国制定《联邦行政程序法》以后，人们似乎普遍认为行政法中的程序制度就是行政程序制度，就是由立法机关为行政系统行使行政权力所设置的程序规范和程序规则。这个共识是全球性的，法国行政法学家让·里韦罗就认为：“政府部门享有制定有执行力决定的特权，也就是说，政府有权单方面签署决定，而被治理者必须执行。在这种情况下，绝对需要有一种程序，使被治理者的权利得到十分可靠的保障，他们在大局已定之前，就能向政府部门充分陈述自己的观点。”[8]我国行政法学界在20世纪90年代受到了英美法系和大陆法系的双重影响，在行政程序制度的认知中也似乎吸收了两个法系的理念。然而，在如何吸收和借鉴这些国家的程序规则时，在立法上走了一条属于我们自己的道路，而这条道路的显著特征就在于通过分散立法形成程序规则。换言之，我们没有制定出一部统一的行政程序法典，而是针对一些具体行政行为制定了程序法典。但应当强调的是，我们对程序核心价值的理解也是在行政程序方面，即行政主体如何进行行为运作的程序方面。就这方面的立法而论，我们是比较滞后的，因为分散立法的道路必然不是所有的行政行为都得到有效的法律调控 《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》将行政行为分为27种，包括行政处罚、行政强制、行政裁决、行政确认、行政登记、行政许可、行政批准、行政命令、行政检查、行政合同等。但依据目前我國行政实在法的规定，其中只有3个行政行为有程序规则，这就是行政处罚、行政许可和行政强制，可见分散立法的弊端是非常明显的。。在行政法中，程序制度应当不仅仅包括纯粹的行政程序制度。之所以这样说，是因为行政过程的进行是在行政主体和行政相对人共同的行为互动中实现的，行政主体的程序规则或者适合于行政主体运行的程序规则只是事物的一个方面，对它进行补充的另一方面应当是有关行政相对人介入到行政过程中的程序规则。而我国行政法的制度构造中基本上将这一部分程序切割掉了。深而论之，当我们讲到行政相对人的基本程序权利时，并没有用一种有效的方法将它与实在法中的程序规则予以对应，或者说行政实在法中还没有能够系统保护行政相对人基本程序权利的程序制度，这是导致我国行政相对人基本程序权利滞后的另一重要因素。endprint

三、行政相对人基本程序权利的内容构造

在行政法中广义上的程序 广义上的行政程序事实上包括了行政行为程序、行政复议程序、行政诉讼程序和行政赔偿程序等，而狭义上的行政程序则仅仅包括行政行为程序。上文已经指出，法治发达国家的行政程序理论是狭义上的行政程序概念。与下列因素是有所关联的：第一个因素是程序与社会控制的关系。行政过程说到底是一种社会控制过程，若按照庞德社会法学的原理，行政法本身就是社会控制的模式之一，那么行政法中的程序既包括与行政主体行政行为有关的程序，也包括行政相对人制约行政过程的程序。具体地讲，行政主体对社会过程的控制与程序有着必然的联系，而相关社会主体对行政的渗入也与程序有着天然的联系。至于在这个控制过程中属于行政程序的控制逻辑与属于行政相对人程序权利的控制逻辑究竟是什么关系，则是一个非常复杂的问题，也是我们在建构行政法乃至于公法程序制度时必须找到理论和实践依据的问题。第二个因素是程序与职责的关系。在行政法中行政系统以及行政主体的职责或职能是一个基本概念，诸多法律典则往往用这些概念表述行政机关的可为与不可为，那么在职责或者职能中程序究竟扮演什么角色，程序和他们究竟是什么关系，也是不可回避的问题。也许职责和职能的履行必须依赖于程序，也许程序本身就规范了职责和职能，这些关系在我们的公法原理中没有给出一个合乎逻辑的答案，但它在公法和行政法制度中是绝对不可以被疏忽的。第三个因素是程序与权力的关系。这里所说的权力指的是行政系统的行政权力。行政权力的行使应当以程序规则而为之，这是勿需证明的，也是法治国家的基本要求。但还必须强调，行政权力也可以塑造一定的程序，同时程序作为公法中的基本内容，它也能够派生相应的权力。这其中的关系包含着非常深刻的法律原理，只是我国目前的行政法学理论没有对其进行很好的挖掘而已。在国外的行政法著述中常常对这种辩证关系作一些讨论，例如《法国行政法》一书在讨论“治安权的限度”时就指出：“治安权的适用范围是多变的，既涉及法律所保障的自由（法律还确定了行使自由权的条件，诸如新闻自由、宗教自由、结社自由等等），也涉及各种各样的个人活动[9]。第四个因素是程序与权利的关系。显然我们所指的权利是行政相对人所享有的那些权利，在行政法中程序与权利究竟是什么关系，也是一个非常复杂和敏感的问题。程序及其相关内容是权利的一种，行政相对人权利的享有应当遵循一定的行政程序或者法律程序。而这些问题都是表层的问题，即是说，若从深层观察，程序与权利的关系并不那么简单，可能在有些情况下，程序是权利的基础，在另一种场所，程序则是权利的约束。在行政相对人基本程序权利的概念中，行政相对人的有关对程序的祈求或者遵守是其权利的具体体现。应当说，程序与上列概念的关系是我们在行政法中构造行政相对人基本程序权利内容必须考量的因素。我们认为，行政相对人基本程序权利的内容构造应当沿着下列逻辑展开，下列逻辑也为我们深刻认知程序权利的内容提供了相应的方法论。

（一）与实体权利等值的内容构造

程序权利与实体权利的关系是行政法治实践中一个较为复杂的问题，也是行政法学理论中的一个并不简单的问题。依罗尔斯（John Rawls）的理论，其之所以复杂的原因就在于：“一个社会体系的正义，本质上依赖于如何分配基本的权利义务，依赖于在社会的不同阶层中存在着的经济机会和社会条件。”[10]毫无疑问，下列表述是非常科学的：“权利在历史上早在具有周密法律的国家出现以前就已存在。权利的基础在于个人的人格以及他能取得并实现的那种尊敬上。法律秩序的概念只能借逐步抽象化的过程从对既存权利的感觉中获得。所以推定说权利不过是法律的产物，无论在历史上和逻辑上都是不正确的。法律秩序保证法律权利并使之定型，但却并不创造法律权利。”[11]它基本上表述了程序权利和实体权利的辩证关系。具体地讲，实体权利是矛盾的主要方面，而程序权利是矛盾的次要方面，同时，实体权利也不能够在超越程序权利的情况下得到实现。在行政法中，绝大多数的实体权利都有着独立的价值，与之相反，绝大多数程序权利则没有独立价值；换言之，绝大多数程序权利都是为了促成实体权利的实现。然而，罗尔斯在《正义论》一书中对程序权利的价值做出了新的判断，他认为程序本身也是正义的内容和体现，所以程序本身也应当具有独立的价值[12]。该论点有着它的合理性，我们知道在行政法中行政相对人的诸多程序权利都是附着于实体权利的，那么行政相对人基本程序权利是否也要这样附着呢？是否也必须通过实体权利才能体现它的价值呢？我们认为应当做出否定的回答。在新的法治环境中，行政相对人基本程序权利的构造必须强调它的独立价值，必须强调它与实体权利的等值性。如果我们能够将程序权利提升到这样的位置，那么行政相对人基本程序权利就有了独立的价值和在行政法治中进行拓展的空间。

（二）演绎宪法基本权利的内容构造

上面已经指出，我国宪法关于公民权利的规定形成了我国公民权利体系的框架，也为我国行政法治中有关行政相对人权利的构造提供了根本法上的依据。我国部门行政法和一般行政法关于公民权利的内容都可以从宪法典中找到相应的渊源，而宪法典也是公民权利进一步发展的法治基础。我国宪法关于公民权利的规定侧重于实体权利的内容，有关程序权利的规定尚没有从体系上进行构建，这便为行政法进一步拓展相应权利留下了巨大空间。当然行政法对行政相对人基本程序权利沿着宪法基本权利的规定进行拓展也是合乎法律逻辑的。美国学者古德诺（Frank Johnson Goodnow）就认为宪法规定一个国家相关制度的轮廓，而行政法作为小宪法则能够将这些轮廓予以具体化，有学者对二者的关系作了这样的描述：“宪法是行政法的基础，而行政法则是宪法的实施。行政法是宪法的一部分，并且是宪法的动态部分。没有行政法，宪法每每是一些空洞、僵死的纲领和一般原则，而至少不能全部地见诸实践。反之，没有宪法作为基础，则行政法无从产生，或多或少不过是一大堆凌乱的细则，而缺乏指导思想。”[13]这表明行政法对宪法权利进行拓展是顺理成章的，我国行政法已经得到了较为迅速的发展，其在行政相对人权利方面已经对宪法的相关内容作了具体化，这其中包括对有关程序权利的具体化。我们现在应当有一个明确的理念，那就是在新的歷史条件下，行政法将宪法所规定的侧重于实体上的权利通过程序上的转化予以实现，这就必然会使宪法所规定的基本权利能够转化为或者在个别方面转化为行政法中的基本程序权利。这个转化是一个立法乃至于执法中的重大工程，而这样的工程与十八届四中全会中提出的强化宪法实施的理念是非常契合的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。将每年十二月四日定为国家宪法日。在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。”。endprint

（三）与行政主体程序义务对应的内容构造

行政相对人的程序权利与行政主体的程序义务必然是一种对应关系，因为权利的实现过程存在于特定的行政法关系之中，而行政执法和行政行为的作出，就是被框定在具体的行政法关系之中的。在该关系中有时行政主体是权利主体，那么行政相对人便是义务主体；而换一种场合，行政相对人是权利主体，而行政主体则是义务主体。在这种格局之下，程序权利和程序义务都必然被贴上身份关系的标签，例如，行政主体依据行政程序法享有驱动和进行某种行政程序的权利，那么行政相对人便有被启动和被驱动的义务。同样道理，行政相对人的程序权利的对象就是行政主体，行政相对人的程序权利的实现是通过行政主体的程序义务而为之的。我们注意到在一般意义上的程序权利中，行政相对人的权利并不必然对应行政主体的相应义务。正是由于我国行政法治中的这种对应性没有被建构起来，才导致行政相对人的一些程序权利得不到实现。这就提醒我们作为基本的程序权利必须有基本的价值判断，必须有基本的制度定在。即是说，行政相对人的基本程序权利必须在法律制度中与行政主体的基本程序义务予以对应，如果缺失这样的对应，行政相对人的基本程序权利就难以得到实现，或者其基本程序权利就会被降格为一般意义上的程序权利 有学者将行政相对人的权利分为一般权利、相对权利和特定权利，依这样的分类在基本权利之外所存在的权利便是相对权利和特定权利。如果这个分类科学的话，那么行政相对人基本程序权利之外的权利便有可能包括相对权利和特定权利。然而，本文所讲的行政相对人基本程序权利并不是在此种分类的基础上而进行的。。应当说，行政相对人的程序权利有一部分存在于行政程序法之中，也有一部分存在于其他部门行政法之中，存在于行政相对人权利实现的路径之中，这便要求我们在行政相对人基本程序权利的制度构建和内容构造中必须将视野从纯粹的行政程序法中予以超越。

（四）属于行政相对人基本权利的内容构造

在我国宪法典则和宪法规范中基本权利是一个法定概念，《宪法》在关于公民权利和义务的规定中提到了这样的概念，而且我们也注意到世界各国宪法都有类似的概念。例如《俄罗斯宪法》第17条规定：“1.俄罗斯联邦根据本宪法以及公认的国际法原则和准则承认和保障人和公民的权利与自由。2.人的基本权利与自由与生俱来，且不可转让。3.人和公民的权利与自由的行使不得侵犯他人的权利与自由。”[14]基本权利是现代宪法的核心内容之一，它包括人身权、财产权、受教育权、劳动权、参与行政管理权等等。在通常情况下，宪法有关基本权利的规定都能够被转化到行政法之中，也就是说我们在行政法制度之中可以构造起有关行政相对人的基本权利，法治发达国家的行政法都从不同侧面肯定了行政相对人的基本权利，当然大多数国家似乎是用宪法关于公民权利的规定来构造行政相对人在行政法上的基本权利的。我国关于行政相对人基本权利的概念虽然还没有被确立起来，但在行政法治中无论行政相对人还是行政主体似乎都明白哪些权利属于行政相对人的基本权利，哪些权利则不属于基本权利。从行政法治的发展趋势看，行政相对人的基本权利及其构造是一個重要的发展趋势。如果在我国能够构造行政相对人基本权利的体系，那就必须将行政相对人的基本程序权利框定下来，使基本程序权利成为行政相对人基本权利中的一个分系统，因为行政相对人的基本程序权利本身就是一个范畴性的权利，本身就是一个成体系的权利，而不可否认的是，他们只有被归为行政相对人基本权利的总范畴之中才能够得到有效的保障和保护。

四、行政相对人基本程序权利的法治价值

我国公法体系中的权利概念一直是一个较为纠结的问题，包括公权在公法中如何界定的问题，包括公权在公法中的地位问题，包括公法中公权与私权的关系问题等等。不争的事实是，随着我国公法制度的完善，公权利的概念越来越受到人们的重视，在公法制度不断完善的时代背景之下，至少有下列四个方面的问题需要引起学界和实务部门的重视：一是公权利概念的完善和拓展问题，就是如何界定公法中公权利的概念，如何随着相对人权利的普遍化而拓展公权利。二是公权利体系的完善和拓展。公权利的体系在我国尚未形成，尤其是我们如何在对公权和私权进行比较的情况下构建像私权利体系那样完善的公权利体系，是公法学中的一道难题。同时，公权也存在一个进一步拓展的问题，在我国宪法和行政法中，传统的公权类型究竟包括哪些，对他们如何进行进一步拓展：一是公权利类型的拓展，二是公权利所包容的内涵的拓展。这些对于公法的建构都是极其重要的。三是公权利实现的完善和拓展。公权利通常是被写入宪法和其他公法典则之中的，也就是说公权利的最初形式是静态的，是法律对相关主体权利的一种设定，这种设定是否得到实现则是另一个范畴的问题。近年来，法治发达国家都非常重视公权利由理论形态转化为现实形态，我国也不例外，我们通过一定的法治手段来保障社会公众公权利的实现，尤其行政救济制度的建构就充分证明了这一点，我国新修订的《行政诉讼法》就充分体现了通过公法制度实现公权利的问题，其中诉权概念的确立就是例证。“对诉权的保护，最为重要的环节是法院能够无障碍的依法受理行政案件。”[15]四是公权利保护的完善和拓展。我们注意到中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在法治体系内容的构造中提到了法治保障体系，可以肯定地说，法治保障体系实质上是法律对有关权利进行保障的体系范畴。正如美国学者庞德（Roscoe Pound）所指出的，法治的发展史实质上是有关权利保障的发展史，他指出：“法律是权利理念的展现或实现，法律史则是权利理念在人类司法经验中如何不断地实现自身的一个记录。”[16]由此可见，法治保障与权利保障是一个事物的两个方面，在我国强调法治保障体系重要性的同时，也强调了公权利实现保障的重要性。上列若干方面都提醒我们行政相对人基本程序权利有着非常重要的法治价值，这些法治价值尤其在行政法中的法治价值可以作出如下合理的归结。

（一）使行政正义实现被“倒逼”的价值endprint

行政正义的判定存在于行政主体和行政相对人的关系之中，从形式上讲，行政正义可以体现于两个方面，一是体现于行政主体的行为方式方面，即是说，我们通过行政主体在行政过程中对权力的合理运用，对程序规则的适当遵守，对行政效果的适当追求来判定一国的行政是否体现了法律的正义原则。二是，体现于行政相对人的行为方式之中，包括行政相对人对行政权正当行使的支持，包括行政相对人对行政法秩序的有效维护等等。深而论之，当行政相对人权利行使能够与行政法所设定的行政秩序高度吻合时，便能够体现行政的正义价值，这两个判定标准究竟是什么关系呢？说到底它们应当是一个有机的统一，甚至可以说我们不能够简单的用上列两个标准中的一个来判定行政的总体正义价值。我们更不能够通过行政主体权力运用及其程序的合法性这个单一指标来判定行政正义，这其中的道理是非常清楚的。那就是行政权与作为基础性权利的社会公众的权利相比，它们是生成性权利而非固有权利，这是康德对这种复杂权利与权力关系的剖析。“天赋的权利是每个人根据自然而享有的权利，它不依赖于经验中的一切法律条例。获得的权利是以上述法律条例为根据的权利……天赋的权利又可称为‘内在的我的和你的；因为外在的权利必然总是后得的。”[17]这便提醒我们，行政正义标准的主要衡量因素在行政相对人一方，而不在行政主体一方，换言之，行政相对人权利享受和权利实现的状况，行政相对人对行政过程的满意度才是行政正义的最高评价准则。行政相对人基本程序权利的一个重要价值就是用以反衬或者反证行政权运行的状况，反衬或者反证行政程序的状况。因此行政相对人基本程序权利能够“倒逼”行政正义的实现。

（二）使行政法治与时俱进的价值

行政法治的发展经过了若干历史阶段，以英国为例，由“红灯理论”到“黄灯理论”再到“绿灯理论”，然后到“契约理论”，最后到“给付行政”的理论，就经过了五个不同的发展阶段[18]。而美国行政法治也经过了若干不同的模式，其中每一个模式都是一个历史发展阶段，都会体现特定历史发展阶段的精神气质。有学者就指出：“尽管旧的政府理念是静止的，但新的政府理念如果不是动态的，那么至少是流动的。旧的理念视政府的作用为实施法律、维护社会秩序和保卫边疆。但对社会施加影响并为政府功能的组成部分，人们也不期望立法超越支撑明确和既定习惯的作用。相反，新的理念视政府为运动的发起者。运动的概念不限于发展或变革的政党，尽管存有异议，20世纪初保守党和统一党日益被定性为承诺进行税收改革、为新军事和国家社会开支提供资金……实施有差别的贸易税，政府不仅仅要规制社会，而且也要改善社会。”[19]笔者注意到，行政法治的发展总体的格局是这样的：在其早期，人们将行政法治的注意力集中在政府行为上，就是将着眼点放在行政行为作出的方式方法和过程中，根据这些方式方法和过程评判行政法的价值和地位。第二个阶段则是要寻求行政行为与行政相对人之间的平衡关系，就是让行政主体和行政相对人平等地处于行政法关系之中，通过对等的权利和义务达到行政主体和行政相对人意志的对等化。就是说行政法治若能够将行政主体与行政相对人放置在相对平衡的关系形式之中，这样的行政法治就是理性的，反之就是非理性的。第三个阶段人们则将关注點聚焦在了行政相对人一方，当然，当人们将行政相对人作为行政法治价值的核心考量因素时，它们所强调的不是要求行政相对人如何能够适应行政主体，而是强调行政相对人的利益如何能够被最大化，行政相对人的权利如何能够得到拓展，并能够用较为多样化的手段来保障这些权利。应当说不论是英国的给付行政还是美国的尊严模式，都刻画了这样一个命题，那就是行政相对人权利和义务的广泛化和最大化已经成为当今行政法治的主流和发展趋势。我们说行政相对人基本程序权利是一个新的行政法治问题，也就是说在行政法治发展的新的历史条件下，程序权利便孕育而生。反过来说，行政相对人基本程序权利概念的提出和框定能够体现当今行政法治的发展趋势，也使我们开拓了行政法治发展的视野。

（三）使行政执法人性化的价值

行政执法已经成为行政法治中的一个规范概念，这个概念在我国各地出台的规范行政执法的地方性行政法典则中有所界定 《湖南省行政执法条例》第2条规定：“本条例所称行政执法，是指行政执法机关在行政管理活动中执行法律、法规、规章的行为。本行政区域内的行政执法工作必须均遵守本条例。”《上海市城市管理行政执法条例》第2条中规定：“本条例适用于本市行政区域内的城市管理行政执法活动。前款所称的城市管理行政执法是指市和区、县城市管理行政执法部门（以下简称城管执法部门）依法相对集中行使有关行政管理部门在城市管理领域的全部或部分行政处罚权及相关的行政检查权和行政强制权的行为。”。通过这个界定，我们可以看出，在目前历史条件下人们将行政执法视作为单方行政行为而看待的，所谓单方行政行为是指行政主体在实施这样的行政行为时，通常不会取得与行政相对人意志的一致性，更没有与行政相对人进行协商的余地。但是在给付行政和服务行政的新的行政法治理念之下，行政执法是由行政主体和行政相对人共同完成的；换言之，行政执法既离不开行政主体的行为也离不开行政相对人的行为。我国诸多法律典则在行政主体和行政相对人的关系之中都将行政相对人作为主要的保护对象，将行政相对人作为行政过程中的权利主体，而将行政主体作为相应的义务主体 事实上，行政主体在行政法关系中承担着诸多的法律义务，如行政不干扰义务、平等保护义务、利益赋予义务、行政吸纳义务、行政不抵抗义务等。（参见：关保英.行政法学（上册）[M].北京：法律出版社，2013： 121.）。我国行政实在法在行政主体和行政相对人关系的这种处理中，绝对具有一定的超前性，它也体现了当代宪法的基本精神。那么在行政执法中怎么样使行政主体充分保护行政相对人的权利呢？其中权利体系的构建、权利体系的拓展便是不可或缺的。深而论之，行政执法就是要体现人性化，就是要以行政相对人为本位。行政相对人程序权利的义务主体当然是行政主体，这是无须置疑的，一个行政主体若能够在自己的执法行为中充分考虑行政相对人的程序权利，那么它的执法也就必然是人性化的，而这样的人性化对于行政法治而论有着非常重要的价值。endprint

（四）使行政相对人权利过程化的价值

行政相对人的权利常常是通过行政法典则予以规定的，行政法典则对行政相对人权利的规定也已经成为行政法典则体系的基本内容。在当下依法治国的总体构成中，法律的规范体系只是法律体系的部分之一，而该部分和其他部分相比具有较为明显的静态性。我们知道法治体系的构成元素包括法律的规范体系、法治实施体系、法治保障体系和法治监督体系等若干范畴。毫无疑问，法治的实施体系、保障体系和监督体系都是动态的。这充分说明，如果权利被置于法治大系统之中，它就应当是静态与动态的统一体，甚至应当由静态而转化为动态。人们可能没有注意到这样一个事实，那就是写在法律典则中的实体权利具有更加明显的静态性，而权利中的程序部分或者权利进入程序状态以后才能够体现出它的动态性。行政相对人基本程序权利虽然在形式上仍然具有权利的属性，但它赋予了权利更加新鲜的属性，就是将权利贴上了程序的标签，或者使权利能够与程序有机统一。这便使我们在行政相对人权利的认知乃至于实现中将行政相对人的权利由原来的一个点状分布整合为将各个点状分布予以联结并实现的路线图，通过这个路线图使行政相对人的权利存在于行政法治的过程之中。概括起来讲，行政相对人的基本程序权能够使行政相对人的权利作出过程化的处理，而这个价值是不可取代的。

五、行政相对人基本程序权的法律建构

我国的法治建设所走的道路被称之为政府推动或者权威推动的道路 正如习近平同志在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中所指出的：“全面贯彻落实这些部署和要求，关系加快社会主义法治国家，关系落实全面深化改革顶层设计，关系中国特色社会主义事业长远发展。……基于这样的考虑，今年1月，中央政治局决定，党的十八届四中全会重点研究全面推进依法治国问题并作出决定。为此，成立由我任组长，张德江同志、王岐山同志任副组长，相关部门负责同志、两位省里的领导同志参加的文件起草组，在中央政治局常委会领导下进行文件起草工作。”，就是通过有关的国家机关对法治建设的相关内容进行论证和预测，并根据这些论证和预测制定出相应的方略，例如，党的十八届四中全会所通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就是由我国执政党对有关依法治国进行的总体设计乃至于规范。该路径与其他一些国家不同，不是由地方或者基层法治单位首先进行推动，而是自上到下的推进逻辑。笔者认为，我国法治建设的这种路径更具有成效。行政相对人基本程序权问题是法治建设中的一个重要问题，从一定意义上讲，它与法治国家、法治政府和法治社会都是有关联的。这就要求我们在对行政相对人基本程序权进行法律构造时要考虑三个重要因素：一是要对行政相对人基本程序权进行顶层设计。可以由全国人民代表大会，或者其他机构从相对较高层次对该权利进行设计，而这个设计是一个有关行政相对人权利建构的基本方略问题，它不一定涉及具体的权利内容，但它包括了基本程序权建构中的相关主要问题。二是对行政相对人基本程序权进行体系整合。上面已经指出，行政相对人程序权是一个体系性、范畴性权利，它是由若干权利构成的权利群，这个体系整合是非常必要的，因为在这个体系整合中会涉及基本程序权的基本范畴、基本存在领域和存在空间等。三是对行政相对人基本程序权进行层级化处置。我们说行政相对人基本程序权是一个体系，它既包括该权利是一个整体，同时也包括该权利的内部应当有一定的分层，这主要是因为行政相对人权利本身的复杂性所决定的，至于行政相对人基本程序权利如何进行分层，则需要我们在行政法治建设中进行具体问题具体分析，进行具体的规范化处置。上列三个方面是我们对行政相对人基本程序权进行法律建构的起点，如何在行政法治建设中建构行政相对人基本程序权则需要诸多具体的路径，笔者试从下列方面对这些路径予以分析。

（一）对行政相对人程序权利进行梳理

我国行政相对人程序权利是一个客观存在，这些程序权利已经在相关的部门行政法典则和一般行政法典则中得到了体现和规定。正如上面多次提到的行政相对人陈述权和申辯权等，正如政府信息公开条例中规定的行政行为说明理由的权利，行政主体提供行政信息的权利等 《中华人民共和国政府信息公开条例》第13条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”第23条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”。应当说，在我国行政法制度中已经分列了不少的程序权利，但我们应当看到这些程序权利还是比较零散的，没有对这些权利作出类型化的处理，没有对这些权利作出结构化的处理，没有对这些权利的分布领域进行过统计。尽管我国提出了建构法治的评估体系，但就立法层面而论，还没有对行政相对人的程序权利进行相应的评估。那么，在我们对行政相对人基本程序权进行建构的过程中首先要做的工作，就是对已经存在的程序权利作出梳理，进行严格的统计和定量分析。通过分析，将基本程序权和其他程序权界分清楚，将基本程序权所分布的法律典则予以整理，将基本程序权的类型作出适当划分。这些权利的梳理既可以沿着梳理法律典则的轨道为之，也可以沿着我国行政相对人权利保障体系而为之，还可以沿着行政相对人权利救济的制度而为之等等。因为不作出这样的梳理我们就无法把握我国行政实在法在目前情况下所涉及的行政相对人基本程序权的内容和实现程度。这是对其进行法律构建的重要一环。

（二）完善行政法上的程序制度

在行政法中，程序制度究竟包括哪些内容，似乎是一个不需要再做论证的问题，那就是行政法中的程序就是行政程序，诸多学者甚至我国行政法治实践上都这样认知行政法中的程序。毋庸置疑，行政程序是行政法中程序的核心内容，但在笔者看来它并不是行政法中程序的全部，例如，行政救济的程序就不是行政程序，这从有学者对行政程序法律关系当事人的界定可以得到参酌。“行政程序之当事人一为行使公权力之行政机关，另一为承受行政公权力行使者，行政机关隶属公法人，由所属公务员代表行使公权力，无疑地具有当事人能力；至于承受行政公权力行使之一方，如何具有行政程序之当事人能力？依据《行政程序法》第二十一条规定，具有当事人能力者计有如下五类：自然人、法人、非法人团体设有代表人或者管理人者、行政机关，以及其他依法律规定得为权利的义务之主体者。”[20]同时，在行政法中行政相对人总要通过这样和那样的方式介入到行政过程中来，参与行政的行政模式已经非常普遍了，在法治发达国家，该模式也常常有诸多法律典则予以保障，其是合作治理模式的必然要求。“在合作模式下，参与可以改进规制的信息基础从而提升决定的质量，并因而增加成功实施的可能性并且就规则在实践中的效果提供重要的反馈。此外，利害关系人与受影响的主体参与解决管制问题还具有独立的民主价值。”[21]行政相对人参与行政过程也是需要有程序上予以支撑的，支撑该过程的程序显然不能够完全等同于行政程序。基于此，我们认为在现代行政法治中，程序的内涵已经悄然地发生了变化，而在这个变化过程中有一部分程序并没有必然与行政主体发生关联，而它们是与行政相对人发生了关联，这个变化既引起了行政法上的结构性变化，更引起了行政法中程序内涵的变化。该程序内涵的变化是行政相对人程序权利存在的大前提，是行政相对人程序权利存在的逻辑基础之一，我们要对行政相对人基本程序权利进行建构，有关行政法中程序理念的变化和程序内容的拓展就是必不可少的。endprint

（三）制定统一的行政程序法

行政相对人的基本程序权利与行政程序法究竟是什么关系，可能需要我们在理论上进行进一步的疏理与回应，但是，我们可以作出这样一个判断，没有法律上的正当程序，就不会有行政程序。有学者就曾指出：“1970年，联邦最高法院开始把程序性的正当程序适用在个人与政府之间多种多样的关系上。”[22]没有法律上的正当程序就不会有行政相对人的程序权利。我们可以说行政程序法为行政主体设定了诸多的程序义务，例如行政行为说明理由的义务，行政行为必须进行听证的义务，行政行为必须公开的义务等等。由于行政主体与行政相对人处于一个统一的行政法关系之中，那么行政主体的这些程序义务就自然而然地变成了行政相对人的权利。我国行政相对人的基本程序权利之所以没有得到很好的建构，与行政主体的基本程序义务没有得到建构似乎是不谋而合的。我们之所以没有能够建构起行政主体的基本程序义务，就在于我们没有制定出统一的行政程序法典，我们将行政程序规则体现于多个行政法典则之中，而这些分散的行政法典则很难使行政主体的程序义务成为基本义务。例如行政处罚中的程序义务仅仅适用于行政处罚行为，它们在形式上很难成为基本义务；而如果我们转换一下，让行政处罚的程序义务、行政许可的程序义务和行政强制的程序义务都归入到行政行为的义务之中，那他就必然由个别义务变成了基本义务。这个转换似乎并不重要，但对于行政相对人基本程序权的建构而论却是十分关键的。因此，笔者认为我们应当尽快制定统一的行政程序法，以此为行政相对人基本程序权的建构提供基础保障。

（四）合理处理程序规则与实体规则的关系

实体规则被认为是涉及实体权利的法律规则，而程序规则则被认为是涉及程序权利的法律规则：“程序法与实体法同样复杂与重要。如果我们拥有一项合法的实体请求权或实体抗辩权，但由于程序的费用过高而使打官司得不偿失，或者由于程序或证据规则妨碍人们获得或提出证明其意见所必要的证据，而无法借助法律程序实现权利，那么该项权利并无多大价值。”[23]对这两类规则的关系我们可以从理论上归纳为下列状态：一是二者“井水不犯河水”。就是实体规则是行政法中的一种事物，程序规则是行政法中的另一种事物，二者分别具有独立的价值，二者所涉及的权利也是不一样的。作为一种理论论之，二者的这种关系形式应当是存在的，尤其在程序被认为具有正义价值以来，这似乎不需要再行争论。二是程序规则依赖于并附着于实体规则。即是说，实体规则是法律中的本质要素，而程序规则则是法律中的形式要素，是本质所决定的一个现象，该论点在我国法律理论中具有较大的“市场”。客观地讲，该理论具有它的合理性，但是，如果我们绝对的认为任何一个程序规则都是客观事物的现象，而任何一个实体规则都是客观事物的本质，那就是一个形而上学的分析方法。换言之，从大的命题上看，程序规则附着于实体规则是正确的，但在行政法治的具体过程中，并不一定绝对科学合理。因为在有些情况下，程序规则是完全可以离开实体规则而存在的，“行政程序之概念首先是指有时间联系之所有行为，这些行为会发生某特定效果，但仍不能由此得出有用的后果。”[24]三是法律中的程序规则比实体规则更加重要。我国有学者就提出过这样一个命题，叫“法即程序”。它的意思是说，所有法律规则都是程序规则，进一步讲，法律规则中是没有实体规则的，或者说实体规则是必须依赖于程序规则的。这种观点无疑包含着“泛程序论”的色彩，但它从另一个侧面强调了程序规则在一定条件下的决定作用，强调了程序规则在一定条件下比实体规则更加重要。在行政法中，实体规则和程序规则究竟是什么关系，我们可以暂且不去从法哲学层面进行厘定，但我们完全可以将程序规则放在比较重要的位置上予以认知，我们完全可以通过强化程序理念而解决制肘我们的“重实体而轻程序”的法治传统。如果我们在行政法法治的建设中具有这样的指导思想，那么行政相对人基本程序权的建构也就更具发展前景。ML

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