新时代法治国家建设论纲

卓泽渊

依法治国是中共十五大确定的全国人民在中国共产党领导下治国理政的基本方略；全面推进依法治国是中共十八大确定的法治建设任务。坚持全面依法治国是中共十九大确立的新时代中国特色社会主义思想的法治要求。2017年10月，中共十九大报告明确提出“坚持全面依法治国”。为何要坚持全面依法治国，如何坚持全面依法治国，成为中国新时代的重大课题。根据中共十九大报告和正在实施的十八届四中全会《全面推进依法治国若干重大问题的决定》，本文拟就此发表一些不成熟的意见，以求教于法学界的同仁。

一、依宪治国，强化宪法实施

坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。宪法在治国与执政上的作用不言而喻，它是人民治国理政的法宝，也是中国共产党执政的根本遵循。必须健全宪法实施制度，为人民的治国理政，为中国共产党的依法执政提供有力的宪法支撑。从十八大以后的2014年以来，我们将每年的12月4日设立为国家宪法日，开展纪念活动。在2014年、2015年、2016年，我们开展了三届国家宪法日纪念活动，取得了良好的法治效果，使宪法意识及其影响力得以了加强。党和国家领导人的重要讲话、电视媒体的文娱宣传、法官检察官的入职宣誓、有关部门的普法活动等，对于在全社会普及宪法知识、开展宪法教育、弘扬宪法精神都发挥了重要作用。同时，我们还建立了宪法宣誓制度。到现在，全国人大及地方人大，国务院及地方各级人民政府，他们选举或者任命的官员，普遍进行了入职宣誓。宪法宣誓制度的实施有力地强化了相关人员和社会公众的宪法意识。

下一步我们还要做更多的努力，具体说来，要进一步健全宪法解释程序机制，为宪法实施创造条件。通过宪法解释让宪法活起来、动起来，具有更大的可操作性、可实践性，以发挥出更大的实际效用。我们要加强人民代表大会的备案审查制度和能力建设。将所有规范性文件纳入备案审查范围，对于违宪违法的规范性文件坚决地依法撤销和纠正，这是维护宪法权威的需要，也是保障政治民主的需要。因为宪法是人民民主的产物，也是人民意志的集中体现。党的十九大报告明确指出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”在未来，依宪治国的任务异常艰巨，进行合宪性审查将成为全国人大的重要工作。为此，我们可以甚至有必要在全国人大设立专门的合宪性审查机构，制定合宪审查程序，开展日常的合宪审查工作，有效地维护宪法权威，推动宪法实施，确保国家的法制统一。在这里特别需要指出的是，我们需要设立的是全国人大的合宪性审查机构，而不是全国人大常委会的汇集情况与收集材料的部门。进行合宪性审查的主体是人民代表大会而不是其办公的事务性机构。

二、科学立法，完善法律体系

立法必须科学。在我国现阶段，科学立法的直接目标就是使我们的立法能够更好地体现客观规律，反映广大人民的共同意志；使我们的法律体系科学起来、完善起来，形成完善的法律体系。为此，必须抓住以下几个方面的工作。

首先，完善立法体制。一要加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题的决策程序，担负起对立法工作的领导任务。中国共产党与立法机关之间在长期的国家治理实践中已经建立起了一套良性的互动机制和程序，但是这些机制和程序并未法律化、制度化。随着法治的发展，我们很有必要将其转化为制度规范。二要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。改变人大立法由政府部门起草的现状，一些基础性、全局性的重要立法要由人大的法制工作委员会或专门委员会组织起草。人大觉得难以胜任的，应该请有关专家参加起草工作或者委托第三方起草。三要明确立法权力的边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化，体现法律的人民意志性和国家意志性，有力地维护法治统一和国家统一。

其次，推进民主立法。增加人大尤其是常委会的开会时间，逐步尝试实行人大常委的专职化，使立法机关活动日常化。加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议的程序机制。上级人大要健全向下级人大征询立法意见的程序机制，建立基层立法联系点制度，推进立法的科学化和精细化。健全立法机关和社会公众沟通机制，开展广泛的立法协商，对立法中涉及的重大利益调整设立论证咨询机制。拓宽公民参与立法的途径，广泛听取人民群众的意见和建议，凝聚社会共识，努力使立法成为最大多数意志的体现。健全法律法规规章草案公开征求意见的制度化机制，建立起公众意见采纳情况的反馈机制。要完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决，确保法律规范最大限度地体现人民意志。

再次，加强重点立法。公民权利保障应该始终是立法的重点，要强化公民权利立法。要依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，实现公民权利内容法治化，为公民权利提供更好的法治保障。推进公民权利保障的法治化进程，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实。对于市场经济、民主政治、先进文化、民生保障、国家安全、生态维护等方面的法制建设，要作为重中之重加以特别重视。其中尤其是要尽快完成民法典的编纂工作，确保在2020年前后完成中华人民共和国民法典的编纂任务。

最后，以立法促改革。法律的趋向是稳定和不变，改革的趋向是变革和突变，要实现变与不变的协调统一。稳定的法律与突变的改革如何协调是一个极为困难的问题。自古以来的政治家、改革家都发现并运用了一个法宝，就是变法。通过变革法律制度的方式来实现改革——将改革措施制定为法律，将不适应改革需要的法律加以修改，将阻碍改革的法律予以废止，继而通过法律的实施来实现改革的目标。我们要实现立法和改革决策相衔接，使其若车之两轮、鸟之两翼一样地协调共振。要做到重大改革措施于法有据，使立法主动适应改革和经济社会发展需要，采取法律上的立改废来推进改革发展和适应改革需要。要使改革發展的过程也是法治发展的过程，反之亦然。endprint

三、严格执法，建设法治政府

建设法治政府是我们既定的目标。中共十七大、十八大的设想是在2020年前后基本建成法治政府。在中共十九大报告中，将法治政府的基本建成时间与法治国家、法治社会基本建成的时间，都统一确定在2035年，这是符合科学的修正。因为法治政府与法治国家、法治社会本身就是相互关联的，我们也要进行一体建设，因此，其中的任何一个方面都不可能离开另外两个方面而率先建成。这一调整看起来是推迟了，实际上是更加科学了。

第一，确定法治目标，实现政府职能。法治政府是职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的政府，这就是法治政府的基本要求和主要目标。这一目标需要法律来确认，继而需要法律将其具体化和现实化。为此就必须推进政府在机构、职能、权限、程序上的改革而实现行政责任法定化，推行政府权力清单制度。就政府的法定职权而言，政府既不可缺位，也不可越位，只能是到位。是否到位的标准就是法律的职权设定与职责要求，也就是法律的具体规定，只能根据法律的规定来衡量与评价。

第二，健全决策机制，推动依法决策。我们一是要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序。目前，国务院正在拟制相关的规范性行政法规。二是要建立行政机关内部的合法性审查机制。凡是未经合法性审查或经审查不合法的重大决策，不得提交会议讨论，以免导致不可收拾的后果和不可估量的损失。三是，积极推行政府法律顾问制度。既要设立政府法律顾问，更要让其确实地发挥作用。要使法律顾问的制度建立起来，作用发挥出来，有力地推动政府的依法行政。四是，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。综观我们曾经蒙受的各种损失，应该认为，决策失误导致的损失还是最为巨大的。对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的情形，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。这里的负有责任的其他领导人员当然地包括党的决策部门的领导人员。谁决策谁负责，是确保决策得以科学作出的机制保证。行政责任制度，是依法行政的保障力量，必须予以法治化。

第三，改革行政执法，着眼体制更新。行政就是执法。人民政府的全部工作就是执行法律、实现法律。针对我国目前的执法状况，要通过推进综合执法，改变当前执法队伍杂乱参差的现状，大幅度减少市县两级政府执法队伍种类。通过组织机构及其人事制度的改革，推进执法队伍规范化、法治化。严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，彻底纠正临时工执法等畸形现象，使行政执法具有更大的合法性，防止违法行政行为与事件的发生。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度。这是财经制度和行政清廉的双重需要，严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩，防止行政执法人员变相贪腐，保护社会各类主体的合法权益，确保行政执法的合法性与公正性。

第四，完善执法程序，确保严格执法。程序对于执法来说是其基本规程，是严格执法的制度保障，必须完善。要通过法律的具体规定，明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为，以点带面。科学而严格的执法程序是执法正确性的制度保证。我们要建立健全行政裁量权基准制度，防止行政权力行使的随意性。细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。严格执行重大执法决定法制审核制度，预防政府违法行政。进一步建立行政执法全过程记录制度，全面落实行政执法责任制。我们必须明白，严格执法必须有法定的责任保证，没有责任追究就没有严格执法。

最后，强化行政监督，确保依法行政。对于行政来说，完备的监督制度是依法行政的制度保证。从行政机构外部来讲，要加强对行政工作的党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督的制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系。從行政机构内部来讲，要进一步完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。此外，还要进一步完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序，使问责制度成为依法行政的有力保障。随着下一步国家监察体制改革的推进、监察立法的发展，对于行政的监察监督一定会有新的发展。

四、公正司法，维护公平正义

公正司法目的在于维护社会的公平正义。为此，必须进一步深化司法体制改革，推进司法体制的综合配套改革。我国司法体制经过从1978年中共十一届三中全会以来的恢复发展以及不断改革，已经得到了相当大的完善，但是离司法公正，每一个案件都让人民群众感受到公平正义的要求，还有很大的差距。为此我们必须抓住以下几个方面。

第一，完善依法独立制度。司法机关依法独立行使司法权是对司法机关的基本要求，也是司法机关发挥职能作用的基本要求。必须排除各种干扰，强化司法官员的保护机制。具体说来，我们已经建立了领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。对那些干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。我们已经建立了司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。同时还建立健全了司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。这些措施有力地保证了司法权的独立行使，保证了司法的独立性与公正性。但是这些制度要被全面贯彻实施还有一个客观的过程。

第二，优化司法职权配置。司法机关良好的职权配置，是确保其有效而良好运行的基础。要健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，将侦查权、检察权、审判权、执行权等的各项权力重新配置，对侦查权、羁押场所管理权、逮捕权、公诉权、审判权、执行权、行政事务管理权进行理性梳理和科学分配。重点是要推动羁押场所监管权、逮捕决定权、民商事裁判执行权的重新配置，各归其位。完善司法机关人财物管理体制，进一步探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离的体制机制。进一步探索人民法院和人民检察院跨行政区划设立问题，使司法管辖与行政区划适度分离。endprint

第三，完善司法责任制度。司法机关必须首先严格地坚持以事实为根据、以法律为准绳。这是司法的根本原则，必须得以坚守。要从制度上确保事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正。明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准。实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。进一步探索错案责任追究的制度与程序，将其具体化和科学化，使之从原则要求转化成为制度措施。要让司法责任制这一达摩克利斯之剑发挥出应有效用，确保司法公正能够获得有效的制度保证。

第四，构建阳光司法机制。推进司法公开，用公开促进，用公开倒逼公正。完善人民陪审员制度，甚至可以探索陪审团制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围。对于陪审员的选择要完善随机抽选方式，提高人民陪审制度的公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。加大司法公开力度，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开等。依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作，防止暗箱舞弊。进一步充分利用网络手段，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度，防止烂尾现象和敷衍塞责。

第五，加强司法人权保障。人权的重要，不言而喻，司法作为一个整体是保障人权的重要手段，在司法过程中也有重要的人权保障问题。要强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障。在刑事诉讼中中，要健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度。将人权保障制度、诉讼制度、信访制度改革加以对接协调，对不服司法机关生效裁判、决定的，逐步实行由律师代理申诉的制度；对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围予以帮助和救助。要着力引导公民运用法治方式化解矛盾纠纷，推动信访的法治化发展，直至完全通过法治化的方式解决矛盾纠纷，不再采用信访上访方式。

五、全民守法，构建法治社会

首先，树立法治意识。法治意识是法治社会化的思想基础。要坚持把全民普法作为依法治国的基础工作，健全普法宣传教育机制，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。特别要强调领导干部带头学法、模范守法，牢固树立有权力就有责任、有权利就有义务的观念。这是全社会树立法治意识的关键。完善国家工作人员学法用法制度，把法律列入党委（党组）中心组学习内容。同时加强公民道德建设，增强法治的道德底蕴。要把法治建设与市场经济建设、精神文明建设结合起来，强化规则意识，倡导契约精神，弘扬公序良俗，使法律、经济、道德有机结合，良性互动。

其次，推进依法治理。依法治理是依法治国的社会化和具体化。要推进全社会多层次多领域依法治理。其中的系统治理、综合治理、源头治理等都要体现出法治的精神，实现依法治理。各类社会主体要依法自我约束、自我管理，自觉守法。充分发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用，使之成为依法治理的构成部分和必要延伸。充分发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用，依法妥善处置涉及民族、宗教等因素的社会问题，依法、科学、智慧地构建民族关系和宗教关系。

再次，完备法律服务。完备的法律服务是依法治国所必须。在法治下的政府必须推动完备的法律服务体系建设。这一体系要覆盖城乡居民的公共法律服务领域，重点是完善法律援助制度，健全司法救助体系。党组织、政府、社会组织，都可以参与法律服务工作，使法律服务网络全覆盖、无遗漏，成为社会安全稳定的保障机制。

最后，化解矛盾纠纷。中国社会正处于转型期、改革期，这个时候矛盾多发突发。要强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益，解决好群众最关心最直接最现实的利益问题。要建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助機制。全方位地畅通群众利益协调、权益保障法律渠道，推动信访法治化，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，矛盾纠纷一旦出现就有化解路径和救济手段。

六、强化监督，建立监察体制

2016年11月7日，中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。经过将近一年的试点，2017年10月，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。2017年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》）。《决定》指出，为了贯彻落实党的十九大精神，根据党中央确定的《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，在认真总结北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作经验的基础上，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议决定：在全国各地推开国家监察体制改革试点工作。

首先，在各省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。将县级以上地方各级人民政府的监察厅（局）、预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至国家监察委员会。各级国家监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会的主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。

其次，监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察；履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定；对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施，这些措施涵盖了以前党的纪委、国家监察部门甚至人民检察院的相关手段。endprint

再次，根据有关方案和决定，在试点工作中，暂时调整或者暂时停止适用《中华人民共和国行政监察法》《中华人民共和国刑事诉讼法》关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定，以及《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国检察官法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定。至于法律中规定由行政监察机关行使的监察职责，一并调整由监察委员会行使。

中央要求各地区、各部门按照改革试点方案的要求，切实加强党的领导，认真组织实施，保证试点工作积极稳妥、依法有序推进。可以想见，随着我国新的宪法修正案的制定，国家监察委员会制度必将得以全面建立。

六、强化队伍，培养法治人才

加强法治工作队伍建设，是法治建设的基础工程。法治工作队伍的素质、法律服务队伍的水平制约着法治发展的程度。他们都与法律人才培养机制密切相关。人才从最基础的意义上严重地影响着依法治国的进程。

首先，建设高素质的专门队伍。法治总是需要一大批人才，没有法治人才，便无良好法治。法治队伍是推进依法治国的基本力量，尤其是法治专门队伍具有更为重大的影响与作用。法治专门队伍包括立法队伍、行政执法队伍、司法队伍三大组成部分。立法机关、执法机关、司法机关都要加强其领导班子建设。在干部的选任上，在突出政治标准的同时，一定要把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来，加以重用。通过人事制度包括遴选制度的改革推进专门队伍的正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。完善法律职业准入制度，完善司法考试制度，使之成为法律人才成长的主要途径。建立从律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度。对各级人民法院和人民检察院的法官、检察官推行逐级遴选制度，提升司法裁判在在社会心目中的公信力和权威性。

其次，加强法律服务队伍建设。法律服务队伍对于法治建设具有独特的不可替代的意义。要加强法律服务队伍建设，建立起社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。律师的地位，是法律人社会地位的重要标志。要充分运用法治原则、市场方式、行政措施、社会力量、志愿服务、慈善救助等来加强法律服务队伍建设，最终是强化法律服务，使人民受益，提升社会的法治化发展水平。

再次，创新法律人才培养机制。法律人才是法治的力量所系，他们来自于各类法学系院校，必须加大的法学教育机构的支持力度和政策关注。法学院校是法律人才的根本来源，为此，我们要创新法治人才培养机制，形成完善的中国特色社会主义法学理论体系、学科体系、课程体系，促进法律人才培养的现代化。要培养造就熟悉和坚持中国特色社会主义法治体系的法治人才及后备力量，为法治建设提供源源不断的人才支持。法学教育必须被认真对待、科学设置，从整体上提升其教学、教育与人才培养水平。

八、依法执政，加强党的建设

中国共产党是法律上的执政党，还是政治上的领导党。它对全面推进依法治国的影响是至关重要的。没有党的正确领导就没有依法治国的成功建设。加强和改进党的领导，是全面推进依法治国的重要保障。

首先，坚持党的依法执政。依法執政最首要的要求就是中国共产党必须带领广大人民依照宪法法律治国理政。中国共产党的依法执政是依法治国成败的关键。一是要确立依法执政的意识，深化对依法执政的理性认知；二是要健全党领导依法治国的制度和工作机制，建立依法执政的法治管道与路径；三是完善党内的依法决策机制，这是依法治国、依规治党在党内的具体体现和基本要求；四是人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为，减少和防止违法犯罪案件的发生。

其次，加强党内制度建设。党内规章制度是党内法规。它是管党治党、从严治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。我们要完善党内规章制定体制机制，建立配套完备的党内制度体系。要特别注意将党规同国法相衔接，提高党规执行力。全党要运用党规把党要管党、从严治党落到实处，以党规来促进党员、干部带头遵守国法。依照党内规章治党管党是依法治国、依法执政对于中国共产党党建工作的基本要求和实际活动。依规治党是加强党内制度建设的重要目标，它们都是依法治国的重要构成部分。

再次，提高干部法治能力。领导干部的法治能力是党在法治建设中发挥重要作用的主体基础。各级领导干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，他们的法治能力直接决定着党政机关的法治能力。所有领导干部必须自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。党的组织要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和每个领导干部工作实绩的重要内容，纳入其政绩考核指标体系，在干部考核中实际运用。在干部选拔上，要把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容加以重视，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部，通过组织人事和干部选任制度，强化法治能力的重要意义并推动领导干部法治能力的切实提升。endprint