基于因子分析和Shapley Choquet积分的公共治理指数测算与实证分析

程灏+胡志明+刘旭然

[摘 要]基于公共治理理论视角，通过因子分析法选取政治包容、社会保障、经济管理、社会公正、政务公开五个方面共计13个指标，形成具有可操作性和科学性的公共治理评价指标体系。基于公共治理评价指标体系和Shapley Choquet积分，构建公共治理指数测算模型。利用测算模型测算全国30个省会城市的公共治理指数，实证分析测算模型的可行性。运用公共治理指数的理念与测算方法，可为公共服务供给能力的增强，提供建设思路与政策建议。

[关键词]公共治理指数；因子分析；Shapley choquet积分

[中图分类号]F062.6 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2017）04-0073-05

Abstract：From the perspective of public governance theory and the way of factor analysis， this study chooses political tolerance， social security， economic management， social justice， making government affairs public as the five aspects， 13 indexes of structuring an operational and scientific government public management index system. Based on the evaluation index system and Shapley Choquet integral， this study constructs a calculating model of public governance index， and the calculation model is used to measure the public governance index of 30 provincial capitals and analyze the feasibility of the model. The concept and calculation method of public governance index can strengthen the supply capacity of public service and provide the construction ideas and policy suggestion.

Key words：public governance index； factor analysis； Choquet Shapley integral

当前，中国社会依然面临着公共需求快速增长与公共服务供给不足的现实矛盾，如何提升民众获得感，规避政府失灵成为学界讨论的焦点问题。治理作为对传统管理方式的反思，自20世纪90年代进入我国主流话语体系以来，被广泛应用到管理学、社会学等领域。治理主张多元主体协同管理、开放互动式管理，相较于管理，更加强调包容性。公共治理作为治理概念外延在公共服务领域的拓展，也逐渐成为学者研究的热点。公共治理是指社会公共组织（包括政府、市场组织及社会团体）为实现公共利益最大化，合理配置社会资源以提供公共产品和服务的过程。公共治理有别于传统的政府单一管理模式，其核心价值在于实行多中心协同治理，政府的角色由“划桨”变为“掌舵”，各种非政府机构也可以参与公共事务的决策，并且政府与其他治理主体之间有着较强的互动关系。无疑，治理主体的多元化不但构建了一个协商对话的平台，可以吸纳来自各个层面的声音，更好地统筹各方利益，从而避免官僚化。而且，公众参与是公共治理所蕴含的重要价值理性，这意味着公共治理视阈下的公共服务供给不仅要契合公众实际需求，对于公共治理的绩效评价还要考虑公众的主观感受，即公众满意度是衡量公共治理有效性的标杆[1]。因此，不论在理论层面还是在现实意义上，公共治理研究的意义毋庸置疑。遗憾的是，当前我国对于公共治理的评价研究基本处于“概念”层面，且至今理论界对于公共治理范畴存在较大的分歧，以至公共治理程度难以量化[2]。鉴于此，本文拟构建公共治理评价指标体系，以便為政府部门尤其是地方政府提供一个发展标尺。一方面从理论层面为评估公共治理提供一套普适性的指标体系，解决公共治理边界问题；另一方面建立基于指标间交互作用的测算模型，并通过实例验证该模型的适用性，为公共治理的量化测度提供参考。

一、公共治理评价指标体系构建

设计构建公共治理评价指标体系应遵循以下原则：职能、分类评价、价值导向、侧重、系统、可操作性[3]。

（一）指标体系设计思路

以往有关公共治理效能的评价大都偏重主观指标的搜集，其内在的假定是良好投入必然会带来公众的较高评价。而在实际评价过程中，因受公众评价能力的约束以及调研本身的特殊局限性等多重因素的影响，通过主观评价获得数据的模糊性、不确定性难以规避。基于此，本文的公共治理评价指标体系将合理平衡主观指标和客观指标，既强化以数据为导向的客观指标的设计，又发挥满意度调查的改进与诊断功能[4]（见图1）。

（二） 指标体系的确立

参考《中国省会城市公共治理报告》（2015年版）的评价指标，本文初步确定14个指标作为公共治理评价指标（见表1）。

为了使指标分层更趋合理，运用因子分析法并应用spss19.0，对《中国省会城市公共治理报告》（2015年版）中的30个城市的评价数据进行处理，提取5个主因子确定其载荷矩阵（见表2、表3）。由于30个城市的财产安全保护这一指标得分均为0，故该指标为无效指标，在应用spss19.0进行数据处理时，该指标被剔除，因此，实际选取13个指标作为公共治理评价指标。endprint

从表2可以看出，5个主因子可以反映原指标的87.282%的信息量。由表3可见，第一主因子与政府壁垒、国有民营经济比重、NGO数量正相关，反映政府的政治包容性；第二主因子与人身安全保护、政府廉洁、公共服务水平、社会信任正相关，更多反映政府的社会保障水平；第三主因子与政府行政成本、非税收收入占比、财政性投资额占比正相关，反映政府的经济管理能力；第四主因子与社会公正呈正相关；第五主因子与行政审批数量、政府透明正相关，反映政府的政务公开程度。

因此，将公共治理评价指标划分为政治包容、社会保障、经济管理、社会公正、政务公开五个二级指标；三级指标则由上述13个变量构成，并确定各级指标权重，构建公共治理评价指标体系（见表4）。

二、公共治理指数测算模型构建

在公共治理评价指标体系的基础上，构建用于评价我国各级政府的政府公共治理指数。考虑到指标之间存在的关联作用或交互作用，文章采用基于马田系统和Shapley Choquet积分的集成算子来测算政府公共治理指数。

（四）公共治理指数测算步骤

步骤1：求得次级指标关于上一级指标的相对重要程度；步骤2：运用MTS计算属性集A的重要程度；步骤3：计算单个属性对于全局的重要程度；步骤4：计算单个属性的Shapley值；步骤5：计算指标两两之间的交互值；步骤6：利用Choquet积分求得上级指标的综合值；步骤7：重复上述步骤，最终求得样本的公共治理指数。

三、实证分析

（一）测算样本的选择

不同层面的公共治理，其指数测算既有相通性又存在着差异。如果说省级层面的公共治理是宏观治理，那么市级和县级层面的则分属于中观治理和微观治理。在行政层面上，市级政府起着承上启下的作用[7]，同样，市级层面的公共治理可以反映省级和县级层面公共治理的特征，具有较强的代表性。因此，本文选取中国30个省会城市（因拉萨缺乏有效数据，故将其除外）作为样本进行实证分析。

（二）数据来源

测算所需要的数据来源于两部分：一是《中国省会城市公共治理报告》（2015年版）中所搜集的原始数据；二是各省、市统计年鉴及公开的数据资料。研究使用2015年发布的数据，总体上可靠性与可信度较强。为了方便计算，设定各指标总分为10分，部分指标的数据需要经过标准化处理然后换算得到。

（三）公共治理指数测算及结果

根据前文所提供的指标权重和测算模型进行计算，计算结果见表5。

（四）测算结果分析

通过分析上述测算模型和测算结果，并参考国内外相关评价综合值的定级标准，根据阈值原则设定如下标准：VALUE<4.5，公共治理水平低；VALUE∈[4.5，5.5），公共治理水平中等；VALUE∈[5.5，6.0），公共治理水平良好；VALUE≥6.0，公共治理水平优秀。依照判别标准，得到30个省会城市的公共治理水平等级（见表6）。

结合省会城市公共治理指数测算结果以及原始数据可知：

1.大多数省会城市的政治包容、政务公开指标得分较低，社会保障、经济管理指标得分较高（见图2）。这表明政府需要进一步引导公众参与社会管理，培育民间组织，同时释放管理权限，扩大政务公开力度，把改善治理方式作为公共治理改革的突破口。

2.30个省会城市的公共治理水平存在明显差异。从数据上看，第一位的杭州与最后一位贵阳之间的公共治理指数差距较大，73%的省会城市公共治理处于中等水平，治理水平优秀和良好的城市占比不到17%。因此，政府作为公共治理的组织者，在提升整体公共治理水平的同时，还应依照不同地区的实际情况采取不同措施，根据地区公共治理发展阶段和实际需要，制定有针对性的目标，并且各个治理内容应该有轻重缓急之分。

3.公共治理水平与经济发展状况呈正向相关。北京、上海、广州、杭州等经济发达城市排在前列，而排位靠后的主要是中西部欠发达的省会城市。这主要归因于经济较为发达的城市有多余的财力提供更完善的基础服务，引导公众政治参与以及发展非政府组织等。所以，经济发展是提升公共治理水平的前提，对于经济欠发达地区来说，如何在财力有限的情况下，统筹规划，最大限度地提升公共治理水平，是其需要著重考虑的问题。

（五）测算模型的可靠性分析

本研究的测度结果与《中国省会城市公共治理报告》（2015年版）中的结果总体上吻合，但具体的数值略有变化（见图3），原因在于本文的测度模型用Shapley值代替指标的权重，并用Choquet积分进行测算，降低了指标的交互性，而原报告只是对各指数简单地加权相加，没有考虑指标之间的关联作用。

为进一步说明该测算模型的可靠性，本文利用BP神经网络法对30个省会城市的公共治理水平重新评价。选取27个城市的原始数据作为训练值，其余3个城市（济南、长沙、兰州）的数值作为检验值（见表7）。

从表7可以看出，本文所构建的公共治理指数测算模型可行性较强，能够客观反映某一地区公共治理的实际水平，从而为该区域公共服务供给侧结构性改革提供科学依据。因此，该模型可以推广应用到地区公共治理绩效评价中。

四、结论

本文在解析公共治理内涵的基础上，采用因子分析法，尝试从政治包容、社会保障、经济管理、社会公正、政务公开五个维度构建公共治理评价体系，进而构建基于Shapley Choquet积分的测算模型。并以30个省会城市为例验测算该模型的适用性和优越性，以期对公共治理能力建设具有一定理论指导和实践意义。

由于国内外有关公共治理评价的研究还比较少，至今没有形成权威性的评价体系，尤其是当前国内对于公共治理的评价思路存在着较大的分歧。故本文对公共治理的研究只是初探，有一些问题难以规避，如公共治理的评价体系还有待完善，公众给出的评价与理想的客观评价相去甚远，在指标选取、指标权重处理以及模型构建方面有待进一步深入研究。

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[责任编辑 王艳芳]endprint