城市邻避设施风险认知要素识别研究

丁进锋

[摘 要]在综述城市邻避风险认知研究的基础上，运用文献法初步筛选城市邻避设施风险认知要素，并将其细分为主体、客体、情境三个类别共20个指标。运用德尔菲法对城市邻避设施风险认知要素进行二次识别，将其调整为经济、社会、环境、身心健康4个一级指标和8个二级指标。对上海市迎春路地铁站选址事件附近居民的风险认知进行半结构性访谈，进一步确认城市邻避设施风险认知要素专家识别的结果。

[关键词]邻避设施；邻避冲突；风险认知；要素识别

[中图分类号]F29 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2017）04-0001-06

Abstract：By reviewing on the study of risk cognition in urban NIMBY， this study screened the risk cognitive elements of urban NIMBY facilities with the method of historical documents preliminarily， and subdivides it into three categories： subject， object and situation that include 20 indicators. It employs Delphi method to narrow these elements and identifies four first-grade indexes and eight second-grade indexes， which are grouped as economy， society， environment and body/mind health. And it conducts semi-structural interview among the residents in the neighborhood community along Yingchun Railway Station in Shanghai to further identify the results of the risk cognition elements of urban NIMBY facilities identified by experts.

Key words：NIMBY facility； NIMBY conflict； risk perception； element identification

城市邻避设施是指政府在毗邻居住区的地方，规划、建设和运营的具有负外部性影响的公共设施。这些设施的收益为全社会共有，负外部性成本却由附近居民承担，从而引起当地居民的抵制和抗议，所以被称为“地方上排斥的土地使用”（LULU，locally unwanted land use）。因邻避设施的规划和建设而引发的当地居民的集体反对，通常称为邻避冲突（NIMBY，not in my backyard，不要建在我家后院），其具有成本或收益高度集中化、高度动员性、高度不确定性和跨区域性的特点[1]。邻避冲突在世界各国城市化进程中普遍发生，其不仅是技术方面的选址问题，也是多目标决策的政治经济问题，更是深层次的社会心理认知问题。从社会心理角度围绕公众风险认知开展的邻避研究，已经成为邻避冲突治理研究的新方向，其中的邻避风险认知要素识别则是邻避冲突治理研究的前提和基础。

一、城市邻避设施风险认知研究综述

城市邻避设施风险可分为技术风险和认知风险两大类。按照风险的程度和负面结果发生的概率来说，技术风险一般能够实际测量。认知风险是公众在风险产生和扩散过程中的主观判断和体验，是技术创新对生态环境和社区生活产生不确定影响并与社会文化和居民心理相互作用时，通过对风险的主观感知和直觉判断重新建构的产物，这种主观性致使认知风险不易度量。

由于价值观、分析角度和知识储备的差异，公众的风险认知常常和技术专家阐释的客观风险在方向和程度上存在差异，在通常情况下公众的风险认知与立足在科学基础上的技术风险直接关联度不大。公众的风险认知常常立足于既往的感性经验和媒体报道，一般源于风险的质性特点而非量化特征。Slovic指出，“大型工程设施对地方就业、住房和交通的所谓技术上的‘标准影响，与公众的风险认知及其污名化影响相形见绌。”[2]Lam等认为专家从技术方面基于概率和负面影响强度定义的风险，与公众基于自身的社会经验、文化和心理等因素界定的风险存在差异[3]。刘泽照等认为公众感知的风险常常偏离专家判定的客观技术风险，诱发公众非理性的恐慌态度与抗议行为，甚至激化为邻避冲突事件[4]。

政府部门和咨询专家普遍认为公众的邻避态度和邻避行为往往是非理性的。因此邻避风险认知作为一种心理活动，在政府科层制与专家政治体制下，常常被政策制定者和专家忽略。而从社会心理学的角度来看，邻避设施风险认知是开展邻避研究的重要概念。由于社会文化和个体心理的相互作用，现代社会居民的风险认知大大增强，公众反对城市邻避设施的行为往往是居民在个体风险认知驱动下对风险的本能防范，具有重要的政策启示意义。如果决策者忽视了技术风险和认知风险的差别，将导致决策者与民众的冲突[5]。将公众的风险认知纳入邻避设施风险综合評价机制，有助于推动邻避设施风险评价制度的科学化和民主化，提高邻避设施选址决策的合法性和效果[6]。随着专家系统运用到风险管理中，人们意识到专家技术理性的局限性和认知风险管理的优势，以认知风险为管理重心成为风险管理的崭新领域。

居民感知的城市邻避设施风险主要包括经济状况、社会形象、生态环境、制度政策和身心健康等方面。Morell通过考察日本居民反对能源类邻避基础设施的情况，认为日本民众对风险的主要认知是担心邻避设施的环境污染可能严重威胁人们的生命健康和财产安全[7]。Sandman提出居民担心的风险主要包括：1.房价下降；2.一旦某个邻避设施选址成功，社区将成为邻避设施的集中地，难以拒绝其他邻避设施在社区附近选址；3.邻避设施排放的交通噪音和气味污染等降低生活质量；4.社区形象下降；5.社区服务和社区财政的过度负担；6.邻避设施的外观影响社区美观[8]。Schiley在分析邻避设施的本质和类型的基础上，把风险认知的对象进一步扩大，提出公众的风险认知不仅涵盖邻避设施的负面影响，还包括对其他利益相关方以及决策公共参与过程的风险认知[9]。侯光辉、王元地认为，公众感知的风险可以划分为六类因素，包括感知经济风险（交通成本增加、房价下跌、客户流失等）、感知身体风险（身体虚弱、发病率和死亡率增加等）、感知环境风险（周边生存环境恶化）、感知文化风险（当地人文环境、公序良俗、宗教信仰遭到破坏等）、感知社会风险（社区形象污名化、社区社会地位下降）和感知心理风险（在与政府对抗中的失败、愤怒、抑郁等各种不良情绪反应等）。当前研究主要集中在感知安全与健康风险、感知环境风险、感知利益风险和感知声誉风险四个方面[10]。endprint

通过梳理相关文献可以发现，与国外学者针对城市邻避设施风险认知要素多年的研究积累形成对比的是，国内学者在此领域的研究尚处于起步阶段，针对中国城市邻避设施风险认知的研究尚显不足。城市邻避设施选址研究主要集中在选址的技术问题和公共设施经济效益最大化上，缺乏对社会效益的考虑及对公众心理和文化伦理层面的分析。因此，有必要从识别城市邻避设施风险认知要素出发，进而开展城市邻避设施风险认知要素及要素之间作用机理的理论探讨。

二、城市邻避设施风险认知要素体系的构建

城市邻避设施风险认知要素的筛选是全面系统地识别邻避设施负外部性引发公众风险认知的过程，具体而言是围绕拟建城市邻避设施的选址、建设和运营过程，探讨邻避设施在全生命周期内的负面影响对附近民众的合法权益及对当地的经济、社会和环境的侵害。城市邻避设施风险认知要素众多，在选择邻避风险认知指标时，一是要确保评价指标的全面性，指标内涵不能单一化，避免评价的局限性；二是为便于数据的收集和分析，指标体系作为数据收集的基准，应当选择对居民邻避风险认知具有较大影响的要素，确保指标具有代表性而不是面面俱到。三是要反映公众风险认知的现状和趋势，易于被政策制定者和公共管理者理解和接受。鉴于此，本文在选择邻避风险认知指标时，遵循可测性、系统性、一致性、完整性、独立性五个原则。

同济大学诸大建教授运用“主体-过程-效益”模型整合探讨国内外的邻避现象，认为“主体”方面的利益相关者主要包括地方政府、项目开发者和居民，但源头责任往往在地方政府和设施的建设开发者。在过程方面，政府往往采取“决策-宣布-辩护”的模式，自上而下地决定邻避设施的选址，对公众的决策参与考虑不多。在效益层面，地方政府往往更多地从技术方面考虑经济成本最小化，倾向于选择距离最近的区域而很少遵循社会和环境影响最小化原则[11]。本文在文献回顾及分析的基础上，经过初步筛选后将城市邻避设施风险认知的要素划分为主体、客体和情境三个类型：

1.主体因素，主要是邻避设施决策过程涉及的各利益相关方，包括邻避设施附近的社区居民、地方政府、设施建设运营商、专家群体、环评机构、大众媒体等，其中主要利益相关方是社区居民和地方政府。

2.客体因素，是指邻避设施本身所固有的负外部性影响，包括环境类基础设施排放的污染物，如废水、废气、固体废弃物、电磁辐射等带来的健康风险，或者因服务类公共设施而致社区污名化带来社区形象下降的风险等。

3.情境因素，是指邻避设施建设运营过程中的社会、经济、制度、文化方面的影响因素，如交通类基础设施因选址和建设导致的流动人口增加、社区犯罪率提高、社区活动空间受到影响、社区拆迁的征地补偿、法律法规的健全程度及救济制度等。

进一步细分主体、客体和情境因素，将邻避风险认知要素划分为20个指标（见表1）。

已有文献表明，邻避设施研究主要集中在垃圾填埋场、垃圾焚烧场、核废料处理场等环境类邻避设施[12-16]，对其他类别的邻避设施如公共交通类设施的深入研究较少。但在实践中，以上海为例，近年来除了高桥石化选址事件、松江垃圾焚烧厂选址事件，还发生了数起与公共交通设施相关的邻避事件，如上海磁悬浮延伸线集体散步事件（2007—2008）、虹桥国际机场第二航站楼抗议事件（2011）、上海中环线金桥立交桥抗议事件（2014）等。客运轨道交通特别是地铁往往穿越人口密集的区域，随着轨道交通建设的大面积铺开，邻避事件一旦发生，将带来难以挽回的巨大社会影响和经济损失。因此，下文将围绕公共轨道交通邻避冲突，从专家和公众识别两个方面，进一步研究城市邻避设施风险认知要素。

三、城市邻避设施风险认知要素的专家识别

运用德尔菲法对风险认知要素进行专家识别，增减或合并初步构建的邻避设施风险认知要素，识别城市邻避设施风险认知的主要组成要素。

考虑到参与和解决轨道交通邻避冲突的专家学者主要来自政府研究咨询人员、企业专家和高校学者，本文按照工作领域和轨道交通建设管理运营相关或者从事过类似主题的教学研究工作为标准邀请专家，选择了高校、智库和企业界的共12位专家进行咨询，包括同济大学3位、上海社会科学院2位、清华大学2位、武汉大学1位、中国环境科学院2位、上海隧道股份有限公司2位。

调研共分为两个阶段：第一阶段发放首轮调查问卷，介绍调查的背景、目的和过程，并对邻避设施及其风险认知的相关要素进行说明，保证所有专家对相关概念和术语理解一致。调查问卷要求专家对于邻避设施公众风险认知要素的评估指标独立判断，由专家学者对评估指标的合理性与代表性进行评判。各项指标采用“1-0”制的打分方式，“1”表示关键指标，“0”表示非关键指标。如果专家认为还有其他没有包括在问卷中的邻避风险认知要素和指标，可以在调查问卷最后设置的开放性问题中说明。在汇总第一阶段的调研结果后，继续给专家发放第二阶段的调查问卷，介绍第一阶段的基本情况和调研结果，请专家对调整后的邻避设施风险认知要素提供意见，直至全部指标通过一致性检验。第二阶段的调研也提供开放性问题供专家反馈不一致的意见。

根据两轮调研结果，对初步筛选的邻避风险认知要素进行增减与合并。调整后的轨道交通邻避风险认知要素包括4个一级指标8个二级指标（见表2）。

四、城市邻避设施风险认知要素的公众识别

专家调查方法以函询的形式通过“沟通-回馈”征询专家意见，兼具问卷调查和访谈的优势，缺点是不能详细了解邻避设施附近居民的目的、动机、思维的过程，且无法通过设计开放性问题了解深层次内容。鉴于城市邻避设施风险认知问题的复杂性，为了更全面地了解公共轨道交通類邻避设施附近居民邻避设施风险认知要素，本文选择上海地铁18号线迎春路站选址事件作为代表性案例，对附近居民开展半结构性访谈研究，作为对专家调查的补充。

（一）上海轨道交通18号线迎春路站选址案例endprint

上海轨道交通18号线，原名轻轨L5线，是上海市地铁规划贯通南北的主干线路，一期工程全长约36公里，计划建设的26座地下车站，可与上海15条地铁线路换乘。18号线从北到南纵贯上海东部宝山、杨浦和浦东三个行政区，重点穿越杨浦区和浦东新区的“腹地”，全面建成通车后有助于增强杨浦区大五角场城市副中心和浦东新区航头镇大型保障住房区的网络换乘功能，对于推进这些重点区域的开发建设具有重要意义。

2014年1月29日至2月27日，上海市规划和国土资源管理局对轨道交通18号线的规划进行了为期1个月的专项公示，浦东新区迎春路地铁站所在位置的车站暂定名为锦绣路站。从2014年10月20日开始，一期工程开始环评报批前公示，锦绣路站更名为迎春路站。12月31日，上海市发展改革委员会下达了关于轨道交通18号线工程可行性研究报告的批复，同意18号线于2015年开工建设。全线总工期69个月，工程总投资459.37亿元，计划于2020年底全线建成并通车试运营。该线路采用6节编组列车，初期配车50列。

从2015年初开始，上海市规划和国土资源管理局分批公示了待建站点的规划设计方案。公示期间，拟建地铁站附近的上海之窗御景园小区的业主认为，该地铁站的选址违反国家相关规定，侵犯了附近居民的权利，要求取消该地铁站，并在人民网地方领导留言板上向上海市和浦东新区主要领导投诉。反对的理由主要包括：1. 此项目在开工建设之前，没有获取建设工程规划许可证和建设工程开工证，违反了建设工程开工建设程序，属于违法违建项目。2.此项目违反了国家住房和城乡建设部颁布的《地铁设计规范GB57-2013》规定。该法规6.1.4条明确要求，在城市中心区域和居民稠密的地区，地铁车站之间相隔的距离一般宜为1000米，超长线路的车站的间距可适当加大。规划中的迎春路站距离上一站的杨高中路站地铁口只有633米， 属于重复建设，不仅浪费纳税人的钱，而且增加运营成本，降低运营效率。3. 此项目建设环评没有认真听取民意。迎春路地铁站紧邻居民住宅，不具备设置风亭、冷却塔等设施的条件，会给附近居民带来地铁运行时难以忍受的震动、噪音以及出风口排放的废气。另外地铁运行后随着客流增加，还会给住宅小区带来安全隐患和脏乱差的问题，影响居民生活质量并导致房价降低。

2015年上半年开始，御景园业主陆续通过微信群和微博群自发组织起来，召开小区业主内部会议，通过网络发帖传达反对声音，向上海市相关部门提交专家意见材料书面上访，并在紧邻民生路的四栋住宅悬挂标语、横幅和气球表达反对意见。随着轨交18号线工程前期市政配套工程4标的开工，施工单位开始在小区旁边迁移绿化带并给道路翻浇，为施工辅助区域做准备，居民的反对情绪逐步加大。

2015年9月11日，地铁迎春路站选址冲突达到高潮，居民与施工方及其请来的保安发生对峙，居民拨打110及新闻媒体电话，并手拉手站成一排拦住了民生路的路面，一度造成了交通堵塞的局面。其后，上海市政府相关部门、浦东新区花木街道、联洋一居委会、上海市申通地铁公司等单位组成联合小组，对居民进行了详尽的解释工作，强调18号线对于上海市发展的公共价值；针对居民关心的地铁设计方案进行了调整，并将紧邻御景园的前期市政配套工程尽快迁移到小区对面，修建辅路为土建工程建设做准备，风井迁移到世纪公园内，解决了小区居民关注的问题并达成了共识。

2016年5月12日，上海市申通地铁建设集团正式发布消息，宣布由上海建工基础集团中标承建的上海地铁18号线11号标段，顺利在规划建设的迎春路地铁站完成了全线土建工程的第一幅地下连续墙砼浇，此举不仅意味着轨交18号线一期工程全面建设的正式启动，也标志着上海地铁18号线迎春路站的选址建设顺利成功。

（二）访谈结果和讨论

调查范围包括迎春路地铁站附近的上海之窗御景园、联洋新苑和天安花园三个住宅小区，采取定向联系和随机遭遇法共获得了24位年满18周岁以上的居民（每个小区8位）作为访谈对象，男女性各12名，其中老年、中年和青年各8名。访谈提纲包括三个部分：访谈目的、个人基本情况和访谈基本内容。个人基本情况包括性别、年龄、收入、住房、受教育程度等7项内容。访谈具体内容是访谈对象对邻避设施的理解及其对邻避设施潜在风险的认识。访谈提纲中的问题根据先易后难的顺序安排，访谈中可以根据具体的进程随时调整，具有较大的灵活性，并给受访者留有较大的空间以表达观点和意见。访谈根据受访人的意愿，采取了面对面访谈、电话访谈和网络访谈三种方式，并进行了笔录。

本文采用排除法（排除过于个人化的风险认知要素）和包容法（必须是访谈对象普遍反映的邻避态度和行为），遵照保守原则（必须是对邻避风险认知有明确影响的要素），通过辨识、编码和分类三个步骤整理访谈资料。首先，辨识出具体的邻避风险认知。其次，由于辨识出的邻避风险认知的相关描述是访谈所得，因此存在表述混乱、重合的现象，所以需要编码处理，将相互包含的认知合并，构成居民邻避风险认知研究的基本单位。最后，将研究基本单位分类，归纳出识别城市邻避设施风险认知的要素。

经过辨识和归纳，得到11类城市邻避风险认知要素。其可以合并归类为4组邻避风险认知指标，即经济（房价、风险补偿）、社会（污名化、安全）、环境（污染、垃圾）和健康（身体和心理影响）。具体而言，迎春路站附近居民最担心的是地铁站的建设因靠近大型公共文化设施世纪公园和上海市出入境管理局，会导致人流和垃圾杂物增多，致使社区安全保障受损，带来住宅小区生活质量的下降，甚至影响小区的形象；其中住在紧临地铁站的御景园小区的3位访谈对象担心地铁打桩影响住宅的地基，风亭和出风口等设施會直接带来环境污染，影响身体健康；迎春路站选址公示期间，居民通过网络和社交媒体积极组织召开小区会议，通过网络投诉和到政府部门信访，甚至与建设方发生了肢体冲突，有居民表示因恐惧担忧甚至彻夜难眠，严重影响了心理健康。endprint

通过对附近居民开展的半结构性访谈研究得到的风险认知指标与通过专家识别得到的4类一级指标（经济、社会、环境、健康）基本一致，仅在污染源如邻避设施运营产生噪音影响等方面存在少量差异，因此可以进一步确认城市邻避设施风险认知要素专家识别的结果，为后续定量研究城市邻避风险认知的作用机理打下了基础。

五、结语

本文首先运用文献法初步筛选中国城市邻避设施风险认知要素，从主体、客体、情境三个维度筛选了20个指标，然后运用德尔菲法对关键风险认知要素进行二次识别，将风险认知要素调整为经济、社会、环境和身心健康4类一级指标和8个二级指标，并通过对迎春路地铁站附近居民的风险认知的半结构性访谈，进一步确认城市邻避设施风险认知要素专家识别的结果。上述研究只是针对城市邻避设施风险认知要素的初步识别，为了达成利益相关方邻避设施选址决策的共识，需要进一步研究城市邻避风险认知相关变量之间的关系，探讨城市邻避设施风险认知要素对居民邻避态度与邻避行为的具体影响，了解影响公众邻避风险认知的具体要素，从而明确邻避设施决策过程中邻避风险认知的作用机理，进而为邻避设施选址决策提供理论指导和实证依据。

[参考文献]

何艳玲.“邻避冲突”及其解决：基于一次城市集体抗争的分析[J].公共管理研究，2010（4）：93-103.

Slovic Paul， Mark Layman， Nancy Krauss， James Flynn， James Chalmers， Gail Gesell. Perceived risk， stigma， and potential economic impacts of a high-level nuclear waste repository in Nevada[J]. Risk Analysis， 1991， 11 （4）： 683-96.

Lam K， Woo L. Public perception of locally unwanted facilities in Hong Kong： implications for conflict resolution[J]. The International Journal of Justice and Sustainability， 2009 （9）： 851-869.

刘泽照，朱正威.公共管理视域下风险及治理研究图谱与主题脉系—基于国际SSCI的计量分析（1965-2013）[J].公共管理学报，2014（3）：127-138.

Kasperson， Roger E， Dominic Golding， Seth Tuler. Social distrust as a factor in siting hazardous facilities and communicating risks[J]. Journal of Social Issues. 1992， 48 （4）：161-87.

Jecquet J B， Stedman R.The risk of social psychological disruption as an impact of energy development and environmental change[J]. Journal of Environmental Planning and Management， 2014 （9）： 1-20.

Morell D. Siting and Polities in Japan， Energy Siting and Management of Environmental Conflict[M]. NY： Cornell University Press，1984.

Sandman Peter. Getting to maybe， some communications aspects of siting hazardous waste facilities[J]. Seton Hall Legislative Journal， 1986， 9（2）：442-465.

Schively Carissa. Understanding the NIMBY and LULU phenomena， reassessing our knowledge base and informing future research[J]. Journal of Planning Literature， 2007， 21（3）： 256-267

侯光辉，王元地.邻避危机何以愈演愈烈—一个整合性归因模型[J].公共管理学报，2014（3）：80-92.

诸大建.“邻避”现象考验社会管理能力[N].文汇报，2011-11-08（5）.

彭春翎.从新竹科学园区焚化炉事件浅谈邻避现象与环境正义[J].应用伦理研究通讯，2006（37）：28.

Kim Lyuncheol. Economic Perspectives on the Siting of a Municipal Solid Waste Facility[D]. Hawaii： Hawaii University， 2003.

Lam K， Lee W， Fung T， Woo L. Challenges of managing NIMBYISM in Hongkong[C]. Hongkong： International Conference of Locally Unwanted Facilities， 2007.

刘小峰.邻避设施的选址与环境补偿研究[J].中國人口资源与环境，2013（12）：70-75.

胡象明.敏感性工程社会稳定风险事件—过程模型和参与者行动逻辑[J].国家行政学院学报，2016（2）：58-62.

[责任编辑 王艳芳]endprint