2000年以来国内关于法治政府研究的述评与展望

陶林

[摘 要]2000年以来国内学术界对法治政府的研究主要围绕基本概念、基本特征和价值取向、建设的意义、建设的发展历程、评价指标体系以及建设的地方案例、建设的具体路径等七大方面展开，回答了法治政府是什么、为什么和怎样建设的问题。但研究也存在不足：研究成果有一定程度的重复性和跟风性，研究视角需要拓展，研究内容需要丰富。新时期，可以从十个方面进一步深化法治政府的研究。

[关键词]法治政府；研究述评；路径

[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2017）04-0067-06

Abstract：Since 2000， domestic academic research on the law-based government is mainly around seven aspects： the basic concept， the basic characteristics and its value orientation， the significance， the development process， the evaluation index system， the local case study， and the specific path. Those studies try to answer such questions as what is a law-based government， why and how to build a government based on law. However， these researches have some drawbacks， for example， the results have some degree of repeatability and follow the suit， the research perspective needs to be expanded， and the research needs to be rich. The new period can further deepen the study of the law-based government from ten aspects. We should put forward the deepening of the rule of law in the new period from ten aspects of the construction of the government.

Key words：the law-based government； review； paths

黨的十八大提出了2020年基本建成法治政府的目标，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将法治建设提升到了国家治理现代化的高度。新时期如何在四个全面战略背景下加强法治政府建设是一个重大的理论和现实问题。

一、法治政府研究现状

2000年以来国内学术界对于法治政府的研究成果丰硕。据笔者在中国期刊网的检索结果统计，2000—2016年，篇名含法治政府的文章有1205篇（见表1）。

其中，2004年、2014年、2015年为发文高峰，主要原因是2004年国家颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，2014年召开了党的十八届四中全会，2015年颁布了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》。

在前面检索结果中，进一步精确检索出核心论文260篇，其中C刊（南大核心期刊，CSSCI的缩写）213篇（见表2）。从表2可以看出，法治政府的研究自2001年逐渐增多，2004年是第一个发文高峰，2014年是第二个发文高峰。

去除C刊文章中的简单报道类文章以及不相关或重复的文章，实际选取120多篇文章作为研究样本。从总体上来看，2000年以来国内学术界对于法治政府的研究主要围绕基本概念、基本特征和价值取向、建设的意义、建设的发展历程、评价指标体系、建设的地方案例研究、建设的具体路径等七大方面展开，回答了法治政府是什么、为什么和怎样建设的问题。

（一）法治政府的基本概念

研究法治政府，首先需要界定法治政府及其与相关概念的关系，包括法治政府与诚信政府、责任政府、服务政府的关系。

对于法治政府的定义，有的研究单纯从法治制约权力的视角来定义。杨海坤、樊响认为，法治政府作为一种理念模型，强调行政权力运行中法律对政府而非公民的规制[1]。郭学德认为，法治政府是我国政府提出的一个新的行政法治理念和目标[2]。关保英认为，“法治政府强调开放式政府治理、价值化政府治理、过程化政府治理和给付性政府治理的范畴”[3]。孙聚高认为法治政府是指政府机构的设立与运作、执法行为都是合法化、合理化、规范化的政府[4]。蒋晓伟认为， 服务政府与法治政府同义，是社会学的表述；有限政府与法治政府同义，是政治学的表述[5]。有的研究则侧重从法治国家、法治政府和法治社会三者的关系角度来定义。

关于法治政府和党的关系，林鸿潮认为，“要以坚持党的领导为前提，以建成法治政府为目标。”[6]关于法治政府、责任政府、诚信政府、服务政府之间的关系，学术界大多认为，法治政府具有引领和统摄作用。无论是诚信政府、责任政府还是服务政府，都需要法治政府作为保障。同时诚信、有限、服务、责任、法治、民主等则是法治政府应该具备的特征。杨鸿台认为，“它们之间具有很强的交叉性 、包容性和统一性。”[7]

（二）法治政府的基本特征和价值取向

大多数学者认为法治政府应该具备责任、有限、透明、民主、诚信、法治等特征[8-11]。王勇提出依法行政、行政服务、行政公开、行政行为程序化以及行政赔偿等五大理念[12]。刘奇耀认为，民主是法治政府的基本属性[13]。endprint

（三）法治政府建设的重大意义

大多数学者认为法治政府建设意义重大，具有必要性和紧迫性，是建设法治国家的重要内容和基础环节[14-15]，是贯彻依法治国方略的需要，化解社会矛盾维护社会和谐的需要[16-25]。也有学者认为，法治政府是社会治理创新的路径[26-27]。

（四）法治政府建设的发展历程

中国的法治政府建设经历了一个从认识深化到不断发展的过程，可以分为两个阶段：第一阶段1978—2003年，是政府法制建设阶段，以依法行政为主题；第二阶段从2004年至今，是法治政府建设阶段[28]。

从中国法治政府建设的历程可以看出，中国共产党对于法治政府建设高度重视，法治政府是法治国家的重中之重，依法行政则是法治政府的核心原则。从法治政府到法治国家建设，依法行政、依法执政和依法治国共同推进，反映了中国共产党高度的理论自觉和理论创新，表明中国探索出了一条符合国情的中国特色的社会主义法治道路。

（五）法治政府的评价指标体系

推进法治政府建设，需要相应的评价机制和指标体系，因此构建法治政府的评价指标体系是近年来学界关注的焦点问题之一，“法治政府指标体系是各地法治政府建设实践发展需要与我国法治政府建设总体要求框架对接的结果”[29]，也是近年来法学借鉴社会学和经济学研究方法的一个重要标志和体现。

有学者认为，中国的法治政府评价指标体系可以分为七大类一级指标：机构职能及组织领导、制度建设和行政决策、行政执法、政府信息公开、监督与问责、社会矛盾与行政争议解决、公众满意度调查等[30]。汤梅、申来津认为应该重视法治政府目标指标、法治政府成本指标、法治政府内部治理指标[31]。郭蕾、吕维霞以江苏的苏南、苏中、苏北为个案，认为法治政府指标评价体系主要包括五大类一级指标和若干二级指标，并将绩效评估目标分为民主政治、依法行政、公正司法、法治完善、公民普法五大类[32]。郑方辉、周雨利用31个省级政府实施《政府信息公开条例》绩效评价的结构数据进行分析[33]。夏利阳、王勇研究了浙江省的法治政府建设实施标准及其考核评价体系，为法治政府评价指标体系研究提供了新的视角[34]。戢浩飞认为用比较法学、实证法学等研究方法研究法治政府的指标体系，是有益的尝试[35]。莫于川提出法治一体建设评价标准的基本构想[36]。

对于法治政府评价指标体系建设存在的问题，学者们也进行了探讨。杨小军、陈建科认为存在的问题有缺乏顶层设计，目标和功能需要進一步明确，指标推进职责归属需进一步明晰，指标设计的科学性、针对性、合法性、公开性与权威性有待于强化，实践运行效果需要增强等[37]。包万超认为，需要在法治政府标准上获得更大的共识，同时出台分步实施方案，确定和实施一套公平有效的评估体系[38]。也有学者认为，法治评估形式主义严重，热衷于做表面文章，热衷于宣传，甚至存在数据造假现象[39]。

（六）法治政府建设的地方案例研究

在对法治政府进行理论探索的同时，学者们对法治政府建设也进行了实证研究。汤磊对2014—2015年的中国法治政府建设，从行政审批改革、简政放权、放管结合、优化服务、权力与责任清单制度、信息公开制度、行政诉讼制度等领域作了总体评析[40]。马怀德对全国53个城市展开法治政府建设评估，认为整体尚处于较低水平，尤其是公众满意度较低[41]。宋迎军以河北省法治政府建设为个案，对行政处罚权、行政许可权以及行政调解适用等问题进行分析[42]。宋智敏论述了法治政府的“湖南现象”[43]。学界对地方政府实施问责制也进行了研究。2003年以来，很多省市开始颁布地方性的行政性法规，对政府行政首长进行问责。如长沙市率先于2003年7月15日颁布了《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》，重庆市2004年、海南省2005年、安徽省2007年、广东省2008也先后出台相关问责法规[44]。

（七）法治政府建设的具体路径

怎样建设法治政府是学界关注的重点。学者们从不同的视角提出了自己的见解。虽然目前关于这个问题还存在争论，但是学者们对于法治政府遵循的基本方针高度认同。2012年党的十八大之前，遵循的是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的基本方针；十八大以来提出了新的十六字方针，党的十八届四中全会再次强调新的十六字方针，即科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，学界认为法治政府建设需要贯彻新的十六字方针。

在法治政府建设的具体路径问题上，学者们有不同见解。有的侧重于法理学的思辨。如张波认为民主法治、法治经济、法治政府、依法执政、民生法治、法治文化六大主题是中国法治建设的着力点[45]。杨小军、戴见华认为，法治政府建设需要从自我推动走向内外结合推动，从封闭走向开放，从平衡权力结构走向错位权力结构，从自律走向他律，从形式法治走向实质法治[46]。江必新认为法治政府建设要从“着眼权力”向“着眼社会”转变，处理好“依法”与“创新”的关系[47]。张翠梅认为，法治政府的核心是用宪法和法律规范、制约公共权力[48]。马怀德认为应当围绕约束规范公权力，提高政府决策的科学化、法治化水平， 严格规范文明执法， 建立多元化的、畅通的法律救济渠道[49]。王敬波认为，法治思维的养成、法治政府的建设以及社会的法治文化三者互为因果，缺一不可[50]。唐德先认为，要科学界定并强化政府责任，健全政府责任法制，严格实施行政执法责任制度和强化行政权力全方位监督机制[51]。莫于川认为，要秉持五大发展新理念来加快建设法治政府[52]。姚锐敏认为，以法治国家、法治政府、法治社会一体建设的基本方针为指导，健全共同推进的体制机制[53]。

有的侧重于政府社会治理法治化，有的从立法、执法、司法等角度提出了建议。学者们大多同意法治政府建设需要运用法治思维和法治方式。因此对于领导干部而言，需要提高运用法治思维的能力，用法治方式有效预防和化解社会矛盾。唐皇凤认为，法治政府建设需要在立法、执法和司法层面推进综合性改革[28]。胡洪彬认为，法治政府建设应强化立法为民、监督实效和行政效率，并推进政务信息公开和培育法治意识[54]。马洁、肖金明认为，必须全面推进依法行政思想观念，将政府立法决策与监督问责纳入法治轨道，通过司法有效推进依法行政工作[55]。吴楠从法治的视角探讨了政府购买公共服务绩效以及绩效评价制度[56]。董风枝认为，应当从提升公务人员的法治意识、制定完备的良法体系、构建有效的法律实现机制等方面促进法治政府建设[57]。刘云甫、朱最新认为，需要从改革立法方式、民众参与等多层次进行法律制度保障[58]。张明军、雷俊认为，只有通过现代的政治文化、科学的政治结构、完善的制度体系和高效的监督机制的合力推动，才能保障法治政府的有效运行[59]。熊文钊、郑毅认为，扭转立法不作为、缓解司法不独立和改善民主监督不充分将成为法治政府建设新方向[60]。endprint

有的侧重于法治政府建设的具体技术路径。关于法治政府建设的具体路径，学者们争论很多，有很多不同的观点。房亚明认为，社会纠纷化解机制的构建是重要路径[61]。陈巍分析美国、英国、日本以及韩国四国的法治模式，强调政府绩效管理法制化的推进[62]。王敬波认为“互联网 + ”为法治政府建设带来机遇[63]。罗豪才、周强认为，法治国家离不开软法之治[64]。刘同君、李晶晶认为，需要推行权力清单制度[65]。宗志翔、宗昕怡认为，法治政府的建设应当贯彻群众路线[66]。周叶中认为重大行政决策问责机制的构建对法治政府建设具有紧迫性[67]。胡溢武，刘恒认为需要对行政裁量权进行界定[68]。盛清才、田园认为，必须从强化法治理念、健全制度机制、营造外部环境、强化制度落实等方面加强乡镇法治政府建设[69]。王万华认为应在总结地方法治实践的基础上，从分散立法走向统一立法，制定规范行政权的行政程序法典，确立并实现公民知情权、参与权的制度化[70]。

二、法治政府研究存在的不足和研究展望

综上分析，笔者认为，十多年来，国内学术界对于法治政府，从多视角、多学科、多方法开展了初步研究。从1997年党的十五大提出依法治国是党领导人民的治国方略，到2004年颁布《全面推进依法行政实施纲要》，再到2015年《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》的颁布，我国的法治政府建设取得了显著的成就，法治政府研究的主体范围从最初的行政法学界扩展到整个法学界、社会学界乃至行政学界、政治学界。学术界在这一问题的研究上成果丰富，但同时也要看到，当前的法治政府研究还存在着明显的不足：

1.现有研究存在一定的重复性和跟风性。表现为在国家的重大决议之后，对法治政府的研究局限于政策性的论证和一般性的重复解读，对于现实文件的解读较多，对重点领域和相关部门的简单套用多，而从宏观的视角深入分析研究的成果不多。

2.研究方法和研究内容有待继续深化和拓展。在研究内容上，现有研究侧重于法哲学和法理学探讨，对于法治政府的基本概念、相关概念、基本特征的阐述和论证较多，但法治政府理论和实证研究相结合得不够。对于法治政府是什么和为什么论述得较多，而怎么样推进法治政府建设的研究还需要继续深入。如当前法治政府建设实施的难点和重点是什么，基层法治政府建设怎样推进，国外有哪些有益的经验和模式，法治政府在不同地区实施的评估指标体系，不同地区政府对于实施法治政府建设的动机、考核机制、深层次的原因和改进措施如何等，可以进一步拓展研究。

在研究方法上，从法哲学和法理学的角度阐述较多，但是对于多学科多视角的交叉研究还存在不足。可采用系统研究、比较研究、案例实证研究、历史研究，大数据分析等研究方法，在法学、社会学、行政学、政治学等学科的交叉研究方面进行深入探讨。如在政府社会治理法治化的研究现方面，有成果对于社会治理和法治政府依法行政两方面进行的单独研究较为丰富，而将之有机结合进行论述的不多，对于法治与社会治理创新研究的结合度不够，更缺乏对其基本理念和路径的深入探讨。

自2014年颁布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以来，法治政府建设进入新的阶段。十八届四中全会提出了建立职权科学、权责法定、执法严明、公平公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。按照这一要求，有六个方面的任务：1.依法全面履行职能，2.健全依法决策体制，3.深化行政执法体制改革，4.严格规范公正文明执法，5.强化行政权力的制约和监督，6.全面推进政务公开。在“四个全面”的战略背景下，法治政府建设必将取得更多的成果。因此，笔者认为新时期可以从以下十个方面尝试深化法治政府研究：

1.加强权力清单建设方面的研究，进一步研究和理顺政府、市场和社会的关系。2.加强科学规范立法、避免立法部门化方面的研究。2015年的新《立法法》开放了地方的立法权，当前需要处理好中央和地方法制的统一，避免立法的部门化和地方的保护主义倾向。3.加强严格执法方面的研究。如对于涉及农村土地征收、城市的房屋拆迁及征地补偿的城市管理执法，群众反映比较多，执法不到位容易引起和激化社会矛盾，应对此领域进行深入研究，探讨加强行政责任追究机制，加强行政监督和行政问责。4.深入研究公正司法和能动司法，因为司法是社会公正的最后一道防线。5.按照新的十六字方针，从立法、執法、司法和守法四个维度加强对法治政府、法治社会和法治国家的一体化建设的研究。6.继续加强对法治政府的实证研究，在个案研究的基础上，进一步探讨法治政府的推进路径。7.重视基层法治政府的建设研究，法治政府已经是中央和地方政府改革的一个共识，但是落脚点还是在基层。当前需要继续研究基层法治政府建设的难点和重点。8.重视对西方国家法治政府模式的借鉴研究，如新加坡、德国、美国等发达国家的经验。9.重视法治政府网络化、信息化的研究。在政务公开、行政监督、依法行政、文明执法、司法公正、全民守法等方面开展深入的交叉研究。10.重视政府社会治理法治化的研究，包括基本理念、历史演进、国外借鉴、体制机制等。

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[责任编辑 王艳芳]endprint