共享单车押金监管问题研究

谢欣睿 骆晓婧 余娟 侯洋 钟志敏

摘 要： 共享单车的日益普及滋生出众多问题，其中尤其值得关注的是押金收取模式下衍生的法律责任，包括押金返还等民事责任与非法集资等刑事责任。本文旨在确定各类法律责任，探讨相对健全的押金监管方式，实现法治与经济协同发展。

关键词： 共享单车;押金收取;法律责任;押金监管

中图分类号：F045.4      文献标识码：A      文章编号：1008-4428（2018）10-0135-02

一、 共享单车押金监管的发展背景

在国外，共享单车大多被称为“公共自行车”。1965年第一代公共自行车系统在荷兰问世;20世纪90年代末，利用互联网进行公共自行车的管理成为当时的主流模式;2010年，美国采用借助手机App快速租用归还的模式运营，为共享单车的普及奠定基础。目前，全球共有500多个城市建立起公共自行车系统。国外的单车系统大部分是由当地政府与单车企业采取公私合营的模式设立起来的，政府在单车监管方面担当着主导地位。

我国共享单车的发展，经历了从2015年ofo和摩拜两家单车公司成立并投入运营，到2016年下半年共享单车井喷式发展过程。基于共享经济模式的发展前景及其潜在的巨额利润，众多共享单车企业涌入我国市场。据统计，目前至少有25个共享单车品牌涌入市场，其中以ofo、摩拜、酷骑单车、小鸣单车等为代表。截至2016年底，中国单车市场整体用户数量已达到1886万。单车用户通过向单车公司支付押金获得其使用权，由此形成了远超50亿元的资金规模，创造出巨大的“资金池”。“资金池”具有极大的金融功能，押金在收取、管理与退还的过程中滋生出众多法律层面的风险与纠纷，包括押金难退、退还延迟、企业非法利用公众存款、集资诈骗等。单车企业林立、金融市场急剧扩大的背景，将共享单车押金监管问题逐步引入大众的视线。

二、 共享单车押金监管的现状

国外一些国家在对支付机构的监管上已具备了有效的法律保障。在与押金监管问题类似的第三方支付领域，可以参考的是美国与法国的做法。美国财政部要求第三方支付企业向其办理注册，接受联邦和州两级的反洗钱监管。同时，它通过保险公司和政府内阁对第三方支付进行横向的双重管制，并完成立法，为其监管提供了强有力的法律依据。再以互联网金融发展很早的法国为例，法国金融审慎监管局于2009年起对支付机构进行监管，并有权对支付中介机构进行控制。但这仅仅是个别国家，其余大部分国家的法律在单车押金监管层面的规定还存在欠缺，法律监管制度仍有待健全。

而谈到国内，值得欣喜的是，不少城市已出台各自的地方性条例对押金进行监管。北上广等地政府已着手制定共享单车的相关指导意见，力图通过地方政策进行押金监管。2017年8月，全国性的单车新规正式出台。中央银行也向支付市场提出更为严厉的监管举措，将直接收拢备付金统一管理权限。这表明政府机关与金融机构已开始发挥其监管作用。然而，我国目前尚存在着监管立法滞后、取证难度大、监管主体不明晰等现实问题，当前监管模式仍存在较大漏洞，其主要表现为以下几个方面：

（一）立法层面相关法律法规缺失

单车押金的归集产生了大量的沉淀资金，企业能否使用以及如何使用这些资金，法律上缺乏明确规定。民商法专家、北京航空航天大学法学院院长龙卫球教授称：“收取押金的行为到底是正常的质押还是变相集资，必须先有所判断。如果属于后者，若没有特定授权和程序，则可能涉嫌违法。”相应法律的缺失，对相关法律问题的定性与归责造成了很大程度的困难。

法律层面的另一个突出性问题是，缺少一般性法律的完善措施，而大多局限于地方性法规与规章制度。尽管部分城市出台了相关地方性条例，例如北京、上海、杭州出台了指导意见，但国家全局层面尚未对《民法》《物權法》《合同法》等法律做出统一实时的修改，其中存在的仍是部分间接依据，缺乏明确性。

（二）关于法律完善的实质性建议较少，而大多着眼于政府机关与金融机构的监管

学者较少就法律法规的完善层面提出有力建议，社会对相关问题的解决也主要以政府和金融机构为主。从单车出现至今，国内还未出现一部法律对押金监管予以相应的规制或说明，立法及司法层面反应总体较慢。

（三）押金监管权责主体不明

国内法律尚未明确规定押金监管主体，因而在收取押金后，单车企业使用押金的处分行为缺乏相应机关的专门监督。

总的来说，经过2016年单车市场的急剧扩张，2017年度的单车行业开始出现新的问题与走向。首先是单车企业的前景变化。在打响的价格战中，拥有强大资本支撑的ofo、摩拜两家企业占据市场绝大部分份额，其余市场竞争力不足的小蓝单车、小鸣单车等都因为资本不足而接连宣布破产。这引发了其他层面的波动，第一便是押金退还问题。诸如《共享单车史上第一次——千人排队讨要押金，这个行业真的凉了吗？》《摩拜、ofo被曝挪用60亿押金补资金缺口，共享单车或全面崩溃？》等新闻不断爆出，押金或是退还不能、退还延迟，或是因监管不当而被企业挪用。这些破坏押金安全的现实问题的暴露，使社会各界特别是单车用户对自身缴纳的押金产生愈来愈多的担忧，弥补押金监管漏洞变得迫在眉睫。第二是免押金模式的出现。2017年“五一”期间，支付宝正式宣布ofo、永安行等共享单车品牌与蚂蚁金服达成合作，用户直接通过支付宝扫一扫便可解锁共享单车，不再需要支付押金。这一举措为岌岌可危的企业提供了一个生存的机会，也反映出社会基于当前押金收取模式的不足而进行的另一种尝试与探索。

基于单车市场的急剧变化与发展态势，本项目组成员对共享单车押金监管问题开展了问卷调查，重点了解大众对于押金费用、押金退回时遇到的问题的反馈，以及对当前押金制度的评价。首先，关于押金退还过程，大众反映退款步骤过于繁琐和退还押金延迟的问题居多。媒体曾多次报道某些企业押金难退、用户索要押金无门。退还押金过程出现的问题甚多，且各环节均隐含着漏洞，其退还程序尚不够完善。其次，在公众对押金制度的看法方面，67 % 的人认为押金监管制度存在漏洞，监管力度小;公众对用户押金风险进行的等级评价中，选择最多的是“一般”，占比71.43 % ;选择“较高”的人仅占比21.43 % 。由此可见，大众对于押金监管制度的认可程度普遍偏低，这无疑给单车公司、国家法律与行政层面等涉及押金监管的各界敲响警钟，呼吁联合起各方力量，对此加以严格把控，缓解公众疑虑。

三、 共享单车押金监管的主要内容

（一）押金的定性

押金本质上是一种担保物权。但对于其是哪种类型的担保物权的问题，学界存在不同的观点。部分学者认为是质押权，押金交付后，押金所有权依然归属于债务人，债权人不能擅自处分押金，在主合同关系结束后应当返还。另有部分学者认为押金是一种特殊的担保物权，在押金交付后，押金所有转移到债权人一方，债权人可以随意处置押金。文章赞成前一种观点，将其定性为质押权，债权人无权随意处分押金，押金的安全才能得到有效保障。

（二）押金使用过程中的法律责任

1. 民事责任

（1）格式条款规定：企业与用户在签订租赁合同时，并未对押金问题作出共同的约定。单车使用者由此被动接受了单车平台制定的押金规制，而单车平台方可以任意对押金规则进行改动，押金规则此时更多地属于一种限制或排除使用者权利的格式条款，侵害了使用者的公平交易权利。

（2）押金孳息收取与保管义务：按照押金属于质押权的性质来看，质权人有权收取质物所生的孳息，并负有妥善保管质物的义务。因而，企业不能对押金擅自使用处分。

（3）用户的押金返还请求权：当合同关系终止时且出押人依约返还了租赁物时，便有权请求债权人返还押金。若企业无法在一定时间内归还押金，便需承担一定的民事责任。

（4）不当得利及其返还：押金收取本质上是共享单车租赁合同的从合同，租赁合同结束，从合同随之结束，债权人应当返还押金。但共享单车中押金的返还存在时间差，此时单车企业持有的押金就属于不当得利，用户因此享有不当得利返还请求权。

2. 刑事责任

（1）非法集资或集资诈骗：企业吸取押金后，单车公司与用户之间的合同关系便突破了传统的租赁合同而兼具了金融功能。如果共享单车公司收取的押金不成立质押，则可能触及单位非法吸收或者变相吸收公众存款罪甚至集资诈骗罪。

（2）企业间恶性竞争违反《反垄断法》：押金模式为企业大面积吸取资本提供了充分条件，成为企业规模扩张的一个关键要素。依据国内目前的单车市场现状，无论是利用押金扩充企业内部的押金“资金池”，还是推行“免押金”模式进行行业转型，都有可能引发行业间的垄断，企业可能需承担相应的刑事责任。

四、 共享单车押金监管的对策

押金问题相继被曝光，暴露出国家法律监管层面仍存在大量空白，法制方面特别是金融监管层面的措施尚未明确。为此，我国应重点加强监管体系的完善，注重保护消费者的合法财产权利，建立有效的消费者维权途径。

（一）明确监管机构

押金“资金池”本质上是一种融资模式。目前我国的金融监管机构包括中国人民银行、银保监会和证监会，但其中没有一个机构在共享单车领域介入其监管力量。我国当前对共享单车押金进行监督的实践中，更多的是靠地方政府颁布指导意见等手段临时解决问题。然而，政府部门并未以相关的法律法规或规章为依据，立法层面对单车押金监管主体的规定存在明显缺失。因此，确定押金所属的监管部门，是探究监管机制完善方案的首要任务。

（二）政府行政力量介入与企业自主规范并行

首先，政府部门应当对企业的押金运营制定强制性规范，实行企业信息公示制度，采用安全透明的资金监管方式;其次，企业应主动接受社会各界监督，优化押金资金池管理措施，由此达到提高监管效率的目标。

（三）引入第三方机构进行专门监管

基于消费者掌握信息的不充分与不对称，建立专门第三方进行独立的监管确有必要。对此可以借鉴以美国、法国为代表的国外市场监管经验，引入第三方机构，严格审核监管支付主体的资格、控制支付流程。

（四）探索收取押金模式的替代方案

一可构建类似“蚂蚁花呗”的信用体系，实现用户自主监督;二是继续推进目前逐步放开的“免押金”模式，使用支付宝直接扫码骑车。通过相应替代方案的实践与经验总结，逐步规避收取押金模式的弊端，以顺应新时代经济持续发展的趋势。

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