相对集中行政许可权试点改革研究——以某试点地为例

欧超荣 问方圆

相对集中行政许可权试点改革研究
——以某试点地为例

欧超荣 问方圆*

相对集中行政许可权试点改革以来，在试点地采取了各种创新措施并取得了一定的成效，但是也凸显出了较多的问题，表现为：对相对集中行政许可权的规定过于原则、笼统；行政机关业务对接不协调，确定集中行政许可权的范围不科学；欠缺对行政相对人权利救济制度。要解决这些问题要针对具体问题分别进行改进完善：在立法方面要完善相对集中行政许可权的相关规定；在执法方面横向职权与纵向对接要相协调，同时确定适当的集中范围；在监督救济方面要完善集中行政许可后与之配套的救济机制。

相对集中行政许可权 行政审批 试点改革

一、相对集中行政许可权的基础概念

相对集中行政许可权源于我国 《行政许可法》第二十五条的规定，即 “经国务院批准，省级人民政府……可以决定一个行政机关行使有关机关的行政许可权”。在学界，有学者将相对集中行政许可权分为广义的相对集中行政许可权与狭义的相对集中行政许可权，认为狭义的相对集中行政许可权是指 《行政许可法》第二十五条规定的情形，广义的相对集中行政许可权不仅包括 《行政许可法》第二十五条的规定，还应包括 《行政许可法》第二十六条的内容，①张霁星、郭春明：《相对集中行政许可权的制度设计——我国行政服务机构改革与发展的方向分析》，载 《构建和谐社会与深化行政管理体制改革研讨会2007年年会论文》。也即 “行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可的决定。”该条规定的实践表现形式一般为 “一个窗口对外”“一站式行政审批”综合行政服务大厅等。关于这些形式的审批模式是否为相对集中行政许可权的表现形式，将在下文详细探讨。

（一）相对集中行政许可权的本质属性

笔者认为，为了准确理解相对集中行政许可权的内涵，应当根据相对集中行政许可权的本质属性和特点将其划分为五个方面来认识：

第一，相对集中行政许可权是行政许可权力的集中。相对集中行政许可权并不是新创设行政许可权力或者取消行政许可权力，而是将原属不同行政主体间的行政许可权集中到一个行政主体统一行使，集中后原行政主体丧失该行政许可权限。

第二，相对集中行政许可权制度有严格的程序要求，地方政府不能任意设置集中。根据 《行政许可法》第二十五条的规定，必须由省级人民政府决定，并报国务院批准才能施行。如果不经过严格的程序要件任意设置相对集中行政许可权，是存在合法性的问题的。据笔者在搜集调研材料时了解到，成都市武侯区行政审批局作为全国范围内成立的第一家行政审批局，是根据成都市人民政府批复的 《关于印发<武侯区人民政府机构改革方案>的通知》的文件精神设立，并没有通过四川省人民政府决定，更没有经过国务院批准，因此这种设立相对集中行政许可权存在程序性的违法，在今后的相对集中行政许可权的实施当中是要严格杜绝的。

第三，相对集中行政许可不是行政许可的集中。持相对集中行政许可权广义论的学者认为，《行政许可法》第二十六条规定的联合审批、并联审批、“一个窗口对外”也属于相对集中行政许可权的形式，事实上就是将相对集中行政许可权理解为了行政许可这一具体行政行为的集中，因为在这些模式下只是将不同行政许可机关集中在一起，协商处理同一行政相对人的行政许可申请，但是并没有实现行政许可权的集中。②徐继敏：《相对集中行政许可权的价值与路径分析》，载 《清华法学》2011年2期。

第四，相对集中行政许可权是相对的集中而不是绝对的集中。相对集中行政许可权的根本目的是为了适应行政审批制度改革的需要，提高行政审批效率以优化政府治理。因此相对集中行政许可权是有选择性的集中行政许可权，而非绝对集中。绝对的集中不仅没有体现集中行政许可权的科学性，也会因为权力的过分集中造成某一行政机关权力过大的情形。

第五，相对集中行政许可权主要是行政执行权的集中。有学者在对相对集中行政许可权分类时，从实质意义与形式意义上对相对集中行政许可权进行了不同的分类。认为形式意义上相对集中行政许可权的分类是从行政许可主体的角度进行分类，实质意义上的相对集中行政许可权的分类是从行政许可权的权能构成的角度得出的认识。③赵毅：《相对集中行政许可权制度若干问题研究》，山东大学法学院2009年硕士论文。行政许可权是由不同的权能构成的，如马怀德教授曾将行政许可权界定为 “由一系列互相衔接、综合发挥作用的权力构成的完整体系”。④马怀德：《行政许可初探》，载 《中外法学》1991年第3期。行政许可权按照权力的构成可以分为行政决策权、行政执行权和行政监督权，其中行政决策权与行政执行权又被合称为行政实施权。⑤耿玉基：《关于相对集中行政许可权制度若干问题的研究》，载 《四川行政学院报》2007年第6期。一直以来，我国行政机关往往在行使行政许可权力的同时，行使行政许可的所有权能，也就是行政许可权力的 “绝对集中”。但在目前的行政管理体制改革的背景下，关于“审管分离”的模式的呼声越来越高，许多地区政府开始试行这一模式。以笔者接下来要实证分析的某地试点情况来讲，该地组建了行政审批局实施行政许可的执行权，而行政许可的监督权则交由原行政许可机关行使，也即 “审批与监管相分离”。因此，本文所讨论的相对集中的行政许可权是指相对集中行政许可的执行权。

（二）我国相对集中行政许可权制度的价值体系

任何一项制度的产生必定是在一定的价值取向下形成的，也即具有目标设定与效果期望。开展相对集中行政许可权制度，也同样是希望该制度的运行可以对我国政府治理与行政审批制度起到积极有益的作用。笔者试从行政法理论层面与政府治理层面对相对集中行政许可权的价值维度进行分析。

1．促进行政决策权、执行权、监督权的分离制衡

新行政管理改革提倡决策权、执行权监督权等分离。通过实行权力分离后，不同类型的权力交由不同行政主体完成，可以实现行政主体之间权力制衡，互相监督，⑥傅小随：《政策执行专职化：政策制定与执行适度分开的改革路径》，载 《中国行政管理》2008年第2期。从而达到权力互相监督制约，不至于造成某一个行政主体权力过分集中出现难以控制的现象。我党在近年来历次重要讲话均提出“要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。相对集中行政许可权将行政许可的执行权集中起来行使，由原行政机关继续行使行政许可的决策权和监督权，这种模式有利于解决行政许可机关 “既做运动员，又做裁判员”的问题，实现权力的制约与平衡。

2．有利于政府权力的控制

设定行政许可是政府实施宏观调控的具体体现，其目的是为了解决市场自身调节的失灵。但是由于行政权力天生带有扩张性与侵略性，行政许可往往会 “越位”“错位”，造成行政许可权力的过分集中，甚至会产生权力寻租的现象。我国政府一直试图通过精简行政许可事项来实现对行政权力的控制，但是收到的效果并不完全符合预期。特别是当行政许可事项已经精简到一定地步不能再继续减少的时候，就必须采取其他措施控制政府权力。因此，控制政府权力不能够单纯地依靠减少行政许可事项。实施相对集中行政许可权，将行政许可权力进行有选择的相对集中，是对行政权力的重构，可以科学地把控行政许可权力之间的关系，防止权力不受控制。

3．有利于提升行政许可效能

我国对行政审批制度进行改革以来，从一开始减少不必要的行政许可事项，到接下来开展政务服务中心的模式，一直致力于提高政府行政许可的效率。减少行政许可事项从数量上实现了提升行政审批效率；开设政务服务中心，将不同行政主体集中到一个固定的场所，行政相对人只需前往不同的窗口就可以完成相关事项的审批，从空间上提升了行政审批的效率。可以说这两种模式对于提升政府工作效能都起到了较大的作用。相对集中行政许可权正是在开展政务服务中心模式的基础上对行政审批机制的更加优化。如上文所述，政务服务中心模式只是对行政许可的集中，并没有改变行政许可权分属在不同行政主体的现状，是 “物理层面”的集中。相对集中行政许可权是将行政许可权能通过科学划分后，相对集中到一个行政主体来统一行使，是对行政许可权的集中，也即 “化学层面”的集中。这种集中方式从根本上打破了传统行政审批模式下各行许可机关缺乏有效沟通，各自审批的状态，变部门间协调为部门内沟通，通过优化行政许可事项的内部流程，行政许可效能便可获得更大程度的提升。

二、相对集中行政许可权改革实证分析——以某试点地行政审批局为例

2016年，某试点地 （以下简称该地）作为国务院开展 “相对集中行政许可权”改革试点之一，重点围绕 “新三单一平台”（“集中清单”“绿色清单”“监管清单”“审批监管大数据平台”），出台实施 “1+18”规范性文件 （1个总体方案和18个配套改革文件），推进行政审批制度改革试点，不断推动简政放权、放管结合、优化服务。

为认真推进行政审批制度改革，作为广东省三个开展 “相对集中行政许可权”试点单位之一，该地根据 《广东省相对集中行政许可权工作指导意见》要求，制定了 《某试点地开展相对集中行政许可权试点改革工作实施方案》。该地管委会于同年5月13日下文通过相对集中行政许可权改革试点集中事项目录清单（第一批）共38个事项，作为《某试点地开展相对集中行政许可权试点改革工作实施方案》的附件。目前该地作为全省相对集中行政许可权试点，按照开展全省 “创新行政管理方式，加强事中事后监管”行政审批制度试点改革工作的整体部署，结合某地实际，较为全面地实施改革方案。

（一）试点改革实施的框架描述

如前文所述，行政审批事项改革是一项系统工程，该地开展相对集中行政许可权试点工作也必须立足于全区范围内协调一致，共同促进改革的顺利进行。在机构设置上，成立了以某地管委会主要领导为主要成员，各相关职能机关主要负责人参与的推进政府职能转变和深化行政审批制度改革试点工作领导小组，领导小组下设办公室 （以下简称区审改办），设在区组织人事局 （区编办）。领导小组作为实施相对集中行政许可权试点改革的主要领导机构，负责统筹全区内各相关部门试点改革的工作部署。

确定了开展相对集中行政许可权试点改革的主要领导机构后，该地部署了试点工作的最重要措施——组建成立了广东省首家行政审批局，实行 “一枚印章管审批”。该地成立行政审批局是由广东省人民政府决定，并报国务院批准的，完全符合 《行政许可法》关于实施相对集中行政许可权事项的要求。行政审批局内设规划审批处、建设审批处、政策法规处、政务管理处、大数据工作处、办公室等若干职能机构。其中承担主要审批职能的机构为规划审批处与建设审批处，审批工作人员均从该地原相关职能机关中负责审批工作的骨干人员抽调。行政审批局组建以后，划转了一部分审批权由行政审批局承担，原审批机关不再具备相应审批职能，逐渐过渡为对该审批事项的监督管理机关。

立足该地经济功能区定位，首批围绕企业投资建设的工业和仓储用地项目 （含使用工业用地的科研类项目，不含涉及区财政投资基本建设资金的项目），将从项目准入至竣工验收全链条所涉及的由本区实施的行政许可事项，纳入相对集中行政许可权范围，交由区行政审批局统一实施、备案。同时，该地也计划在首批运作成熟的基础上，逐步扩大相对集中行政许可事项和适用范围。对未实行相对集中的行政审批事项，按照 “一窗式”集成服务改革要求，统一进驻区政务服务中心，同步通过行政审批管理系统进行流程跟踪、效能管理 （见图1）。

图1：某试点地行政审批局职能结构图

（二）试点改革的主要措施

现代行政管理的改革方向，是以愈加友好的服务界面回应公众日益复杂化的需求，进而体现出对公共性的关照。⑦龚源远：《我国相对集中行政审批权改革研究》，南京大学2015年硕士论文，第33页。相对集中行政许可权改革通过将行政审批权集中到一个行政许可机关以后，自然也面对了原有行政许可机关一直以来审批问题，特别是将行政许可权集中到一个行政审批机关以后，行政审批工作中出现的问题会更加突出。实施相对集中行政许可权试点改革，通过借助将行政许可权统一到一家行政机关的契机，该地行政审批局针对行政审批在试点工作实施之前出现的若干问题进行了相对应的解决方式 （见表1）。

表1：某试点地开展相对集中行政许可权试点内容表

1．优化内部工作机制

开展相对集中行政许可权试点改革之前，该地企业投资的工业项目共38项分别由当地规划局、建设局、国土资源局、环保局、人防办等多个行政部门分别实施行政许可，经常出现多头审批或者审批真空。部门之间进行协调往往由于各部门的审批利益，相互间配合不协调。成立了行政审批局之后，相关的行政审批权集中到了行政审批局。审批局针对不同的审批业务设立了规划审批处、建设审批处，面对同一事项上不同的行政许可，将以前通过部门间沟通变为了部门内部协调处理，这在很大程度上优化了行政许可内部工作机制。

2．再造审批流程

某地行政审批局通过重新绘制审批流程图来解决行政审批中出现的审批流程复杂多样、相对人报批困难的问题。由于集中了行政许可权，原来在不同部门设立的行政审批流程集中到同一流程当中处理。通过在一线工作的审批专业人员总结审批经验，设计了更加简洁、便利的审批流程图。其中，着重对建设项目审批的流程图进行再设计。精简之后的主要环节为 “项目准入评审、土地供应、建设规划、建设报批、建设验收”。审批工作由行政审批局内部机构间协调处理，不仅便利了行政相对人，也提高了审批效率。

3．推动信任审批

行政审批，特别是企业投资建设类项目的审批历来以递交材料繁多、审批手续复杂而被熟知。以往的行政审批操作中，一般要件文本齐全才能进入受理和审批流程。但某些所需材料较多、流程复杂的审批项目，难以在首次递交材料时做到完整无缺。如果在初次受理时过于强调材料的完整性，则给当事人增加了许多时间成本。某地行政审批局在运行过程中，探索实行 “信任审批”方式，可以较好地缓解这一问题。主要是通过编制 “绿色清单”（主要是针对对公共安全、生态环境、人身健康生命财产安全影响较小的，申请事项所需提交的材料或技术标准比较简单，信任审批后通过监管可以纠正不符合条件的行为且不会产生严重后果的审批事项）确立哪些审批事项可以实行信任审批；明确不同类型的信任审批事项 （分为全信任审批事项、非核心要件信任审批事项以及要件后补式信任审批事项）。规范信任审批的操作程序：即申请人与审批部门签署信任审批告知承诺书，审批部门根据 “绿色清单”中对该审批事项的规定，选择适用应对类型的信任审批，最终做出审批决定。

表2：某试点地行政审批局办理时限增速表

4．探索审批与监管相分离的模式

一直以来，针对某一具体审批事项的审批机关与监管机关往往是合一的，也即所谓的 “审管合一”模式。这一模式在审批监管机制建立初期起到了不错的成效，主要得益于审批机关在前期审批过程中，对具体的审批事项较为熟悉，由审批机关实施监管也较为方便。但是，随着这一模式在实践当中的运用也逐渐暴露出了一些问题，特别是我国开展审批事项全面深化改革以来所采取的一系列创新行政审批方式举措使得 “审管合一”这一模式的问题突显。比如，由于审批权与监管权为同一机关所有，审批机关以不予授予行政许可决定来实现对相对人的监管。对于行政相对人某些不符合法律法规规定的事项，审批机关往往通过 “不发牌照”这一方式来促使其更改，以及所谓的“以审代管”。这一方式虽然在实际操作中效果很好，相对人会较快更改其不符合法律规定的做法，但是缺乏规范的程序规制，审批工作人员的自由裁量权过大，不符合法定程序。

借助实施相对集中行政许可权试点改革的契机，某地将行政审批权集中到新组建的行政审批局，保留对行政许可的监督权在原行政许可部门，实施审批与监管相分离的模式。在以往 “审管合一”的模式下，由于审管不分家，审批机关往往既做 “运动员”又做 “裁判员”，自己做出的行政许可决定由自己负责监督，这种模式下往往会造成行政机关监管过程中的只注重对行政相对人的监督，放松对自身的监管，造成审批监管的不公正性，也容易造成腐败。开展审批与监管相分离模式后，创新了权力运行模式，监管机关与审批机关 “分家”，由原审批机关作为监管机关，其对某一具体行政审批事项中行政相对人与行政机关均可以进行有效的监督，避免了审批机关既做 “运动员”又做 “裁判员”，“自己审批自己监督”，从而增强行政许可的公正性。

某地行政审批局通过实施相对集中行政许可权试点改革以来，采取了以上四种做法为代表的措施做法，对于提高审批效能 （见表2）、优化行政许可机制、便利行政相对人等方面都有了很大的提升，可以说改革取得一定的成效。但是在实施过程中也暴露了较多的问题，这些问题主要包括相对集中行政许可权在立法、执法、监督救济方面的问题，需要在以下的章节中着重展开分析。

三、相对集中行政许可权的理论争议与实践困境

（一）相对集中行政许可权在行政法理论上的争议

1．相对集中行政许可权制度的合法性争议

对于相对集中行政许可权的合法性问题一直饱受争议。尽管 《行政许可法》第二十五条明确了我国可以实行相对集中行政许可权制度，但是仍然有学者认为相对集中行政许可权制度存在合法性问题。有学者认为相对集中行政许可权违反了职权法定原则。“经过国务院批准，就可以由省一级人民政府决定变更行政机关的某些职权范围，实质上违反了宪法和组织法的规定。”⑧湛中乐：《行政许可法实用解答》，中国检察出版社2006年版，第132页。这一观点认为相对集中行政许可权实质上是改变了由法律划分的行政机关的职权范围，而行政机关的职权范围必须由法律创设，任何行政机关包括国务院也无权任意变更。也有观点认为 “省、自治区、直辖市人民政府可以决定设置或者撤销哪些政府部门，也可以调整现有政府部门的职能。决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，属于调整政府部门的职能，是其权限范围内的事”⑨张春生、李飞：《中华人民共和国行政许可法释义》，北京法律出版社2003年版，第74页。。这种观点认为相对集中行政许可权实际是调整政府部门的职能，并没有改变法律规定的行政机关职权范围，没有违反职权法定原则。笔者赞成第二种观点，以下主要围绕着职权法定的内涵展开说明：

首先，职权法定是指行政机关的行政权力必须有法律的明确授权，不能自行设定，行政机关的行政行为也必须在法律规定的职权范围内。⑩应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年版，第44页。相对集中行政许可权这一制度的来源，源于 《行政许可法》第二十五条的规定。《行政许可法》第二十五条将调整行政许可的实施主体授权给了国务院，也就是说通过国务院批准后实施行相对集中行政许可权是经过法律授权的，是符合职权法定的规范的。

其次，行政机关的职权范围是否改变并不是以行政机关的名称变化作为判断依据。以某地行政审批局为例，目前该行政审批局实施相对集中行政许可权制度之后，将原属规划局的核发建设用地规划许可证的行政许可权转移到了行政审批局，由行政审批局实施这一行政许可职权。因此就有人提出质疑，核发建设用地规划许可证是 《城乡规划法》对城乡规划主管部门的授权，而行政审批局并没有经过任何法律的授权就实施了这一行政权力，已经违反了职权法定。提出这种疑问的人是将“城乡规划主管部门”与 “规划局”两个概念混淆了。《城乡规划法》将核发建设用地规划许可证的行政职权授予了城乡规划主管部门，而不是授予了规划局。事实上，关于规划主管部门的称谓有很多，如 “城乡规划局”“规划委员会”，也有的城市精简部门职能将国土资源局与城乡规划局合并设置成立 “国土资源和城乡规划局”（简称 “国规局”）。但是这些行政机关都是 《城乡规划法》中规定的 “城乡规划主管部门”，这是因为根据 《地方组织法》第六十四条的规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门”，这是 《地方组织法》对地方人民政府的授权，所以地方政府可以根据工作需要调整各政府部门的行政职权。可见行政机关的名称并不影响法律对它的授权，当某地人民政府将城乡规划行政许可权力调整到行政审批局后，行政审批局就是《城乡规划法》中的 “城乡规划主管部门”，并没有违反职权法定原则。因此，实施相对集中行政许可权是不存在合法性的问题的。尽管如此，由于 《行政许可法》将相对集中行政许可权规定得过于概括、笼统，才使得众学者对其合法性问题争议不断，因此需要尽快完善有关相对集中行政许可权的实施细则，以确保相对集中行政许可权的稳固运行。

2．审批与监管相分离模式的合法性瑕疵

针对某地行政审批局实施的行政审批与监管相分离制度最大的争议是行政审批权交由新成立的行政审批机关实施后，原审批机关是否有权保留审批监管权力。事实上审批与监管相分离只是实践当中的说法，在行政法理论当中，“行政许可权实际上是一个 ‘权力束’，它不仅包含行政机关是否准予行政许可的决定权，而且还包括行政许可变更权、延续权、撤回权、中止权、注销权等多项内容”⑪王太高：《相对集中行政许可权实践当中的误区及出路》，载 《江苏行政学院学报》2016年第1期。（可以统一理解为行政许可的监督权）。也就是说所谓的对行政审批权的监督事实上也是审批权的一部分。因此审批与监管相分离其实是行政许可决定权与行政许可监督权的分离。从这个角度来说，行政审批局集中行政许可权事实上是集中了行政许可的决定权，而行政许可的监督权仍然保留在了原行政许可部门。传统行政许可观念上认为，行政许可权作为一个权力束，应该是统一行使的，也即拥有行政许可决定权的行政机关也即拥有了行政许可的监督权。那么是否可以实施行政许可的决定权与行政许可的监督权相分离？这需要通过解读 《行政许可法》的相关规定作出判断。

从我国 《行政许可法》中对行政许可监督机关的解释来看，行政许可的决定机关与行政许可的监督机关是可以分离的。我国 《行政许可法》专辟一章也即第六章 “监督检查”规定了行政许可的监督权。从该章实施监督检查权的行政主体的措辞来看，条文中绝大多数条款对做出某项行政许可的监督机关的用词为 “行政机关”，也就是说对被许可人的检查、检验、检测等行政许可监督权并不必然由作出行政许可决定的行政机关所享有。唯一一处用词的例外是在 《行政许可法》的第六十九条 “有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关……可以撤销行政许可”。也就是作出撤销行政许可决定的主体必须是 “做出行政许可决定的行政机关”。由此可见，针对行政许可的监督权， 《行政许可法》并没有明确规定必须由做出行政许可决定的行政机关实施，除非是撤销行政许可决定才必须由做出行政许可决定的行政机关实施。因此，在日常的监督检查中，由原行政审批机关进行监督检查并没有违背 《行政许可法》的规定。也就是说，除了对行政许可的撤销这一行政许可监督权外，其他类型的行政许可监督权是可以与行政许可决定权相分离的。笔者在某地行政审批局调研过程中了解到，对于行政审批局承接的行政审批事项，如果出现 《行政许可法》第六十九条出现的情形，做出撤销行政许可决定的行政主体确实为行政审批局。因此审批与监管相分离的做法并没有违背 《行政许可法》的规定。

但是审批与监管相分离制度仍然会存在合法性的瑕疵。这是由于对行政许可的监督往往还牵涉着针对这一行政许可的后续性行政行为——行政处罚。针对行政许可权的行政处罚形式最多的为吊销许可证，而做出吊销许可证这一行政处罚的行政机关通常为原做出行政许可决定的行政机关。如国务院 《娱乐场所管理条例》第四十二条规定：“情节严重的，由原发证机关吊销娱乐经营许可证。”“按照这些规定，应当由行政审批局吊销许可证，但行政审批局并无处罚权，无权实施行政处罚。”⑫参见前引②，徐继敏文。这是因为我国行政管理一直以来都是将行政许可的决定权和行政许可的监督权统一行使的，吊销许可证虽然是一种行政处罚，但是属于对行政许可监督行为的延续。因此，相关法律法规会将吊销许可证这一行政处罚权交由原做出行政许可决定的行政机关行使。由于行政审批局只是集中了行政许可决定权，根本不可能享有行政处罚权，因此针对吊销许可证的行政处罚不可能由行政审批局作出，这就与现有法律规定相违背，存在合法性的问题。尽管目前某地行政审批局行使的行政许可事项当中不存在吊销许可证的事项，但是并不意味着这一合法性问题不存在，随着审批事项继续集中到行政审批局，这一问题一定会暴露出来，必须引起重视。

3．信用审批制度的合法性辨析

上文中已经已经提到，信任审批制度是通过申请人与审批部门签署信任审批告知承诺书，审批部门根据 “绿色清单”中对该审批事项的规定，选择适用应对类型的信任审批，最终做出审批决定。这一审批模式不同于以往对审批事项进行实质性审批，而时通过当事人承诺的方式先进行的形式上的审批，再通过事中事后监管的方式完成实质性的管理模式。因此信用审批制度是否存在合法性的问题需要查明审批事项在法律法规中是否预先设定了实质性的审查方式，如果预先设定了实质性的审查方式，那么信任审批就没有了适用的空间；反之，如果法律法规没有对审查方式作出预先规定，那么行政审批机关即可以对行政审批的审查方式做出选择适用，也即可以适用信任审批的方式。通过比照某地信任审批事项绿色清单名单，然后针对这些类项的行政审批查阅法律、法规的规定，发现并没有对这些类项的行政审批规定有实质性的审查方式，因此，目前某地做出的信任审批是不存在合法性的障碍的。

尽管目前信任审批的实施并不存在法律上的障碍，但是这并不代表信任审批是不存在风险的。如前文所述，信任审批能否进行取决于法律、法规是否对审批事项做出强制性的实质审查方式。因此某地在设置信用审批绿色清单时，并非具有完全的自由裁量权，必须要查明该绿色清单审批事项，确保其在法律、法规当中没有规定实质性的审查方式。因此，这就要求某地在设定绿色清单时负有查明注意的义务，否则就有可能面对合法性的障碍。同时由于信任审批只能在法律、法规没有强制性规定实质性审查方式的审批事项里实施，这就大大减少了信任审批可以适用的领域。

（二）相对集中行政许可权实施过程中的困境

1．集中行政许可权的范围不科学

行政许可权集中范围不科学主要表现为有些试点地区将行政许可权 “绝对集中”；有些试点地区集中行政许可权时没有兼顾各方行政相对人的权益。相对集中行政许可权改革旨在简化审批流程、创新审批方式、优化审批服务、缩短审批时限，在划定相对集中的领域和事项范围时，亦不可脱离改革的主旨，需根据实际情况进行设置。这既是相对集中行政许可内涵的要求，也可避免绝对集中带来权力寻租的空间。中央编办、国务院法制办制定的 《相对集中行政许可权试点工作方案》中提到 “探索相对集中行政学科的内容、范围和实现形式，重点研究集中哪些行政许可权，集中到什么程度”。可见开展相对集中行政许可权并不是绝对集中，而是有针对性、目的性的相对集中。但是笔者在搜集相关试点城市调研材料的过程中，了解到有些试点城市的做法已经突破了 《试点工作方案》的要求， 实施 “绝对集中”。⑬江苏省相对集中行政许可权试点地之一的盱眙县就规定将所有县政府行政部门的行政许可权力统一划转至行政审批局，实施的其实是行政审批权的 “绝对集中”。

某地行政审批局在探索行政许可权的集中范围时，基本遵循了按照自身实际，合理优化集中行政许可权的试点精神，选取了涉及部门多、市场主体多、流程较为复杂的企业投资建设项目领域审批事项进行集中审批。也取得了不错的成效。但是仍然存在着集中行政许可范围不够科学化的问题。因为该地企业较多，所以该行政审批局主要选取了企业生产建设直接相关的事项集中行政许可权，但是对于相对人特别是自然人相对人权利关系更为密切的与社会民生相关的行政许可事项，该地行政审批局完全没有纳入集中的范围，这其实与开展试点改革要求科学化、均衡化、便利相对人的要求相违背，因为自然人相对人在日常行政管理当中更为弱势，相关权利经常受到侵犯，探索相对集中行政许可权改革理应将与其直接相关的行政许可事项纳入进去，以保证试点改革的科学性和公正性。

2．审批权划转衔接不协调

审批权划转的不协调主要体现在行政许可权交接移转过程中相关行政许可机关之间沟通协调机制的不健全。由于我国一直以来都是按照部门职能类别统一划分行政许可权力的，每个部门都独立行使行政权力。在这种权力运行机制下，属于本部门行政权力范围内的审批事项，政府其他部门无权过问；而政府其他工作部门的审批事项，本部门也无权过问。⑭陈勇民：《相对集中行政审批权制度的时间问题研究——以成都市武侯区行政审批局为例》，厦门大学2011年硕士论文，第25页。某地实行相对集中行政许可权试点改革以来，导致规划、建设、环保、国土资源等诸多个审批部门38项审批事项集中划转到行政审批局，在权力的移转过程当中，就不可避免地存在问题需要予以探究。

比如在实地调研中我们发现，临时占用绿地的行政许可权已经由建环局市政园林处移转至行政审批局，由于临时占用绿地根据 《广东省城市绿化条例》第二十五条的规定：“因建设需要临时占用城市绿地的，必须按恢复绿地实际费用向城市绿化行政主管部门交纳恢复绿化补偿费。”依照行政法原理，既然临时占用绿地的行政许可权已经移转到行政审批局，那么行政审批局针对临时占用绿地的行政许可中即为 《广东省城市绿化条例》中所称的城市绿化行政主管部门，也当然地享有收取恢复绿化补偿费的权力，但是某地市场监管局与财政局在一开始并不对行政审批局的这一收费权力予以认同，且不向行政审批局开通专项收费账号。事后虽然经某地审改办出面协调行政审批局最终确定了自己的收费权力，但是这一问题折射出了面对审批权的移转过程当中，依然存在着相关职能部门在相互配合执行过程中的协调沟通问题，因此需要上级审批事项改革主管部门予以积极协调，依据行政法律法规，同时兼顾实际执行过程当中各职能部门的理解和执行程度，促进相对集中行政许可权试点工作的稳步进行。

在 “审管分离”的体制下，审批和监管的主体资格进行分离，某地行政审批局承担审批职能，审批后的日常监管等后续工作则仍由原审批部门负责。在与行政审批局召开座谈会过程中，有提到原行政许可机关在审批权限尚未移转至行政审批局之前做出的审批决定，在审批权移转至行政审批局以后，由于行政相对人 （原申请行政许可的法人）的原因需要进行调整行政许可决定，在这种情况下应该如何处理？面对这种 “历史遗留问题”，由于此时原行政许可机关已经丧失行政许可权，因此不能再享有对行政许可决定作出调整的权力，行政审批局由于之前并未作出行政许可决定尤其出面做出行政许可权的调整似乎也有些犹豫，因此目前行政审批局的的做法是暂时以复函的形式做出调整，但是这种复函形式法律效力与执行效力都留有疑问。

3．行政审批局与上级主管机关对接障碍

这一问题主要体现在行政审批局机关纵向设置上没有与之对应的上级行政机关。某地行政审批局作为某地的职能部门，由于权力的 “横向集中”，导致在纵向管理体制上不存在明确的上级主管部门与之相对应。需要进行工作沟通时，行政审批局要和多个同级职能部门以及与该部门相对应的上级主管部门分别进行协调，这会使得审批工作在部门之间的协调受到阻碍，不利于审批效率的提高。在调研过程中，据某地工作人员反映，行政审批局按照其工作性质与广州市国规委的关系最为密切，认为广州市国规委应该是其上级主管部门。然而广州市国规委的答复却是：某地行政审批局是广东省政府的决策，其主管部门应该是广东省住建厅。故此，上级有关机关如广州市国规委、市建委的有关文件不能发送到行政审批局，往往由某地国规局、建环局转呈，这或多或少会对审批工作造成影响。由于审批业务专业性、技术性较强，若有关业务指导不到位难免影响工作的进一步开展。因此如何在业务上实现与上一级审批部门的 “纵向对接”，是行政审批局履行好审批职能的一个现实问题。

4．集中行政许可权之后相对人权利保障机制不健全

行政法原理有一个重要的原则就是尊重和保障人权原则。开展相对集中行政许可权的试点工作的初衷也是为了优化行政权力的行使，更好地便利行政相对人，保障相对人的法律权利。然而，目前开展相对集中行政许可权的工作却在一定程度上忽视对相对人权利机制的保障，这主要是由于集中了行政许可权之后，行政相对人如果对行政机关做出的具体行政行为不服时，不知道该向哪一个上级行政机关复议的问题。由于相对集中行政许可权权力的横向集中，纵向权力配置没有集中，因此与行政审批局有关的上级机关可能会存在互相推诿，不承认自己是行政审批局的上级机关，不受理相对人的行政复议申请，从而不利于相对人的权利保障。

同时，由于行政许可的决定权集中到行政审批局，对行政许可的监督权保留在了原行政许可机关，有些原权力机关因为审批权力已经划拨给了行政审批局，对该行政许可的监督并不积极。在实地调研过程中，有企业反映，由于对某一项由行政审批局做出的行政许可存在异议，通过原行政许可机关申诉，要求其监督时，该行政机关以行政权力已经移转给行政审批局，与自己无关为由予以拒绝。这明显违背了相对集中行政许可权试点改革的原意，不利于保障相对人权利。

四、相对集中行政许可权的完善建议

（一）完善相关法律、法规对相对集中行政许可权的规定

1．对相对集中行政许可权的设立方式予以明确规定

相对集中行政许可权尽管有 《行政许可法》第二十五条予以设定，但是由于第二十五条规定的过于原则性、概括性，使得在进行相对集中行政许可权试点改革的过程中缺乏一统一有效的标准，也容易被人诟病相对集中行政许可权的设定没有法定的程序。因此必须要完善相对集中行政许可权制度在法律、法规当中的规定。“具体而言，就是要明确规定实施行政许可机关的法律地位，许可主体的范围，集中行政许可的方式等。”⑮杨璇：《相对集中行政许可权制度发展过程中的问题及对策研究》，载 《法制与社会》2016年第9期。相对集中行政许可权涉及到的有关行政许可机关的设置、性质以及行政许可权集中的范围、种类、方式都要有相关法律予以明确，以保证集中行政许可权后的行政机关在法律规定的框架内正确行使相对集中行政许可权。

同时，开展相对集中行政许可权是国务院的试点改革决策，目前这项改革在全国范围内各试点城市进行了将近两年的时间，取得了一定的成效但也突出了很多理论上和实践上的问题。国务院法制办仅仅通过制定 《相对集中行政许可权试点工作方案》这一规范性文件会使得对这一做法缺少制度性的保障。现在试点工作机制已经相对比较完备，国务院应当制定关于相对集中行政许可权的行政法规来对相对集中行政许可权制度的具体工作细则予以确定，包括行政许可权集中的范围、模式，可以设立何种类型的相对集中行政许可权机关，以及对相对集中行政许可权的监督机制、责任承担等细致规定。

2．将审批与监管相分离制度在立法上予以确定

在前文中已经提到，审批与监管相分离之所以会遭到一些人士的质疑，就是因为这一制度来立法上没有加以明确。如果在上位法比如 《行政许可法》的条文里直接列明允许审批与监管相分离的模式存在，就不会出现像 《广东省市场监管条例》里直接规定行政许可的监管主体必须为作出行政许可决定的行政机关。既然在相对集中行政许可权试点改革的进程中，绝大多数集中了行政许可权的试点城市均采取了审批权与监管权相分离的制度，说明了集中行政许可的决定权后，如果再将行政许可的监督权也集中到同一行政机关统一行使，将使得这一行政机关机构设置更加臃肿、而且又重回自己监督自己的模式。因此实践证明这一制度是科学合理的，只是我们的立法没有完全保障这一制度的要求。因此可以在 《行政许可法》第六章法律监督中增设一条对审批与监管相分离这一制度予以明确，条文具体表述可以表述为：“行政机关在对行政许可进行监督检查中，可以逐步探索行政许可的决定机关与行政许可的监督机关相分离的做法。”这样立法确保了审批与监管相分离的做法的合法性，也给了地方行政机关在探索分离机制中的时间缓冲期与自我选择性。地方行政许可机关可以结合自身的工作的实际情况对分离方式、内容作出变通性地选择。通过立法的方式明确审批与监管相分离后即可扫清了这一制度在法律上的障碍，同时也会更有利地促进相对集中行政许可权试点改革的稳步运行。

对于上文中提到的行政审批局不享有行政处罚权，无法对自己做出的行政许可行为实施吊销许可证这一合法性瑕疵，也可以通过修正立法上对于吊销行政许可证的法律主体的规定进行解决这一合法性问题。具体修改方式是将法律、法规中吊销许可证的做出主体由 “原发证机关”修改为某一具体行政行为监督管理机关。事实上我国有些法律中关于吊销许可证的做出主体就是这样规定的，如 《食品安全法》第一百二十四条的规定：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门……情节严重的，吊销许可证”。这样无论是否集中了行政许可权，都可以违法行为进行合法地处罚。对于没有设定集中行政许可权的许可事项，监督管理机关就是行政机关自身，完全可以做出吊销许可证的行政处罚；对于集中了行政许可权的行政许可事项，由于实行了行政许可的决定权与行政许可的监督权相分离的做法，所以由行政许可监督管理机关实施吊销许可证的行政处罚。这样就解决了行政审批局不能实行行政处罚权带来的合法性瑕疵。

（二）在信用审批合法性问题未解决前可试行 “容缺预审”

目前虽然告知承诺制在上海已经试行十余年之久并有了一定成效，但是仍然不能保证信用审批制完全没有行政风险。上海市关于告知承诺制已经制定了省级地方性规章，可以较好地对告知承诺制进行法律规制，而某地目前尚无能力就信用审批制制定政府规章，因此可以说信用审批制在某地全范围内开展是存在一定的风险的。

相比较信用审批制而言，目前其他相对集中行政许可权试点城市更多的做法是开展 “容缺预审”制。如山东省青岛市、烟台市以及福建省泉州市均开展了 “容缺预审”的审批方式。这种审批方式与信用审批制在形式上相类似，但是更为 “温和”。这一制度的基本模式是在申请人不能一次性递交行政审批申请所需的材料时，通过向行政审批机关签署保证书，保证其在审批许可决定作出前递交全部所需的相关材料，行政许可机关可以容许审批资料欠缺，审批工作继续进行。这一方式在一定程度上对行政相对人提供了方便，为其准备审批材料预留了时间；同时也便于审批工作人员开展审批工作，不会因为申请人缺少某项审批材料而导致审批工作中断，出现大量案件积压，可以说是切实推动了高效、便捷的行政审批新方式；从法律效果上来说，“容缺预审”机制并没有直接对相对人授予行政许可，只是不间断行政审批的进行，因此不存在与信任审批相应的法律风险。因此，在信任审批制度的合法性问题还没有完全解决之前，可以试行 “容缺预审”机制。

（三）确立适当的权力集中范围

相对集中行政许可权试点改革以来出现的一个比较大的问题就是权力集中范围的不科学。前文中已经提到，有的试点城市突破了相对集中行政许可权中 《工作方案》的要求，实施行政许可权的“绝对集中”；有些地区没有把握好集中行政许可权的类型和范围造成权力集中范围的不科学。这些都有违开展相对集中行政许可权的初衷，因此必须要对行政许可权力的集中范围予以必要的确定。

首先，明确相对集中行政许可权制度是相对集中，禁止绝对集中行政许可权。行政许可权的“绝对集中”不仅与 “相对集中”的改革初衷相悖离，而且在行政活动专业性、技术性日的当下，“绝对集中”的做法也未必可行。⑯参见前引⑪，王太高文。并且，绝对集中行政权力会造成某一行政机关的权力过大，不利于控权制衡，也容易产生权力寻租的现象，因此必须予以禁止。

其次，专业技术强，需要专业技术人才的行政许可事项要慎重集中。这是由于这类行政许可事项本身对行政许可标准的要求就很强，集中起来实施工作难度更大，会给集中行政许可权机关造成较大的工作压力，因此需要谨慎集中。如果由于自身城市的发展需求必须集中的，需要采取更为科学的做法逐步探索实施。以某地行政审批局为例，由于该地为经济技术某地，工业企业众多，因此集中工业企业建设类行政审批权显得尤为重要。为了更好地探索如何集中这一专业技术强的行政许可权，某地探索实施了上文中提到的行政审批与技术审查相分离的做法，较好地解决了这一问题，值得其他相关试点地区借鉴。

最后，由中央垂直管辖的行政许可权力不适宜集中。这是因为相对集中行政许可权是集中同一层级政府的横向行政许可权力，如果再集中由中央垂直管辖的纵向行政许可权力 （如国税、金融、海关等行政机关的行政许可权）则会造成权力集中的混乱，不利于优化行政许可权力机制。同时，由中央直属的行政许可权力往往直接关系到国家行政权力和国民经济的命脉，显得尤为重要。如果集中到一个行政机关行使会影响这些行政许可权力的严谨决策、实施。因此这类行政许可权力也不适宜集中。

（四）横向职权与纵向对接相协调

1．同一层级行政机关建立日常对接机制

开展相对集中行政许可权制度将若干行政许可权力横向集中在一个行政机关，在权力移交的过程中需要行政机关之间的相互配合，以避免出现上文中提到的权力移转过程中出现的问题。同时在行政许可权力移转之后，原行政许可机关成为行政许可监督机关后，需要建立与行政许可权力集中机关的日常对接机制，否则就有可能出现上文中提到的监管机关怠于监管的行政不作为。

在参考其他地区相对集中行政许可权试点改革的过程中，可以看到一些地方也同样实行了审批与监管相分离的模式，同样也面临着审批机关与监管机关在业务上协调的问题，其中一些试点地区通过建立行政许可机关与监督机关的日常对接机制，较好地解决了这一问题。比如河北省威县在建立审批与监管相协调机制的过程中，试行了监管机关派信息员常驻到行政审批局的沟通机制。“划转审批事项的各职能部门，均明确1名主管副职和1名信息员，负责与审批局的联系沟通，协调双方之间存在问题，以及需与上级部门沟通事宜。”这一做法在威县运行过一段时间被证明可以解决审批与监管机关协调机制的问题。同时，某地实现的审批监管大数据平台建设，将辖区内所有行政审批案件统一纳入监管大数据平台，整合了与行政审批局的审批报建系统中的数据库，各自的数据资源可以较快地互联互通，也较好地解决了审批与监管的协调机制问题，可以供各地借鉴。

2．明确上下级行政许可机关的业务对接方式

上文中提到的某地自成立行政审批局以来，在行政许可业务上一直存在着与上级主管机关对接障碍的问题。由于行政审批局集中了规划、建设、国土资源、环保等多项行政机关的行政许可权力，在市一层级由于没有与之对应的行政集中许可机关的存在，因此没有一个直接的上级主管机关与其对接工作，带来工作上的种种不便。因此，需要建立与上级行政许可机关的业务对接方式。

由于行政审批局在行政许可事项上与上级行政许可机关是 “多对一”的形式，因此在正常业务对接中应当就所属不同的行政审批事项分别向上级行政许可机关汇报。上级行政机关有相关文件、指示、建议向下级行政机关下达时，如果所涉行政许可事项与行政审批局相关的也应抄送至该局。同时上一级行政许可机关就与行政审批局相一致的行政审批事项范围内应当是在业务上领导与被领导的关系，行政审批局应道受其监督；但在审批事项不一致的范围内上级审批机关与行政审批局不存在领导与被领导的关系，上级行政机关不得干涉这些行政许可工作的开展。通过建立科学、有序的上下级业务对接机制，可以较好地解决相对集中行政许可权制度中 “上下不对口”的问题。

（五）完善集中行政许可后与之配套的救济机制

1．明确集中行政许可权后的责任主体

相对集中行政许可权制度是将行政许可的权力由原来的几个行政机关集中到一个机关。根据权责统一的原则，权力的转移必然会带来责任承担主体的移转。因此，必须要对集中行政许可权后的责任主体加以明确，以保障对相对集中行政许可权制度的稳步实施，保护对行政相对人的合法权益。

对于转移行政许可权以后交由集中行政许可权机关处理的行政许可案件，责任主体应该由集中行政许可权机关独立承担，包括作为行政复议、行政诉讼的对象以及承担行政机关内部的督查责任，而不能由原行政许可机关承担责任。对于行政许可权移转过程当中出现的行政许可事项，要按照实际行政许可的做出主体承担相应的责任。如果是由原行政机关做出最终行政许可决定的，尽管后续事项交给了集中行政许可权后的行政机关，仍然应该由原行政许可机关承担责任；如果是该事项前期行政许可办理事项是由原行政许可机关接受办理的，但是最终是由集中行政许可权后的行政机关做出行政许可决定的，则应该由集中行政许可权后的行政机关独立承担行政许可责任。

2．加强相对集中行政许可权制度的监督和评估

开展相对集中行政许可权制度后，行政许可权力更加集中，因此必须加强对这一权力的监督。除了集中行政许可机关的内部监督和原行政许可机关的监督外，还要积极落实行政相对人的监督、申诉、听证制度，以及新闻媒体、网络舆论的监督。

行政许可权力集中的效果直接关系到行政权力的优化配置以及行政相对人利益的保障，因此应当建立集中行政许可权效果日常评估机制。这里可以探索行政相对人参加的对集中行政许可权评估机制。我国台湾地区制定的 “行政计划确认程序”⑰我国台湾地区的 “行政计划”即是大陆地区所称的 “行政许可”。中，如果某一行政计划需要多方行政主体共同参与完成的，则会由行政机关依职权或者行政相对人依照申请启动这一程序中的听证制度。通过所涉行政机关与行政相对人之间共同就这一事项进行是否集中行政许可进行实质性审查，各方参与人会对是否集中行政许可进行实施成本的评估。如果各方同意则确认集中行使这一行政许可。⑱岳琨：《台湾地区 “相对集中行政许可权”的分析及启示》，载 《长沙理工大学学报》2015年第7期。这种由行政相对人参与的集中行政许可权评估制度，保障了行政相对人参与行政许可的权利，也有利于更加科学地集中行政许可权力，值得我国开展相对集中行政许可权制度中加以借鉴。

（责任编辑：卢护锋）

10.19350/j.cnki.fzsh.2017.06.002

*欧超荣，广东司法警官职业学院法律系高级讲师；问方圆，广州大学硕士。