行政附带民事公益诉讼相关实务探析

朱沛东 潘建明

行政附带民事公益诉讼相关实务探析

朱沛东 潘建明*

行政附带民事诉讼在新修改的行政诉讼法已经明确规定，公益诉讼在我国作为新生事物出现后，自然会涉及行政附带民事公益诉讼问题。由于法律对行政附带民事公益诉讼没有具体规定，因此需要予以厘清。在范围上，提起行政附带民事公益诉讼的案件必须是符合公益诉讼的范围，同时能够提起行政附带民事诉讼的；在主体上，能够提起行政附带民事公益诉讼的主体不限于检察机关，有资格的其他的公益诉讼起诉人亦可提起附带民事公益诉讼；在程序上，行政附带民事公益诉讼必须符合行政附带民事诉讼的条件，同时要经过公益诉讼要求的诉前程序；在管辖上，中级以上人民法院才具有行政附带民事公益诉讼的管辖权。

行政 民事 公益诉讼 实务 探析

《行政诉讼法》第六十一条规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”。理论上认为这是我国行政诉讼法对行政附带民事诉讼的规定。所谓行政附带民事诉讼是法院在审理行政案件解决行政争议的同时，对与该案行政争议相关的民事纠纷一并加以审理解决的诉讼制度。①方世荣、石佑启：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2005年版，第523页。行政公益诉讼作为我国行政诉讼的新事物，理论上自然会有行政附带民事公益诉讼。2016年7月15日，吉林省白山市中级法院对白山市检察院提起的白山市江源区中医院违法排放医疗污水污染环境案作出判决。这是检察机关开展提起公益诉讼试点工作后，全国首例行政附带民事公益诉讼案件。2017年1月4日，最高人民检察院发布 《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》，其第十四条规定：“在部分公益案件中，既存在公民法人或其他组织侵害社会公共利益的违法行为，又存在行政机关违法行使职权或者不作为的违法行为。在两种违法行为造成同一损害后果，且均符合提起公益诉讼条件的情况下，检察机关可以向人民法院提起行政公益附带民事公益诉讼，既督促行政机关依法正确履行职责，又同时追究社会公共利益侵害人的民事责任，由人民法院一并审理。”这标志行政附带民事公益诉讼的正式提出，但行政附带民事公益诉讼如何在现有法律框架下进行，却是我们必须面对并予以解决的问题。本文以此展开讨论。

一、行政附带民事公益诉讼的案件范围

（一）须符合公益诉讼范围的要求

公益诉讼在我国当前的法律与司法中是新生事物，对于公益诉讼的开展必须在现有法律框架范围内进行。当前法律规定能够进行公益诉讼的案件范围主要是：《民事诉讼法》第五十五条规定的环境污染、消费者权益保护领域的民事公益诉讼，最高人民检察院依全国人大常委会授权制定的《检察机关提起公益诉讼试点方案》以及 《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，规定的民事公益诉讼、行政公益诉讼等。从上述法律和司法解释性文件分析，行政附带民事公益诉讼的开展首先必须是既可以提起民事公益诉讼又可以提起行政公益诉讼的案件领域；同时必须是公共利益遭受损害后，负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，使国家和社会公共利益处于受损害状态。②《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条：“人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。”据此，当前符合民事与行政公益诉讼都可以开展起诉的领域只有生态环保领域。

（二）须符合行政附带民事诉讼的要求

依据 《行政诉讼法》第六十一条的规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，可以提起附带民事诉讼”。2009年最高人民法院 《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》第九条第二款明确要求：“充分发挥行政诉讼附带解决民事争议的功能，在受理行政机关对平等主体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权、行政处理、颁发权属证书等案件时，可以基于当事人申请一并解决相关民事争议”。如果提起行政附带民事公益诉讼，必然要受到基于以上行政行为发生行政公益诉讼的限制。这是附带民事公益诉讼的基础，只有符合法定的起诉基础，才可以提起附带民事公益诉讼。对于行政附带民事公益诉讼与一般的行政附带民事诉讼对于行政行为的要求有很大不同。一般行政附带民事诉讼主要是对积极行政行为不服提起行政诉讼，附带要求解决当事人之间的民事争议。③参见朱辉：《行政附带民事诉讼程序整合问题探讨》，载 《甘肃政法学院学报》2014年第6期；杨东伟：《行政附带民事诉讼探略》，载 《行政法学研究》1998年第1期。而行政附带民事公益诉讼不仅针对积极行政行为违法，而且多数针对消极行政行为，因为负有监管职责的行政机关怠于履行职责，导致公共利益发生损害。有资格提起行政公益诉讼的主体对怠于履职提起行政公益诉讼时，有民事公益诉讼主体资格的机关、组织提起民事公益诉讼要求一并解决民事纠纷。

二、提起行政附带民事公益诉讼的主体范围

依据 《行政诉讼法》的规定，行政附带民事诉讼是在行政诉讼中，基于当事人的请求一并解决与行政争议有关联的民事纠纷。提起行政附带民事诉讼的原告是关联民事纠纷的 “当事人”。那么引用到公益诉讼领域，行政附带民事公益诉讼的起诉人也应当是与诉讼行政行为有关联的民事纠纷的当事人。由于公益诉讼中是因为受害人不特定的公共利益受到损害，无法确定具体的民事纠纷受害人。因此，法律赋予一些机关、组织、社会团体提起公益诉讼的主体资格，保护公共利益。依据当前的法律规定，无论是检察机关提起民事公益诉讼，还是消费者协会及 《环境保护法》规定的组织提起公益诉讼，都是禁止被告 （侵权人）提出反诉。那么在行政附带民事公益诉讼中，诉讼主体资格自然不会授予侵权人，只能赋予法定有权提起民事公益诉讼的机关和组织。这是行政附带民事公益诉讼与一般行政附带民事诉讼的巨大差别。一般行政附带民事诉讼中与行政行为相关的民事争议的双方当事人都可以提起附带民事诉讼。在行政附带民事公益诉讼中变为单一的一方，侵权人只能被起诉，不能做原告。

以上分析得出只有法定的机关或者组织有权提起民事公益诉讼，于是，在行政附带民事公益诉讼中，是否具有起诉资格的机关或者组织都可以提起附带民事公益诉讼呢？对此问题值得探究。方案有二：一是只有提起行政公益诉讼的主体才可以提起行政附带民事公益诉讼。二是允许没有提起行政公益诉讼的主体可以提起行政附带民事公益诉讼。

如果只能由同一起诉主体才能提起附带民事诉讼，当前只有检察机关才符合起诉条件。因为，依据当前的法律规定，有资格提起行政公益诉讼的只有检察机关，没有其他机关和组织。如果允许不同的起诉人提起行政附带民事公益诉讼，则有资格提起民事公益诉讼的主体均可以提起。依据当前法律规定，能够提起民事公益诉讼的只有消费与环保领域，有资格提起消费民事公益诉讼的，依据当前的法律规定只有消费者协会和检察机关；有资格提起环境民事公益诉讼的是符合 《环境保护法》第五十八条规定的组织和检察机关。而行政附带民事公益诉讼只能在环境污染领域提起，因此，如果允许其他主体提起附带民事公益诉讼，则只有符合 《环境保护法》第五十八条规定的组织有资格起诉，这些组织必须符合以下条件：1.依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；2.专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。④《环境保护法》 第五十八条第一款：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”最高人民法院关于 《审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二至五条专门予以细化解释：1.依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。2.设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区以上人民政府民政部门，可以认定为环境保护法第五十八条规定的 “设区的市级以上人民政府民政部门”。3.社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的 “专门从事环境保护公益活动”。社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益，应与其宗旨和业务范围具有关联性。4.社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的 “无违法记录”。

鉴于公益诉讼的特殊性，笔者赞同不同的公益诉讼起诉人有资格提起行政附带民事公益诉讼。这样既可以减轻检察机关开展公益诉讼工作的压力，同时，又可以充分发挥其他社会资源的功能，能够及时有效地保护公共利益。

三、行政附带民事公益诉讼的程序条件

行政附带民事公益诉讼的程序性条件必须符合行政附带民事诉讼的条件，必须符合行政附带民事诉讼的目的。同时，要符合法律对公益诉讼的特殊规定。

（一）必须完成法定的诉前程序

检察机关作为公益诉讼人提起公益诉讼时，必须依法开展诉前程序。依据 《检察机关提起公益诉讼试点方案》与 《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定，检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促法律规定的机关或建议有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或者有关组织应当在收到督促起诉或者检察建议意见书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。⑤《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第十三条：人民检察院在提起民事公益诉讼之前，应当履行以下诉前程序：(一)依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼；(二)建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼。有关组织提出需要人民检察院支持起诉的，可以依照相关法律规定支持其提起民事公益诉讼。法律规定的机关和有关组织应当在收到督促起诉意见书或者检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。最高人民检察院 《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》对诉前程序督促适格主体提起民事公益诉讼提出了新的要求，要求检察机关必须在全国公开媒体上公告发生的公共利益损害的事实，公告期为三十日。适格主体不起诉或者没有适格主体的情况下，人民检察院才能向人民法院提起民事公益诉讼。⑥最高人民检察院 《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》第六条规定：检察机关在提起民事公益诉讼前，应当在全国范围的媒体上公告，督促适格主体提起诉讼，公告期为三十日。适格主体不起诉或者没有适格主体的情况下，检察机关向人民法院提起民事公益诉讼。检察机关的这种督促、建议起诉程序，是必经程序。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条规定：“在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。”只有经过诉前程序，相关的机关或者组织没有提起民事公益诉讼，行政机关不依法履行职责，导致公共利益仍处于损害状态，检察机关才可以提起公益诉讼。

依据当前的法律规定，能够提起行政公益诉讼的，只有检察机关。因此，无论是同一公益诉讼主体提起行政附带民事公益诉讼，还是允许不同公益诉讼主体提起行政附带民事公益诉讼，行政公益诉讼必须经过诉前程序。如果是检察机关提起行政附带民事公益诉讼，检察机关的民事公益诉讼也必须符合上述诉前程序。因此，只有经过诉前程序后，同时符合提起行政公益诉讼及民事公益诉讼的条件时，才会发生行政附带民事公益诉讼的可能。

（二）必须符合行政附带民事诉讼的条件

1．行政公益诉讼已被提起。行政附带民事诉讼中，行政诉讼的有效成立是行政附带民事诉讼的首要前提。相对于民事诉讼主要追求社会成员个体利益的恢复而言，行政诉讼还要体现一种对社会公共利益的维护。行政诉讼程序如果还没有开始进行，那么民事诉讼自然不能进入到行政诉讼程序中。附带民事诉讼可以和行政诉讼同时提起，也可以在一审行政诉讼进行过程中提起。⑦参见前引③，朱辉文。故，必须是行政公益诉讼已经开始，检察机关或者其他民事公益诉讼主体才能够提起附带民事公益诉讼。

2．行政争议与民事争议相互关联，相互影响，且适于合并处理。两种不同性质争议的关联性是行政附带民事诉讼的必要条件，从关联性上考察，如果行政争议与民事争议的关联性很强，那么就可以采取附带一并审理模式；如果行政争议与民事争议关联性不强，不存在互相影响的情况，就没有必要采用 “捆绑式”的附带审理，直接单独审理会更有利于纠纷的解决。关联性的强弱判断标准，关键要看两种争议是否互为前提。具体而言，考察关联性可以从两个方面进行：“一方面具体行政行为的合法性是处理民事争议的前提条件；另一方面行政争议与民事争议的诉讼请求均来自同一法律事实”。⑧马怀德、张红：《行政争议与民事争议的交织与处理》，载 《法商研究》2003年第4期。就当前生态环保领域而言，行政管理的合法性会预防和阻止环境生态资源的破坏，使损害得到恢复，从而避免民事争议的发生。相反，正是因为主管部门的违法行为或怠于履行职责导致公共利益受损害或者处于受损害状态，才引发民事争议。另一方面，侵权人破坏生态资源与环境的行为，引发行政管理行为的发生，产生行政公益诉讼；同时，公共利益损害的发生也产生民事公益诉讼。这即是关联性所在。

3.尊重当事人的程序选择权。在行政诉讼中，法院不能依职权主动对关联民事争议进行附带审理。如果法院在受理行政公益诉讼案件后认为可以附带提起民事公益诉讼，应当向起诉人释明这种权利。起诉人作为程序启动的主体，为最大限度地实现公共利益有权做出选择。当然，起诉人的程序选择权必须建立在行政争议与民事争议具备附带审理条件的前提基础上。如果附带审理的条件不具备，起诉人的程序选择权就无从谈起，而且一旦起诉人进行了程序选择，就必须遵守自己所选择的诉讼程序。⑨参见前引③，朱辉文。

四、行政附带民事公益诉讼的管辖及诉讼请求确定问题

（一）行政附带民事公益诉讼的管辖

依据当前法律规定，中级人民法院以上的法院才具有民事公益诉讼的管辖权。如 《审理人民检察院提起公益诉讼案件实施办法》第五条规定：“人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件由侵害行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级人民法院管辖，但法律、司法解释另有规定的除外。”行政公益诉讼原则上由最初作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院管辖。《审理人民检察院提起公益诉讼案件实施办法》第十五条规定：人民检察院提起的第一审行政公益诉讼案件由最初作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地基层人民法院管辖。人民检察院对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起公益诉讼的案件以及本辖区内重大、复杂的公益诉讼案件由中级人民法院管辖。综合以上规定，如果提起行政附带民事公益诉讼，必须是行政公益诉讼在中级人民法院以上法院受理的案件，才有附带民事公益诉讼的可能。这是法定管辖权设定的程序条件。法律修改之前，一般由基层法院管辖的行政公益诉讼案件不发生附带民事公益诉讼的问题。

（二）行政附带民事公益诉讼的诉讼请求

依据 《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》及 《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等规定，民事公益诉讼中公益诉讼人或者原告可以提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求。依据 《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》及相关法律的规定，行政公益诉讼中，公益诉讼人可以提出撤销或者部分撤销违法行政行为、一定期限内履行法定的职责、确认行政行为违法或者无效等诉讼请求。⑩《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十三条：“人民检察院可以向人民法院提出撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等诉讼请求。”具体诉讼请求根据行政机关行政行为的具体情况予以确定。在两类公益诉讼中，针对同一法律事实，引发不同的诉讼。附带民事公益诉讼中，必然涉及行政机关依法履行职责和管理行为对民事诉讼请求产生影响。如果行政机关依法履行职责，会消除民事公益诉讼中的停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等诉讼请求。如果回避内涵上的冲突，当行政公益诉讼与民事公益诉讼同时进行时，针对同一事实，在民事公益诉讼请求的确定上，与行政公益诉讼请求同时提出的，一般在损害赔偿、赔礼道歉的诉讼请求上不发生冲突。行政附带民事公益诉讼的诉讼请求在此范围内容易理解。但是，如果不考虑两类诉讼请求的实质性冲突问题，从及时与快捷而言，停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等诉讼请求均可以提出。一旦法院判决生效，则出现民事责任与行政管理双管齐下的效果，这样更能有效保护公共利益。因此，笔者赞同双管齐下，行政公益诉讼与民事公益诉讼各自确定诉讼请求，合并审理。

五、关于行政附带民事公益诉讼中的一诉与多诉的问题

（一）关于同一损害事实出现数个行政公益诉讼的附带民事公益诉讼问题

在司法实践中，公共利益损害的发生是数个行政监管部门的管理失职行为或者行为违法导致，在此情形下，如果发生行政公益诉讼，依据最高人民检察院 《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》第十条的规定，则会出现同一损害导致不同被告的多个行政公益诉讼，提起行政公益诉讼是分别进行。⑪《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》第十条：“对于同一侵害国家利益和社会公共利益的损害后果，数个行政机关均存在未依法履行职责情形的，可以按数案分别发出检察建议。同一行政机关对同类多个违法事实存在未依法履行职责情形的，可以合并为一案发出检察建议；同类违法事实数量较大时，应当重点监督重大、典型案件。”就民事诉讼而言，如果同一损害事实是多人共同造成，则实行的是一个诉讼多个共同被告的问题。由于行政诉讼与民事诉讼采取的原则不同。随之会出现行政附带民事公益诉讼如何进行的问题。是只能选择一个行政公益诉讼附带民事公益诉讼还是数个行政公益诉讼都要附带民事公益诉讼呢？笔者认为只能选择一个行政公益诉讼进行附带民事公益诉讼。民事权利保护的目的是使权利不受侵害，或使受到侵害权利恢复，或对不能恢复权利进行损害赔偿，在民事诉讼中实行的是 “一事不再理”原则。就民事诉讼目的与基本原则而言，只能一次民事公益诉讼。因此，不可以在数个未依法履行职责的行政机关导致同一公共利益损害时提出数个附带民事公益诉讼。

（二）关于同一行政机关对同类多个违法事实未依法履职时的附带民事公益诉讼问题

在司法实践中，常常会出现同一行政机关未依法履职导致同一类型的数个违法事实的发生，数个违法行为导致同一损害结果。针对这种情况，在行政公益诉讼上是针对行政机关的未依法履行职责提起一宗公益诉讼案件，还是针对数个损害结果或者数个民事侵权人 （行政相对人）提起数个行政公益诉讼？对此类行政违法行为引起的行政公益诉讼，最高人民检察院的指导意见是按照一个行政公益诉讼案件进行诉前程序，但是，是否按照一个案件起诉，最高人民检察院没有明确规定。⑫参见前引⑪。由于法律没有明确规定，司法实践中做法不尽相同。有的法院要求是一个行政相对人 （民事侵权人）为一个行政公益诉讼案件，针对不同的行政相对人分别提出行政公益诉讼。如，2016年11月，广州市黄埔区检察院诉黄埔区环保局未依法对89家无牌生猪养殖场进行处罚，导致环境污染向法院提起行政公益诉讼案，法院要求按照行政相对人数量分别起诉。⑬史兆琨、闫晶晶 《贵州检察机关提起三起行政公益诉讼》，中华人民共和国最高人民检察院网：http：//www.spp.gov.cn/zdgz/201706/t20170623_193762.shtrnl.，2017年10月23日访问。此种情形下，如果发生行政附带民事公益诉讼，则会出现相对应的数个行政附带民事公益诉讼。有的法院要求针对同类未履职行为使数个相对人共同造成同一损害的，按照一宗行政公益诉讼案件对待，只需要提起一宗行政公益诉讼。如2016年12月9日，甘肃省宁县检察院对县环保局因未依法履行职责导致宁县城区内河道沿岸有22个排污口将污水排入河道提起行政公益诉讼案件，针对数个污染行为只提起一宗行政公益诉讼。⑭《广东省广州市检察机关提起三起行政公益诉讼案件》，中华人民共和国最高人民检察院网：http：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbh/201611/t20161124_173714.shtml，2017年3月10日访问。此种情形下，如果发生行政附带民事公益诉讼，则只是一个行政附带民事公益诉讼。

笔者赞成按照一个行政公益诉讼案件进行起诉。因为，同一行政机关未依法履职导致的同类违法行为共同造成同一公共利益损害的发生，在管理上是针对一个损害结果的同类违法行为而言。虽然在行政管理中要针对不同的行政相对人分别作出具体行政行为，行政相对人对具体行政行为不服提起行政诉讼时按照数个行政诉讼案件分别进行，但是，行政公益诉讼不同。行政公益诉讼的起诉人不是行政相对人，而是第三方为了维护公共利益对行政机关的未依法履职提起诉讼，作为起诉方置身于行政法律关系之外。特别是检察机关提起行政公益诉讼，检察机关本身就是对行政机关的违法行政行为进行法律监督。从诉讼的效率与效果出发，检察机关不需要针对每一个行政相对人就行政机关同一内容的未依法行政分别提起公益诉讼。因此，同一行政机关对同类多个违法事实未依法履职造成同一损害时，检察机关可以作为一个案件提起行政公益诉讼。相对应，附带民事公益诉讼也是一个，是一个有着数个共同被告的附带民事公益诉讼。

综上，行政附带民事公益诉讼，在我国法律中并无明确规定。依据现有法律规定推论而言，是存在行政附带民事公益诉讼的。由于此问题在具体规定上是空白，实务操作中需要分别依据行政公益诉讼、民事公益诉讼的相关规定及行政附带民事诉讼的相关规定予以探索。建议在完善行政诉讼法及相关公益诉讼立法时，从主体资格、案件范围、管辖、诉请及举证责任等各方面予以全面规制。

（责任编辑：卢护锋）

10.19350/j.cnki.fzsh.2017.06.013

*朱沛东，广东省人民检察院检察官；潘建明，广州市人民检察院检察官。