国家中心城市立法机构比较及启示

夏芸芸

(武汉市社会科学院 政治与法律研究所， 武汉 430019)

国家中心城市立法机构比较及启示

夏芸芸

(武汉市社会科学院 政治与法律研究所， 武汉 430019)

立法机构是立法工作的组织和保障，是创制良法的重要载体或平台。立法机构设置、运行科学、合理、有效与否，直接关系到立法的品质和质量。本文通过对五大国家中心城市立法机构的设置、权限、分工与合作以及专业化的比较分析，认为地方立法机构体制机制的完善应重点从强化人大立法的主导地位、机构合理分工并协调合作、立法专业化程度进一步提升等方面进行。

国家中心城市； 立法机构； 比较； 启示

北京、上海、广州、天津、重庆是我国五大国家中心城市。根据我国现行立法体制，五大国家中心城市立法都是地方立法。虽然从法理上讲地方立法机构包括地方人大、人大常委会及地方政府，由于地方政府制定政府规章属于依照立法程序进行的抽象行政行为[1]，本文所讨论的地方立法机构专指地方人大及其常委会。

一、立法机构设置

从设置上来看，五大国家中心城市立法机构主要由专委会、法制委和法工委(北京称为法制办公室)组成。其中，法制委是地方人大立法的综合机构，承担统一审议职能；法工委(法制办公室)则是地方人大立法的专门机构，专委会的数量或种类由地方根据实际需要确定(专委会数量比较见图1)。

图1 国家中心城市地方立法机构中的专委会个数比较

值得注意的是，法制委与法工委(法制办公室)虽然职能不同，工作方式和工作重点也不一样，但总体上都是为人大常委会的立法工作服务的，其目标都在于把好立法质量关。因此，五大国家中心城市的法制委与法工委(法制办公室[2])在体制上、机构上是分开设置的，但在工作机制上却形成合力，构成法制委“议事”、法工委(法制办公室)“办事”，分工不分家的工作格局。同时，为有效整合人力资源、充分发挥立法工作人员的专业技能，五大国家中心城市的法制委与法工委(法制办公室)的工作机构(内设处室)都是共用的，法工委(法制办公室)的相关处室既是法工委(法制办公室)的内设机构，同时也是法制委的工作机构，为法制委服务。这种机构设置，一方面有利于立法工作机制的顺畅，另一方面也体现了机构精减、效能的原则。

二、立法机构权限

(一)直辖市立法权和较大的市立法权

在五大国家中心城市中，北京、上海、天津和重庆作为直辖市，在地方立法权限上享有的是直辖市立法权，而广州作为省会城市，享有的是较大的市立法权。直辖市和较大的市虽然都有制定地方性法规的权力，但两者在立法层级上是存在区别的：较大的市人大及其常委会，如广州，在根据本市具体情况和实际需要制定地方性法规时，除不得与宪法、法律、行政法规相抵触外，还不得与本省、自治区的地方性法规相抵触，且须报省、自治区的人大常委会批准后才能施行，并由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。而直辖市人大及其常委会，如北京、上海、天津和重庆，制定的地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案即可。

无论是行使直辖市立法权，还是行使较大的市立法权，五大国家中心城市立法机构都将“维护法制统一”作为地方立法的首要原则和目标。一是坚持“不抵触”原则。所谓“不抵触”，即制定地方性法规与宪法、法律、行政法规不相矛盾、不相冲突、不相违背，包括法条不抵触[3]、法意不抵触[4]和法权不抵触[5]。二是坚持“立改废”相结合。根据国家立法情况，及时制定新法规，将国家法律规定根据本市实际加以具体化，保证法律实施；及时修改已有法规，保持与上位法相一致、不抵触；建立法规定期评估和清理机制，对现行有效法规进行全面清理或专项清理，保持中国特色社会主义法律体系内在的和谐、统一和科学。三是坚持统一审议。五大国家中心城市都设置了法制委员会为统一审议机构，并建立了完善的统一审议制度，明确规定了统一审议的基本原则、程序和议事规则，切实维护法制的统一。四是坚持区域法制的协调。五大国家中心城市在地方经济圈的发展中都处于核心地位，在城市立法上非常注重区域法制的协调，并在其中积极发挥引领作用。

(二)实施性立法权、自主性立法权和先行性立法权

根据《立法法》第64条规定，地方立法机构享有的地方立法权限包括实施性地方立法权、自主性地方立法权和先行性地方立法权。其中，自主性地方立法权和先行性地方立法权实际上是没有上位法依据的地方立法权，也被称为“创制性立法权”，是地方立法机构立足地方实际、为促进地方经济社会发展积极可为的空间和领域。以北京市为例，现行地方性法规共140件。其中，实施性地方性法规40件，占比28.57%，自主性地方性法规和先行性地方性法规100件，占比71.43%。其他几个国家中心城市的自主性法规和先行性地方性法规的占比虽然不如北京高，但基本上都超过了50%。可见，国家中心城市在三种地方立法权限的行使上，整体上呈现出偏向自主性立法和先行性立法的趋势。

图2 北京市现行地方法规中实施性、创制性立法结构示意图

1.尽量减少实施性立法

随着社会主义法律体系的形成，地方立法权限空间的有限性与分散性特征将更加明显，其形式将不再以“面”的形式呈现，很少以“线”的形式呈现，越来越多的是以“点”的形式出现。[6]不构筑体系、不对上位法做不必要的重复、避免对上位法条款大量转引、摘抄和重复，而是将实施性立法的重点置于创造性地贯彻落实上位法的规定上，“有几条立几条”，尽量减少实施性立法数量，是国家中心城市立法机构行使地方立法权限的一大特征。

2.加大自主性立法

立足地方实际、彰显地方特色是地方立法的生命力所在。法国哲学家霍尔巴赫曾指出：“立法如果能够考虑并抓住下述因素的一切联系及其相互关系，就能达到完善地步。这些因素就是国家的地理位置，领土面积，土壤，气候，居民的气质、天赋、性格和信仰。”[7]在地方立法权限的行使上，不断加大自主性立法力度，通过地方自主性立法规范地方特殊问题、解决地方特殊矛盾、发挥地方特殊优势是国家中心城市立法的又一重要特征。以上海为例，上海市人大和人大常委会针对建设特大型国际化大都市的过程中出现的城市建设发展迅速与城市管理相对滞后、经济快速发展与利益分配不均、政府管理与社会自治一手强一手弱、经济社会发展与环境保护不协调等特殊矛盾，明显加大了社会管理、环境保护等立法力度，为特大型国际化大都市建设保驾护航。

3.准确把握先行性立法

先行性立法是在国家尚未制定法律或者行政法规的省、自治区、直辖市和较大的市，根据本地方的具体情况和实际需要而先行制定地方性法规，具有先行先试的特点。利用国家先行先试的政策优惠，将政策优势转化为法律优势，巩固和促进城市的发展，是国家中心城市立法的一条重要的经验。国家中心城市准确把握先行性立法的一个基本做法是：确有地方经济和社会发展的实际需要，而国家短时期内又没有立法规划时，才进行先行性立法，以引领本地发展，同时也为国家相关立法积累经验。

(三)权力机关立法权和行政机关立法权

在当前地方立法中，部门利益倾向严重是一个普遍存在的问题。地方立法权不能成为部门利益的“保护伞”。十八届四中全会明确指出，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制和机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”[8]国家中心城市普遍强化权力机关主导地位，在立法中积极发挥人大及其常委会在法规立项、起草、审议等环节中的主导作用。

1.坚持法规立项上的主导地位

法规项目立不立、什么时间立、如何立，这种对立法时机、立法方向的把握，是立法的关键环节，也是立法主导性的第一道关口。国家中心城市人大常委会通过法规立项论证，积极发挥在法规立项中的主导地位，坚决打破传统的政府在法规立项中的主导模式。如北京市人大常委会推行法规立项论证机制，常委会有关工作机构根据市政府提出的立项报告，就每一项法规立法的必要性、可行性、合法性、立法涉及的主要问题和突出矛盾、立法效果预期等问题进行充分调研和论证，提出立项论证报告。主任会议对立项论证报告进行讨论，确定立不立以及怎么立。上海市人大常委会制定了立项论证的规则，促使项目建议单位、政府法制办以及相关的科研机构按照统一的规范开展立项论证工作，立法建议项目是否立项，由常委会主任会议决定。广州市人大常委会制定《广州市地方性法规立项办法》，并建立立法计划项目库制度。天津、重庆市人大常委会也积极推行项目论证。

2.坚持法规起草上的主导地位

为避免部门利益法律化，国家中心城市坚决打破长期以来“谁主管、谁负责、谁起草”的法规起草模式，采用多种举措强化人大及常委会对法规起草的主导作用，积极推进“部门立法”向“综合立法”转变。一是积极建立开放多元的起草机制。改变政府部门主导法规起草的做法，积极吸收和组织专业院所和科研机构参与法规起草工作。如北京市人大常委会建立法规预案研究机制，将一些比较重要的和急需的立法项目的法规草案(如《北京市控烟条例》等)委托专业院所和科研机构进行起草。二是加大人大及常委会自主或参与法规草案起草的力度。国家中心城市人大常委会有关工作机构在法规起草环节积极参与，保证主任会议确立的立法思路得到贯彻执行，避免部门利益、部门局限和政绩冲动对法规草案内容的影响。如上海的外高桥保税区条例、信访条例等，都是由常委会有关部门起草的。同时，积极发挥人大及常委会的综合优势，自主起草综合性法规。如《上海市促进科教兴市战略实施地方立法框架》等报告就是由上海市人大常委会组织和协调，实务部门和专家参与调研和论证，在各相关部门提出本领域立法建议项目的基础上形成的。

3.坚持法规审议上的主导地位

一是强化落实人代会的立法权。将涉及经济社会发展大局和人民群众切身利益的立法项目，提交市人代大会审议，使立法更能体现人民意志，更具有社会基础。二是牢牢把握对法规实质性内容的决策权。无论是专门委员会审议，还是法制委员会统一审议，不再是“蜻蜓点水”，而是敢于对重要制度“动刀”。通过引导委员深入审议、把基础工作做细做实以及建立隔次审议制度、灵活的审次制度等措施，增强对法规实质性内容的决策能力和水平。如上海市人大常委会通过建议提议案人修改完善、行使动议权和暂不付表决实现在审议过程中对立法的主导作用，凡是法规案中有重大问题未经协调或审议中有分歧意见的，绝不赶进度，而是依照法定程序和提高立法质量的要求，该退回修改完善的予以退回，该搁置的予以搁置，该暂缓表决的予以暂缓表决。北京市人大常委会发挥有关专门委员会和法制委员会作用，对立法必要性、主要内容可行性以及常委会组成人员审议中提出的重点、难点问题，加强调研分析，提出解决方案；改进法规草案审议程序，为常委会组成人员审议法规草案，进行立法决策，提供充分的时间和条件。三是建立地方立法协调联席会议制度，加强协调力度。如天津市人大常委会与市政府有关领导同志定期召开联席会议，实行人大、政府及相关部门之间的协调机制，及时解决立法过程中的突出矛盾和问题。

三、立法机构的分工与合作

(一)内部机构的分工与合作

在地方性法规的制定过程中，国家中心城市人大常委会围绕统一审议基本形成了法制委、法工委(北京称法制办公室)和专委会等机构分工明确、互相配合的运行机制。

一是分工明确。法制委为统一审议机构，主要负责统一审议，重点研究法规草案中的重大问题，着力提出高质量的审议意见，不过多地介入法工委(法制办公室)的工作安排、人员调度等具体日常工作，其职能重点是“议事”。法工委(法制办公室)则负责根据常委会组成人员的意见、法制委员会和其他方面的意见，组织人员研究修改法规草案、起草审议结果报告等具体工作，其职能重点是“办事”，为常委会和法制委的立法工作提供服务。专委会则是国家管理日趋复杂化、专业化的结果，负责在人大和人大常委会的领导下研究、审议和拟定有关议案。

二是相互配合。国家中心城市的法制委都没有单设工作机构，与法工委(法制办公室)共用一套工作班子。法工委(法制办公室)的工作机构既为法工委(法制办公室)服务，又为法制委服务，从而形成一个整体。为使法制委和法工委形成机制上合力的格局，上海市建立了联席会议制度，参加人员为法制委主任委员、副主任委员和法工委主任、副主任，以及各处室负责人。通过这一制度平台，法制委和法工委之间形成了有效的沟通渠道，相互配合，统筹安排立法工作，共同研究立法工作的重大问题，有针对性地开展工作。与专委会的配合上，在立项阶段，充分发挥专委会在立法规划和年度立法计划编制中的作用，要求各专委会及时与其对口政府部门对接，了解可能申报五年立法规划或年度立法计划的情况，及时反馈给法工委，并在规定期限内督促有立法需求的法规草案起草部门提交立项建议。同时，对申报材料进行初步审核，重点分析立项论证报告及草案完成情况，对政府上报的立项论证报告及草案进行进一步论证，形成初步的立项建议。在审议阶段，加强立法项目分管领导与有关委员会的分工联系。两委与有关专门委员会共同确定法规草案的修改原则和思路，邀请他们共同研究确定法规草案修改的原则、思路和工作步骤，并就法规草案的重点和难点问题共同进行调研论证。同时，根据自身职责特点，适当提前介入专门委员会的审议活动。除此之外，法工委还加强同办公厅工作机构的沟通，合理安排法规草案的审次和常委会会议审议一部法规草案的时间。

(二)外部机构的协调与合作

第一，与政府的协调合作。北京市加强市人大常委会与市政府各层次的全面协调，建立起立法工作多层面、多渠道的沟通协调机制，包括市人大常委会与市政府的主要领导、主管领导在立法规划、立法计划、立法所涉及重大问题上的沟通协调，市人大各专门委员会和常委会有关工作机构与市政府有关部门在法规立项、法规起草、法规草案审议各环节中经常性的沟通协调，以及市人大常委会法制办公室与市政府法制办公室就本市立法综合性工作的沟通协调。上海市法工委与市政府法制办从1998年起就形成了定期召开联席会议的制度，2009年通过的《关于进一步完善市人大常委会法制工作委员会与市政府法制办公室工作联席会议制度的若干意见》，更是加强了法工委与市政府法制办在立法、规章备案审查等工作中的沟通、协调和配合。广州市法工委制定了《意见》及《关于加强立法协调工作的补充意见》，完善与市政府法制办的立法工作协调机制，使立法工作从法规起草到常委会会议审议的整个流程更加顺畅，效率更高。天津和重庆市人大法工委也积极主动与政府法制办对接，加强立法的沟通、协调与配合。

第二，与法规草案起草部门的协调合作。除主动加强与政府法制办的协调合作外，国家中心城市立法机构还积极加强与法规起草部门的协调合作，充分发挥起草部门的作用，各类改稿活动、调研活动、审议活动都邀请草案起草部门参与或者列席会议，主动与其研究探讨法规草案中的问题，请其提供相关的法律、法规、文件，解答专业方面的问题。

四、立法机构专业化

走向专业化是国家中心城市立法机构发展的一大趋势，也是不断提高地方立法质量和水平的基本要求。立法机构专业化程度与立法人员的专业化、专职化以及配置是否充足密切相关。

(一)立法机构专业化举措

在推进立法机构不断走向专业化方面，国家中心城市有两大举措：

一是苦练“内功”，提升立法人员专业素养和水平。五大国家中心城市都高度重视立法人才队伍建设，通过增加机构和人员编制、进修培训、挂职锻炼等多种途径，努力提升立法专业队伍的专业素养和水平。如北京市人大常委会拟与组织部门、市政府有关方面一起研究制定培养立法人才的规划和计划，建立激励立法人才成长的保障机制。上海市人大常委会实行学法制度以提高常委会组成人员的专业素养，制定审议法规的质量标准，并坚持实行法规草案解读制度等。

二是借助“外力”，不断充实和补充立法机构专业化力量。建立和完善立法专家咨询制度、建立立法咨询专家库，是国家中心城市立法机构不断专业化方面借助“外力”上的共同做法。目前，五大国家中心城市都建立了比较完备的立法专家咨询制度，并拥有了专业门类齐全、知识结构合理、人员规模适度的立法咨询专家库。此外，北京还通过引入专业机构研究，上海则成立了立法研究所，充实立法机构的专业化力量。

(二)立法机构专业化方面存在的问题

1.法制委员会组成人员结构不够合理。具体表现在：专业构成不合理，法律专业人员偏少；组成人员来源单一，大多是原党政机关的领导干部；兼职委员较多，不能保证参加统一审议会议，有时甚至因出席会议人数未能达到法定人数而无法开会等。

2.立法工作机构在机构设置和人员配备方面还有待加强。负责法规案一审有关工作的专门委员会一般设1个办公室，办公室人员配备2至4人；负责法规案统一审议具体工作的人大常委会法工委设有3-4个处室，且负责具体法规案的一般只有两个处，每个处室人员编制也不超过4人；而每年的立法审议项目基本上都不少于10件，还有法规清理、立法后评估、备案审查、法规汇编等日常工作和临时性任务。立法工作任务繁重与人员配备力量不足的矛盾比较突出。

3.立法工作人员专业素质还有待进一步提高。立法实践中，因委员大多为兼职，而负责具体立法工作事务的人员较少，很难抽身参加专门的学习培训，一定程度上影响到立法的顺利推进和立法质量的提高。

(三)推进立法机构进一步专业化举措

十八届四中全会明确指出，“增加有法治实践经验的专职常委比例，依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。”[8]在推进地方立法机构进一步专业化方面，建议从以下几个方面入手：

第一，进一步优化法制委员会组成人员结构。有学者研究表明，结构良好的法制委员会的成员至少应包括：具有丰富实践经验及专业知识的人员、具有一定地方立法经验的人员、熟悉法律专业的人员。[6]为了在统一审议中既把握立法的一般规律，又善于结合本地的实际，在法制委员会组织人员构成上，要增强组成人员的代表性，吸收更多长期从事法律工作的人才、主管一方具有丰富实践经验和专业知识的领导干部以及有关领域的专家参加。

第二，扩大专职委员的比例，适当增加委员会组成人员中专家级骨干人才的数量，保证组成人员有更多精力、更加专注地投入委员会的工作，更好地贯彻民主集中制原则，集体行使职权、集体决定问题。要为委员们履职创造必要条件，使其能够坐得下来、深得进去，切实发挥应有作用。

第三，充实法制委和常委会法工委的工作力量，采取有效措施，加强业务培训和人才培养，提高人员的业务素质和服务水平，不断提高委员会工作的质量和效果。

注释：

①所谓“法条不抵触”，即不同宪法、法律、行政法规的具体条文的内容相抵触。

②所谓“法意不抵触”，即不同宪法、法律、行政法规的立法精神、基本原则相抵触。

③所谓“法权不抵触”，即不超越宪法、法律授予地方人大及其常委会的立法权限。

[1]阮荣祥,等.地方立法的理论与实践(第二版)[M].北京：社会科学文献出版社，2011：89.

[2]北京称为法制办公室.

[3]谢天放.地方立法特色研究(主报告)[J].政府法制研究，2006，(5).

[4][法]霍尔巴赫著.自然政治论[M].陈太先,睦茂,译.北京：商务印书馆,1994:287.

[5]参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》.

责任编辑：郑诗锋

Comparison of Legislatures of China’s National Central Cities and Its Inspirations

XIA Yun-yun

(Wuhan Academy of Social Sciences, Institute of Politics and Law, Wuhan 430019, China)

The legislature is the organization and guarantee of the legislative activities. It is the important carrier or platform for creating good law. The establishment of the legislature body and its scientific, reasonable,and effective operation are directly related to the nature and quality of the law. The paper makes a comparative analysis of the legislatures of the five national central cities in China in terms of establishment, power, responsibility and cooperation. Based on the comparative analysis, the paper argues that the institutional mechanisms of the local legislatures should be improved mainly in the following aspects: strengthening the leadership of the NPC legislation; promoting the rational division of labor between the legislatures; strengthening the coordination and cooperation of the legislatures; and further enhancing the professionalization of legislation.

China’s national central city; legislature; comparison; inspiration

2017-09-10

夏芸芸(1982-)，女，湖北钟祥人，副研究员，法学博士，研究方向为社会主义法治理论与城市法治。

DF01

A

1674-344X(2017)10-0041-06