城市治理视角下的“互联网+城市”模式新探

摘 要： 文章认为城市治理的探索和实践在没有“互联网+”、甚至互联网技术还没有普及之前就存在了，似乎“互联网+”并不是城市治理的必要条件。但是，在今天的中国，“互联网+”参与城市治理自有其必要性。首先，互联网技术的应用已经深入千家万户，深刻地改变了每一个人的生活方式；其次，“互联网+”与城市治理的理念相契合，“互联网+”是现阶段我国城市治理中无法回避也不应该回避的一个课题，我们应当努力地适应和运用这种力量。

关键词： 城市治理；“互联网+”；基本公共服务

中图分类号：F290 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2017.04.11

欢迎按以下方式引用：任德靖.城市治理视角下的“互联网+城市”模式新探[J].克拉玛依学刊，2017（4）60-64.

随着社会经济的发展和技术的进步，互联网已经融入了大部分城市居民的日常生活，同时深刻地改变了社会资源的组织和分配方式，而“互联网+”这一概念的提出，更是证明互联网已经成为我国的一项重要基础设施，是当今中国任何经济和社会领域改革都不可忽视的背景之一。城市治理概念有广义和狭义之分，狭义上的城市治理主要涉及治理主体的组织形式、利益冲突、利益整合，着眼于城市公共服务的提供。本文主要是通过狭义的城市治理视角，利用“互联网+”思维的实践，探讨“互联网+城市”中基本公共服务的创新模式。

一、在“互联网+”背景下，基本公共服务均等化的几个代表性服务对象现状

实现“互联网+”背景下的基本公共服务均等化，就是要不断增强“互联网+城市”的管理标准，围绕光网城市、无线城市建设及物联网、云计算与云服务、电子商务、新一代信息技术产业等重点领域，制定和明确一批基本公共服务的基础性标准，以信息集成及标準化手段提高公共信息化应用系统的协同水平，增强城市公共服务的承载和运行保障能力，实现“互联网+城市”服务民生能力的不断提升。

1.社保云的推广运用现状

宁夏全区城乡居民持社会保障卡领取养老金以及政府惠农资金（2014年海原县试点、2015年在中卫市扩大试点），实现了待遇不出村，即利用银行布设的电话银行缴纳社会保险费，实现了缴费不出村；在村卫生室就医享受医疗保险及时结算服务，个人只需支付自费部分，实现了报销不出村。2015年初宁夏以社保云建设为抓手，年底实现了在全区范围内定点药店购药使用个人账户结算的服务；同时，利用社保云这一平台，搭建“六位一体”公共服务平台，每一位公众都可以随时随地拨打12333电话，通过手机微信、微博、APP应用查询人社政策、缴费信息、参保信息、享受待遇信息、个人账户消费信息，目前社保云已在宁夏实现了川区全覆盖、山区70%的行政村覆盖。具体表现在，2016年已经实现了全区范围内异地就医结算：全区城乡居民及职工持社会保障卡在医疗保险定点医疗机构住院享受即时结算服务，个人只需支付自费部分也已在全区实现。社保云的推广和运用建立起人力资源社会保障部门与广大人民群众之间沟通的“信息高速公路”，也进一步为每一位公民均等地提供基本公共服务提供了平台。

2.教育云的推广运用现状

自宁夏的教育云平台搭建以来，教育云发挥了良好的作用。首先，教育云平台的搭建提高了教育部门行政决策的准确率和效率。全区2 000多所中小学实现校园信息化管理的比例由以前的10%提升至70%以上。从统计涉及面来看，各级教育主管部门通过信息化手段对全区70%的小学生和90%的初高中学生在学业学习、品德发展、身心健康、兴趣特长以及社会实践等方面进行数据采集和分析，并建立电子档案。从统计时间来看，统计数据由原来的7-10天提高到现在的实时统计。所以，当需要做决策时，只要及时根据需要进行多维度的数据挖掘和分析，就能提高行政决策的准确率和效率。其次，一方面，通过网络平台提高了教师的能力，提升了教学水平。通过教育云平台对名师名校精品课、优秀课件等优质教育资源进行全面覆盖和共享，使全区80%以上的一线教师能够通过在线培训提升教学能力。另一方面，网络平台的搭建为名师网上集体备课活动提供信息化支撑，推动100%的特级教师和60%以上的青年教师参与网上集体备课和教学研讨，切实提高教学教研质量。再次，通过网络平台均衡化，推进了优质教育资源的共享。教育云平台汇集了全国及区内名校、名师的精品课程、课件素材等优质教育资源，这些优质资源覆盖了自治区80%的中小学及高中，从而方便教育资源薄弱的山区、农村的学生都能够通过互联网学习名校名师的优质课程。

3.卫生云的推广运用现状

通过卫生云平台服务为全区居民、各级卫生行政部门及医疗卫生机构的应用信息系统提供信息共享与业务协调服务。近年来，宁夏在区内建立了不少于10个远程医疗中心医院、100个远程医疗专科中心，为培养远程医疗技术骨干和学科带头人提供渠道，进一步推动了全区各级医疗机构的总体医疗水平迈上一个新台阶。具体表现在：截至目前，该平台已经接入了6家三甲医院，并逐步接入全区二级以上医院；开放预约普通门诊和40%的专家门诊号源，百姓可以通过手机、网站、电话等多种方式预约挂号，解决了普通民众排队时间长、挂号难、挂专家号更难的不均等问题，为普通群众节约了看病时间，提高了居民看病就诊效率；实现预约挂号的同时，也实现了在线取单、各种检查单据的查询，为远离优质医疗资源地区的群众减少了不必要的出行，在一定意义上实现了优质医疗资源的均等化享用。

4.民政云的推广运用现状

民政云的使用主要是由居民提供14项家庭经济状况，由民政部门及时有效地对数据进行统计、审查，然后每年有针对性地将60万人次的城乡低保、100万需要医疗救助的人员以及8万套保障性住房切实提供给所需要的人群，保证城乡低保、医疗救助、住房保障工作的准确性，将社会救助资金用到真正贫困的群众手中。与此同时，登记备案民政工作人员家庭信息，实时监控救助审批环节，确保救助工作公开公正。民政云的推广使城乡低保至少可以纠偏5%-10%，以最低5%估算每月可节约600万元社会救助资金，一年即可节约7 200万元。民政云平台的推广使用还方便了居民办理社会组织、救助业务等4大类15项民政业务以及网上预约儿童社会工作、老年社会工作、救助社会工作等10大类38项社工服务，保障了每年100万人次的医疗救助实时结算。endprint

二、在“互联网+”背景下，宁夏推进基本公共服务均等化存在的主要问题

宁夏作为西部内陆省份，这些年的发展变化比较大，取得了令人瞩目的成就，但在实现基本公共服务均等化方面，主要存在以下几方面的问题。

1.城乡发展不均衡

改革开放后，我国逐渐打破城乡户籍的限制，城镇化水平有了大幅提升。特别是2001年之后，发展的速度更为明显，宁夏也存在此方面的问题。据相关统计，以常住人口计算，2015年底，宁夏常住人口668万人，城镇人口368.90万人，城镇化率55.23%。①在电子政务外网建设中，有相当一部分乡镇、行政村位于南部山区，施工难度大，网络接入建设慢，农村基本公共服务供给不足并且供给质量和效率低下，城乡基本公共服务供给不均衡的现象并未从根本上改变。从目前宁夏推进“互联网+”的进程来看，在义务教育、社会保障、医疗卫生、公共基础设施建设等方面，由于部分行业专网架构复杂，加之内部政策和标准不统一、整合难度大等方面的原因，“城乡差异化”的基本公共服务供给矛盾依旧突出，在很多方面甚至还有差异加大的趋势。比如，银川的“互联网+生活”“互联网+医疗”“互联网+教育”在全国都是领先的，相应地为市民带来的社会保障、医疗卫生、公共教育等方面的便利也是显而易见的；而偏远地区的“互联网+”建设进程缓慢，相对应地为市民提供的基本公共服务就有很大的差异性，这在一个省区就表现为公共云平台虽已具备了主要功能，但在各市区间的科学管理、安全保障方面仍存在不足，需进一步扩展完善和提升。

2.信息资源共享难

目前，“八朵云”应用系统已基本建成，包括政务云、社保云、民政云、卫生云、教育云等基本公共服务的“几朵云”，各部門在收集信息资源上已经积累了一定数据，但由于数据格式和标准不统一，很难发挥数据价值，加之缺少强有力的信息交换共享规范制度和运营机制，城市信息资源共享不够，大数据存在却不能互联互通，尤其是涉及市民养老、就医、住房、文化体育、基本生活保障、公共基础设施、环境保护、公共安全等方面的服务，因数据“残缺”，很多应用形同摆设。究其原因，是由于多年来各行各业信息化建设各自为政，缺乏顶层设计，导致重复建设并形成一个个信息“孤岛”。以银川公交为例，公交公司已经拥有了健全的“银川公交”等智能软件，当“智慧宁夏”邀其合作时，银川公交公司并不愿意配合，因为“银川公交”一旦与“智慧宁夏”进行数据对接，肯定会牵扯二次软件开发，这必然要有大量资金投入，这对于本就亏损经营的公交公司来说是无法面对的。

3.系统互联互通难

目前，宁夏各单位（部门）开发了本行业内部的应用系统，系统多为独立应用垂直架构，以宁夏的“八+N朵云”涉及基本公共服务的政务云、社保云、民政云、卫生云、教育云等为例。由于各地区、各部门单独进行智慧城市建设，导致各信息系统标准不一，很多系统互不兼容、接入受阻、信息间的互联互通仅限于行业内部，各行业间系统不能实现互联互通和整合利用，出现信息“孤岛”，难以为居民和社会组织提供完整、高效、便捷的公共服务。同时，由于开发团队的不同、使用的编程语言不同、数据代码不同，如自治区用的是阿里云的开发团队，而银川是与中兴通讯、中国联通、中信银行、宁夏银行、高德地图、汉王科技、方正集团等公司合作开展数据采集、数据传输、数据挖掘分析等方面工作，导致的结果就是自治区的“八+N朵云”甚至不能与智慧银川的建设项目实现数据共享、系统互联。

4.缺乏人才支撑

智慧城市建设背景下使用信息化手段有效推进基本公共服务均等化的关键是人才。在我国，由于数字城市建设时间较短，多数城市的物联网起步时间较晚，宁夏在这一问题上显得尤为突出。由于技术创新人才严重短缺，特别是高级专业技术人才和既懂技术又熟悉政府流程的复合型人才短缺，使开发的管理信息系统难以与政府和城市的管理、经营有机结合，影响了信息化平台的运行质量和效率。以社会保障为例，从自治区到经办机构，从事信息化的工作人员极为短缺，经办人员有专门的业务人员、财务人员，但是既懂业务又懂财务，同时又熟悉计算机技术，熟悉信息化操作的人少之又少。究其原因主要是由于一方面，信息化人才短缺，在社会上流动又比较快；另一方面，此类人才在择业上比较倾向于公司，而社会购买服务又跟不上。这两方面的原因导致在信息管理方面的高端管理人才匮乏，其后果就是应用系统的维护滞后，网络维护跟不上，数据管理出现各种问题。

三、以“互联网+城市项目”为载体，推动服务方式创新

智慧银川的模式在全国已处在领先地位，可以借鉴智慧银川的模式，创新性地搭建智慧城市顶层设计架构，既“一图一网一云”整体架构。“一图”，就是通过部署的各类物联网感知终端（交通环保卡、高清摄像头等终端），结合全景真三维地图，对城市各要素进行空间节点定位；一网，既是8000G的城市光网络，将这些节点连起来，把“一图”的数据传到“一云”；“一云”，就是大数据中心云平台，把“一网”送过来的数据进行存储和挖掘分析，让数据产生价值。

1.“互联网+就医”：优化就医流程，缓解医疗资源不均等

在银川市“智慧卫生”项目中，2016年4月，网上医院已初步建成，这部分医院可以针对医院、社区卫生服务中心（站）提供手机客户端APP，为实现居民诊疗前-中-后的全程服务增强医疗服务人员对公众的黏性，使医疗卫生服务成为居民触手可及的服务，以此改善基本医疗服务地区间不均等的状况。宁夏可以借鉴银川智慧医疗管理模式，一是将线下就医转战于移动客户端，以此缓解资源缺乏的大问题，并力推医疗资源的再分配，缓解线下就医“一号难求”“看病贵”“设备良莠不齐”等问题。比如可以以门户网站、移动客户端等形式面向居民提供就诊预约、用药信息查询、检验检查报告查询、健康档案查询功能，让每一位居民都可以均等地参与到健康档案的管理和维护中。

2.“互联网+文化资源”：推进文化资源的数字化、网络化建设endprint

一是建成覆盖城乡的服务网络，努力推广各地促进公共文化服务提能增效的成功经验，运用不断更新的技术平台，实现电视、电脑、投影仪以及手机等各种终端服务设备的综合运用。二是加快广播、电视、有线网络整合发展，坚持均等、普惠原则，提升网络数字传输能力，切实加强公共文化服务设施的使用效率以及公共文化服务能力，為群众提供更多的公共文化产品。三是利用先进的电子信息技术，不断完善非物质文化遗产等基础资源库，促进民间文化的有效保护。

3.“互联网+交通流量数据”， 实现交通资源整体优化

宁夏的各市区在城市交通基础设施的建设上可以分阶段、分目标地进行。具体方法可以参考银川已经实行的智慧交通的管理模式。一是通过发放交通环保卡精确采集交通流量数据，感知全城交通状况，建立全城交通模型，从而更好地为民众出行提供信息参考。二是实行动态出行指导，红绿灯即时调控，停车智能指引，智能管理的方式，建立实时交通仿真模型，合理配置运力，科学规划路网，最终实现交通资源整体优化、民众出行便利化。

4.“互联网+环保数据监测”，做好环境保护工作

宁夏的各市区可以学习、参照银川治理污染、保护环境的模式，做好环境保护工作。具体方法：一是可以利用空气监测站、水质在线监测仪、噪声监测仪等设备实时监测影响市民生活的生态环境参数（水、气、声）。二是针对环保隐患企业及区域实施源头监测，如异味监测、企业污染治理设施监测、重金属排放监测等，分析自变量，提高企业环保意识，增强政府管理能力。三是通过环境大数据分析，找出影响居民生活环境的关联因素，为环境定向治理提供决策依据，助力政府出台环保相关措施和制度，做好环境保护工作。

“互联网+城市”是在物联网、云计算等新一代信息技术的支撑下形成的一种新型信息化的城市形态。银川市的智慧城市建设是“互联网+城市”的成功案例，目前已经取得了阶段性进展，并且确实为银川市市民在社保、医疗、城市交通、环境保护等方面带来了便捷的生活，但是这种方式在全区推进还需进一步探索。宁夏在城市治理视角下探讨“互联网+城市”的治理模式可以借鉴智慧银川的建设模式，选择重大应用体系建设作为“互联网+城市”治理的突破口，以应用需求为导向，本质上体现为利用“互联网+”时代社会个体的“认知盈余”，形成具有巨大创新能量的“长尾效应”，对于日渐复杂的城市治理而言，能够将更多的智力资源和创新能力投入城市治理中，最终实现“善治”的目标。[1]

注释：

①数据来源于宁夏区情数据手册。

参考文献：

[1]王国华，骆毅.论“互联网+”下的社会治理转型[J].人民论坛·学术前沿，2015（10）.endprint