我国财政转移支付制度探析

吴应运+谭静

【摘要】财政转移支付制度是缩小区域差距、城乡差距，实现社会稳定和经济可持续发展的重要抓手之一。目前我国的财政转移支付制度尚未充分发挥应有的作用。本文从制度视角切入对我国财政转移支付问题的研究，分别针对制度设计、制度实施和制度监督方面存在的问题，提出建设和完善我国财政转移支付制度的政策建议，以推动实现基本公共服务全面均等化。

【关键词】财政转移支付 基本公共服务 均等化

【中图分类号】F239.41 【文献标识码】A

1994年，我国实现了分税制财政管理体制改革。其核心是对中央政府和地方政府的财政收入按照税种进行划分。分税制改革后，中央政府和地方政府有了各自明确的税权，在此基础上，由中央集中财力对偏远地区和农村地区进行财政转移支付，以实现各地基本公共服务均等化，保证经济社会全面持续健康发展。“转移支付”概念从此正式走上我国财政理论和实践的舞台。财政转移支付存在很多分类，通常分为一般性转移支付和专项转移支付两种类型。一般性转移支付是财政转移支付的主要部分，不规定具体用途，体现了中央政府对地方政府的财力支持；专项转移支付必须是专款专用，地方政府要按照指定的用途、指定的项目来安排资金。

我国财政转移支付制度经过十几年的改革和建设，各项工作逐步完善，在我国财政工作中扮演着越来越重要的角色。但由于各种原因，目前财政转移支付制度安排上仍然存在着一些问题，影响了财政转移支付制度在推动基本公共服务均等化、缩小地区和城乡差距方面发挥更大的作用。

目前我国财政转移支付的制度依据

法律层面。目前并没有关于转移支付制度的基本法。转移支付制度在法理上的主要依据是我国的《预算法》。《预算法》在1994年由八届全国人大二次会议通过，并以1994年主席令第二十一号公布。此后，《预算法》经历了多次的修正，最近的一次是2014年十二届全国人大十次会议上修正，自2015年施行。新《预算法》中对财政转移支付的目标、分类、程序等做了一般性的规定，如确认了财政转移支付属于预算范畴，授权国务院制定财政转移支付具体办法，确立了财政转移支付的监督机制。

国务院规定层面。国务院得到了预算法的授权，能够制定有关转移支付的行政法规，但在实践中，由于相关的条件并不具备，类似的行政法规并未出台。关于对转移支付制度的设计，国务院更多的是通过发布规范性文件来规范管理。如1993年颁布的《国务院关于实行分税制管理体制的决定》和2001年颁布的《国务院关于印发所得税分享改革方案的通知》，对税收返还、原体制上解、地方上解、中央对地方补助等转移支付项目进行清理和规范。①

部门规范性文件层面。在关于转移支付制度的法律、法规存在缺位的情况下，对转移支付制度的规范更多的是通过部门规章和部门规范性文件来实现。如1994年下发的《财政部关于核定分税制财政管理体制税收返还基数的通知》，2002年下发的《财政部关于核定所得税收入分享改革基数返还额的通知》，2012年制定了《2012年中央对地方均衡性转移支付办法》等。这些文件进一步提高了转移支付的效率和公平，发挥转移支付资金在缩小东中西部差距、城乡差距中的作用，以及提升了在全国范围内提供均等化基本公共服务的能力。②

我国财政转移支付制度存在的主要问题

制度设计方面：缺乏高层次法律，财权事权划分不明确。一是缺乏高层级法律专门规范财政转移支付活动。我国关于规范财政转移支付方面的制度少之甚少，这种制度的缺失主要涉及关于规范财政转移支付内容的法律支撑以及相关的监管制度。目前我国并未制订有关财政转移支付制度的专门法律，只是以法律确认的方式在《预算法》等相关具有规范性文件的个别条款中具体体现。在我国历史上的两部《过渡期财政转移支付办法》都被废行后，目前我国关于对财政转移支付进行规范的专门性的法律文件只有财政部出台的关于行政方面的规章。这就造成了财政转移支付高效力制度存在缺失的情况。二是中央政府和各级地方政府之间事权和财权划分不够明确。1994年我国实行分税制以来，虽对中央和地方各省之间的财政进行了划分，但是对于中央与地方之间财权、事权界定仍较模糊、不清晰，财权与事权不相匹配，导致在实际工作中，存在中央与地方事权上划下移，或者地方政府大包大揽，分不清自身的主要职能，或者政府与市场职能界定不清，导致职能缺位和越位同时共存。部分政府的公共预算资金仅仅能维持本级政府的正常行政运转和公用事业的发展，基本无法保障本级政府的经济建设发展的资金来源，最终衍生出基层财政演变为“土地财政”。③

制度实施方面：行政性损耗过大，专项转移支付问题多。一是一般性转移支付资金行政性损耗较大。一般性转移支付资金容易出现分配和使用浪费的情况。部分基层政府官员为获取更多的一般性转移支付资金，在北京和省会城市多方运作，设立办事处、安排常驻工作人员等，各种行政开支数额巨大。一些基层政府，获取到资金后，往往被当作“有功”官员个人的成绩，因此在使用上容易受“有功”官员的影响，投入大量“面子工程”，为“有功”官员个人政绩服务，而没有用到群众最需要的领域内。二是专项转移支付资金管理效率有待提高。专项转移支付资金的使用有着特定的规定，地方政府无法对其进行统筹使用。这就使得基层政府对专项转移支付的重视远远不如一般性转移支付，对专项转移支付的管理科学化和精细化不足，造成专项转移支付资金管理效率较为低下。而中央政府往往因为专项转移支付资金规模巨大，涉及地区、领域过大，而没有足够资源来对资金进行全方位、全过程的监督和管理。每年审计署的审计工作中，专项转移支付资金的分配和使用也是最容易发现问题的领域。④三是专项转移支付配套制度降低资金流动性。专项转移支付在制度设计上往往需要申请资金的地方政府提供配套资金。一些财政吃紧的基层政府，可能急需某方面资金建设却因无法提供所要求的相关配套资金而得不到上级政府的资金支持，进一步拉开地区间基本公共服务的差距，出现了需要建设项目的地区没有资金建设，而能够得到项目建设资金的地区却已经建设成规模，得到的上级资金因为项目不能轻易改变资金最初的用途，而闲置在专户资金账上，成为“死钱”。

制度监督方面：监管评估普遍缺位，财力均等化效果差。一是财政转移支付亟需监督和评估。现实中，对财政转移支付违规违法行为的责任认定和处罚规则并没有进行规范论述，使其在实际运用中存在截留、挪用、浪费，甚至改变用途等现象，许多违规行为因为没有任何从法律上给予处罚与制裁的相关规定，最终造成一些部门一些人对转移支付的有关规定熟视无睹，影响了转移支付制度的权威性、公平性。转移支付资金缺乏监督而滥用的情况，在2010年之前曾一度达到比较严重的地步。如2009年审计署第4号审计公告披露，河南等10省区2007年违规使用支农转移支付资金达到26.93亿元，并且部分支农资金的使用效益较差。二是财政转移支付实现财力均等化的职能效果不够明显。目前，我国一般性转移支付投放到各个地方后，没有较好地形成对公共物品和服务的均等化作用，导致这一结果的原因是因为资金在使用过程中被过多的浪费，过多的行政性耗费弱化了一般性转移支付的职能效果。而专项转移支付在财力均等化方面作用有限。某一个地方所获得的专项转移支付的多少往往取决于中央事权委托地方政府的有关安排，而非这个地方财政收支缺口等因素。财政收支缺口大的地方不一定获取较多的专项转移支付。此外，专项转移支付有时还要求地方政府提供一定比例的配套资金，这更加使得财力紧缺的地方无力申请到专项转移支付补助。这样便形成了有钱的地区才能得到钱，而缺钱的地区拿不到钱的不合理现象，使转移支付均等化效果打了折扣。

完善我国财政转移支付制度的建议

从我国现状来看，全国31个省（市、自治区）地区间经济发展水平不均衡，收入差距大，既不利于全国经济的总体均衡发展，同时也对目前经济发展已经成熟的地区造成隐形的不稳定因素影响。从经济发展和维护稳定的角度出发，要继续完善政府财政转移支付制度体系，充分利用转移支付作为调节收入、实现公平的重要抓手，将全国总体均衡发展作为我国目前经济社会改革和发展的目标之一，推动我国在2020年全面建成小康社会。

完善我国财政转移支付制度的总体构想。财政转移支付制度的发展和完善，要紧紧围绕着均衡发展的目标，为经济社会全面发展服务。要加快财政体制改革，使财政体制尽快适应我们的经济发展水平，逐步实现各地区间基本公共服务的均等化。针对我国目前政府间财政转移支付制度存在的问题，要借鉴发达国家财政转移支付制度的先进经验，从制度层面进一步规范财政转移支付活动，使其更加规范、科学，保证不同地区的公民都能享有平等的公共服务，以契合我国宪法关于“人人平等”的法律精神。

具体来说，可以考虑在全国人大及其常委会层面推动制定我国的《政府间财政转移支付法》。其中，以《宪法》、《立法法》、《预算法》中的相关内容作为立法依据；以增强地方政府财力，调节地区差异和城乡差异，推动基本公共服务均等化作为指导思想和基本目标；以公开、公平、公正为基本原则；以横纵结合、纵向为主，作为转移支付基本模式；以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅，作为转移支付具体形式；以发达地区上缴收入作为转移支付资金来源；以因素法作为主要核算标准；由财政系统和审计系统分别组建专门单位，作为转移支付专门管理机构和监督机构；明确公示程序、扩大公示范围，以最大程度提升资金管理透明度；责任认定方面要涵盖行政、民事以及刑事等方面的法律责任。⑤

完善我国财政转移支付制度的具体建议。一是制度制定方面：大力提升法律效力，加强法律系统化建设。第一，大力提升财政转移支付制度的法律效力。在我国，按照法律的效力等级来划分，最高级的是宪法，接下来是法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章等，不同效力的法律其立法主体有所不同。关于转移支付内容的专门规范，需要构建一个系统性论述转移支付内容的专门法律来加以规范，或者在现阶段，根据我国的实际情况，将转移支付内容的专门规范上升至国务院规定层面，以规范在不同主体、不同范围、不同对象之间的转移支付。第二，围绕财政转移支付制度建设系统性法律体系。对财政转移支付的制度，应该实现系统化建设，也就是说要以一个以财政转移支付为中心，加上相辅相存的各种配套制度，形成一个系统性的法律体系。这其中应该包括很多与深化预算体制改革相关的内容。只有形成一个系统性的法律制度体系，才能既规范财政转移支付相关内容，同时又保证其顺利实施并对之进行有效的监督管理。⑥

二是制度实施方面：设立专门管理机构，强化资金分配使用管理。我国财政转移支付并没有专门机构负责资金的安排与拨付，尤其专项转移支付，由不同部门根据当年资金情况给予安排，存在项目设立重复、资金投向交叉等现象。我国目前专项转移支付下设300余个明细项目，每一个明细项目下又增设大量子项目，内容相似的明细项目和子项目大量存在，但又划归国家发改委、财政部、农业部等多个部委分别管理。这些专项转移支付项目无法在资金分配和使用上形成合力，很大程度上影响了资金效益的发挥。产生上述现象主要是由于根据国家政策的发展动向，每年重点扶持的行业和项目资金中，各个不同的职能部门安排各自的资金，并且没有一个部门去负责协调与汇总所有相关资金的投向，鲜有有效的交流与协调，导致资金安排交叉重复。因此，针对目前我国尚无专门机构从事专项转移支付的资金安排与拨付的问题，借鉴国外财政转移支付设立专门管理和分配机构的先进经验，可以考虑设立一个财政转移支付专门主管机构，负责财政转移支付的规模设计和测算、财政转移支付的一般程序，并指导财政转移支付的执行情况，该机构可以设在全国人大财经委员会下，专门负责财政转移支付的管理工作。同时，还应该设立一个专门的执行机构，负责财政转移支付的安排与拨付，这样资金从安排到拨付到投向，可以跟踪到底，保证财政转移支付资金的合理科学安排，避免项目重复和资金的浪费。⑦

三是制度监督方面：完善资金监管机制，加大专项资金考评力度。第一，健全财政转移资金分配和支付的监管机制。要加强对财政转移支付资金进行全方位、全过程的监督，包括对转移支付制度的具体内容以及支付程序的监督。要高标准地对转移支付监督体系进行顶层设计，未来可以考虑在全国人大和地方人大层面，对转移支付资金分配和使用进行更详细的监管。要全面推动转移支付资金分配和使用的公开透明。转移支付资金规模庞大，很难单纯依靠财政、审计等部门的监督。向公众公开，由公众包括媒体参与监督，可以有效提升监督的效率。要合理设计转移支付资金的考核指标。作为公共资金一部分的转移支付资金，其使用效果要综合考察经济效益和社会效益。合理科学的考核指标体系，能够更有效地监督转移支付资金的使用效果，减少浪费和滥用。⑧第二，建设专门针对专项转移资金的绩效考评制度。专项转移支付资金比重虽然逐年下降，但仍将在未来相当长的一段时间内继续保持规模和发挥作用。而专项转移支付资金的分配和使用中存在的问题更多、更严重，专项转移支付的资金安排和使用效率低下，导致资金的使用无法发挥其最大效益。因此有必要专门针对专项转移支付资金进行绩效考评。⑨只有建立一个良好的绩效考评机制，才能保证每一笔安排与拨付的专项转移支付资金发挥其最大效益。⑩专项转移支付项目从申报立项到项目最终实施完毕是一个比较长的过程，这个过程必须把握项目立项、资金使用、项目完工这三个关键的环节。

（作者单位：广西民族大学商学院，广西大学法学院）

【注释】

①楼继伟：《中国政府间财政关系再思考》，北京：中国财政经济出版社，2013年，第173～180页。

②李杰云：《我国省以下财政体制研究》，北京：中国财政经济出版社，2006年，第40页。

③文静：“浅析财政转移支付立法的完善”，《财经界》（学术版），2015年第7期。

④韩瑞娟，王静：“财政转移支付制度基础研究综述”，《新西部》，2012年第15期。

⑤张苏，陈晓雨：“盘活财政资金存量应注意三平衡”，《中国证券报》，2013年7月19日。

⑥刘梅：“我国财政专项转移支付制度研究”，《西南民族大学学学报》，2014年第12期。

⑦宋鹏：“论专项转移支付的法治化途径”，《现代管理科学》，2015年第3期。

⑧韩宗保：“健全财政转移支付资金管理的预算法律约束机制”，《经济研究参考》，2011年第48期。

⑨Robin Bordway and Anwar Shah： Intergovernmental Fiscal Transfers： principles and practice， Washington DC.， The World Bank， 2005， pp12-23

⑩Kai-yuen Tsui & Youqiang Wang： Between Separate Stoves and a Single Menu： Fiscal Decentralization in China， The China Quarterly， No. 177（Mar.， 2004）， pp.71-90。

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