政社合作与基层治理现代化的提升路径

袁方成++王泽

摘要：网格化管理虽在一些规范性、浅层次性问题上具有较大优势，却难以完全摆脱传统的制度惯性与路径依赖，网格泛化与行政化倾向日益明显。面对社区居民多元化、个性化需求与网格化管理乏能之间的矛盾，温州市五马街道尝试创设“大网格”治理平台，以突破网格化管理的弊端，实现行政执法力量和社区自治力量联结、党政资源和社会资源链接、政府服务和社会自助互助服务连接。“大网格”作为网络化治理的实践载体，为基层政府赋权和社会要素增能提供了人、财、物的支持，推动了政社跨界合作和多元共治，但是也面临着潜在的风险，需要进一步完善“大网格”治理平台，以推进基层社会治理现代化。

关键词：“大网格”；网格化管理；网络化治理；政社合作；基层治理；现代化

基金项目：国家社会科学基金重点项目“我国城市社区建设的方向与重点研究”（项目编号：15AZD021）；中央高校基本科研业务费（人文社科类）重大培育项目“新型城镇化背景下提高户籍人口城镇化率研究”（项目编号：CCNU16Z02012）；温州市民政局招标项目“政社互动、推进基层社会治理现代化——以省级社区治理和创新实验区（鹿城区五马街道）为例”

中图分类号：D63；C916 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）10-0054-06

党的十八届三中全会指出，要“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”。但在实际运作中，由于对全能主义行政体制的路径依赖，网格化管理乏能成为基层社会治理普遍存在的问题。各地通过一系列社区治理和创新实验，突破了传统网格化管理的弊端，形成了上下互动、横向联动的社区治理机制，推动了政社跨界合作和多元共治。本文以温州市五马街道省级社区治理和创新实验区为参照，重点探讨网格化管理向网络化治理转型过程中的“大网格”实践载体，分析其运行、成效和风险，并提出政社合作与基层社会治理现代化的提升路径。

一、问题的提出：网格化管理的限度

网格化管理是根据地理位置、属地管理原则，在保持原有“街道—社区”管理体制的基础上，利用电子网格地图技术将管辖地域划分成若干网格状单元，并实施动态化、全时段、全方位监督的新型基层管理模式。① 2004年，北京市东城区与上海市率先成为社区网格化管理试点。此后，武汉市、舟山市等地陆续推行网格化管理改革，其经验复制亦呈现全国化趋势。而温州市的网格化管理工作在2012年才开始推行，五马街道则是最早的改革试点之一。

社区网格化管理作为化整为零的城市社会管理模式，关键在于对网格单元的科学和合理划分。五马街道按照平均400户的标准，将辖区划分成34个边界清晰、互相连接的单元网格，并嵌入电子信息技术，实施网格化管理。通过技术、机制、流程的全面创新，网格工作人员能够早发现、早处理、早反馈分管网格的各类问题，将矛盾化解在源头。然而，五马街道网格化管理的职能重点仍在于管控和维稳，服务和自治功能相对欠缺，导致网格泛化与行政化倾向日益明显。

网格化管理依赖于传统行政体制的问题并非孤立的个案，而是目前基层社会治理普遍存在的问题。尽管行政化理念有助于实现政府力量对基层社区的无缝管理，但无益于社会力量的生成和壮大。社区居民作为社区治理多元主体之一，应是社区建设的基础力量。但是，在当前的网格化管理模式下，居民主体性发挥经常游离于体制之外，甚至被视为影响和谐社区建设的不安定因素②，居民成为单向度服从和接受的被管理者，缺乏参与社区治理的空间和话语权。这样就削弱了社区自治性与居民参与度，加大了社会管理的碎片化、官僚化和内卷化风险。

面对政府行政管理需要与居民自治服务诉求的矛盾和冲突，网格化管理并未从根本上改变社会管理权力运行的格局和机制，也未完全脱离政府自上而下管理的实质逻辑。③ 创新城市基层社会治理体系，提升城市基层社会治理能力势在必行。目前，许多大城市的网格化管理模式已经开始朝着城市综合治理与多元联动的方向发展。④ 事实表明，社区各主体能够有效介入到与其利益相关的社区决策、管理与监督过程中，及时获取相关信息，表达自己的意愿和诉求⑤，是解决网格化管理乏能的有效途径。网格化管理有必要向网络化治理方向转型，其关键在于创设新型的社区治理平台，实现组团式管理向专业化服务的变革，从而提升城市基层社会治理现代化水平。

二、“大网格”：政社合作的平台创设

网络化治理要求政府不再是基层治理的唯一主体，而是更多地扮演协调者角色，社会各要素也不再处于被控制的地位，而是成为社区自治的重要参与者以及基层社会治理的主要推动力。⑥ 然而，原来零散的网格单元无法整合基层的行政力量与社会力量，也无法承接和配置党政资源和社会资源，亟需创设能够为城市基层治理两大主体——基层政府和社会要素之间有机衔接和良性互动的治理平台，以实现互补和双赢。

基层社会由分散到集中、由部分到整体、由破碎到整合的变革过程成为当前网络化治理的重点。而五马街道的网络化治理探索源于省级社区治理和创新实验区的申报。2016年，五马街道针对网格化管理限度，尝试将“大网格”作为网络化治理的实践载体，并通过“转”、“并”、“联”等方式创设了集管理、服务和自治功能于一体的政社合作平台。此后，五马街道按照0.3—0.6公里的服务半径以及1.4万左右的人口规模，在辖区创设了14个“大网格”治理平台。

“大网格”形成了“决策层—分管层—执行层”的组织架构。其中，以正副网格长为首的决策层由街道、部门派员和社区书记、主任擔任，分管层由副书记、副主任、主任助理和驻格员组成，执行层则以“大网格”社工为主体。就五马街道最早推行网络化治理改革试点的八仙楼“大网格”而言，其是在合并万岁里、屯前街和八仙楼社区后形成的全新的社区治理平台，也是街道创设“大网格”治理平台的范例。其人员构成主要有街道下派干部、部门进驻人员和社区原工作者三类。（见图1）endprint

“大网格”治理平台能够容纳政府行政力量和社会自治力量，形成专业化的社区管理和服务队伍。五马街道理顺纵向“条线”工作，将与社区居民密切相关的信访维稳、消防安全和安全生产部门的执法力量和管理责任下沉到“大网格”，切实解决了原来社区“看得见、管不着”的事情；社区“两委”主要负责引导社区社会组织和社区居民开展自治活动，实现自助互助服务。基层政府和社会要素依托“大网格”治理平台厘清了权责关系，实现了合理分工，促进了横向“条块”联动，并由此形成了“以线为主、以格为辅、条块结合”的社区治理新模式，促进了基层社会治理结构由直线型向矩阵型的转变。

由此，“大网格”最大限度地容纳和整合了行政执法力量与社会自治力量、党政资源与社会资源，并日渐成为政社合作的平台。基层社会治理所需的人、财、物可以直接下沉到“大网格”，在基层政府与社会要素之间形成合力，共同解决基层社会矛盾，提供多样化、多层次和无缝对接的公共服务。而以“大网格”为现实形态的网络化治理，也逐渐成为替代金字塔型权力结构的城市社会治理模式。

基层社会治理是一个上下互动和横向联动的过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式实现。⑦ 传统零散的社区小网格平台仍沿着行政轨迹运行，而新型整体性的“大网格”是更加开放、包容的社区治理平台，其赋予基层社区更多的组织空间和自治权力。虽然传统的网格化管理平台和新型的“大网格”治理平台都强调以“网格”为单元开展工作，但是两者之间却存在着本质区别。（见表1）

表1 网格化管理平台与“大网格”治理平台比较

从网格化管理平台到“大网格”治理平台，体现了政府本位管理思维向社会本位治理思维的转变，也是从政府单一单向指导到社会多元双向互动的变革。前者以原来的社区小网格为单元，侧重于单向度的政府管理，强调政府对基层社会的维稳。因而，其是行政力量对社会力量的渗透，也是基层政府对社会要素自上而下的管控。后者则依托“大网格”平台，侧重于双向度的政社互动，强调多元主体的参与以及政府与社会共同治理。所以，其是政府力量与社会力量的合作，也是纵向互动和横向联动的结合。因此，“大网格”是实现政社互动、合作共治的重要平台。

三、政社互动与服务机制的创新

党的十八大以来，政社互动作为基层社会治理的创新模式和内在驱动，为实现政府治理与社会自治有机衔接和良性互动探索出了一条有效路径。⑧ 在此基础上的合作共治成为不同治理主体为解决共同事务而对各方治理性资源进行交换和共享的复合性治理模式。⑨ “大网格”作为政社合作平台，能够同时容纳并提供政府公共服务与社会自助互助服务。其中，政府以外包合同、补贴等方式将社会组织引入到公共服务提供过程以及社会组织经由制度化渠道进入到政府过程，与政府对公共事务实施共同治理成为合作共治的主要形态。⑩ 而前者主要通过基层政府赋权方式提供公共服务，仍处于初级的政社互动阶段，后者则通过社会要素增能方式实现公共服务供给，是高级阶段的政社合作形式。

1. 基层政府赋权：服务方式转变与资源下沉

在西方国家，引入社会组织之所以成为增强政府合法性的重要方式{11}，是因为其动摇了政府在基层社会治理中的主导地位，能够发动社会要素参与社区治理。政府向社会组织购买公共服务，本质上是将基层政府所控制的权力、资金和资源下沉，在赋权过程中引导社会力量向社区居民提供专业化、公益性的公共服务。然而，在实际运作中，复杂的街居权力关系限制了专业社工的深度嵌入，使得表面光鲜的社会工作在社区治理中逐渐式微{12}，行政化服务供给与个体化参与弊端凸显。

传统的网格化管理平台因其基础单元较小，容纳资源有限且整合能力不足，无法承接政府行政执法力量，亦无力培育和引导社会力量。五马街道通过政府权力下放和职能转移等方式，将人、财、物与社区矫正服务、社会救助政策宣传、优抚对象贴心服务等社会事务服务职能下沉到“大网格”，依托“大网格”治理平台，与在区民政局备案且具备承接资格的14家社会组织签订购买服务协议，以行政力量引导社会力量为社区居民提供公共服务。

政府购买公共服务是向社会赋权的重要途径，有利于服务方式的转变与服务资源的下沉。五马街道朔门“大网格”成立前，辖区的治安巡逻多由原朔门社区志愿者自发组建的“平安社”负责，组织化和制度化程度都较低，社区居民的积极性和参与度也不高。随着“大网格”平台的创设，“平安社”依托五马街道下沉至“大网格”的人、财、物资源，形成了朔门治安巡逻队。而街道通过购买公共服务的方式与治安巡逻队签订协议，每月给予巡逻员一定的补助，越来越多的辖区居民开始参与巡逻工作。实践证明，政府行政力量的引导能够提升社区社会组织和社区居民的参与效能感，推动居民自治和自助互助服务。

总之，基层政府向下向外分权与优化配置资源，是解决其越位、错位和缺位问题的有效路径。基层政府将“条线”管理部门的力量下沉至“大网格”，强化了“条线”互动与“条块”联动，使权力由单向单中心流向双向多中心。{13} 社区社会组织则依托“大网格”平台提供的各类资源，形成了整体性、精细化的社区治理和服务模式，并组织和动员社区居民参与基层社会治理，使社区自治真正回归居民和社会。由此，“大网格”治理平台将政府行政力量与社会自治力量联结在一起，即政府通过赋权将“不该管”的事务转移给社会，社会通过承接政府转移职能来回应城市社会治理的多重性任务，从而实现了政社互动的整个过程。

2. 社会要素增能：服务关系协调与内容拓展

一直以来，政府单向主导的公共服务供给忽视了社区居民多元化和个性化的服务需求，服务质量不高且效能低下。{14} 社区社会组织作为提供社区公共服务、培养居民参与能力的重要主体，能够弥补政府公共服务的弊端，協调政府主体与社会主体的关系，拓展社区服务的深度和广度。传统的街居管理体制下，基层社会矛盾和问题主要依靠复制或扩大原来的行政体系加以解决{15}，社会力量参与严重不足，造成了社区治理内卷化的风险。而网格化管理平台主要依靠行政力量和党政资源，对社会力量的容纳与社会资源的链接能力不足，因而其所能提供的服务种类单一，服务水平有限。endprint

社会组织尤其是社区自组织依托“大网格”平台的人、财、物资源，并经制度化渠道参与社区治理，不仅是连接个体需求与参与者群体需求的有效方式{16}，也是社会要素增能的主要路径。外引的社会组织在嵌入网格单元后，极易在被吸纳到社区管理和服务的过程中产生内部官僚化、外部行政化、专业建制化等问题{17}。社区自组织的生长是解决社区服务供给行政化与社会组织嵌入低效化的有效途径。

社会要素的增能伴随着社区自组织的成长，是政府与社会合作共治的重要表现。五马街道谢池“大网格”的红日亭社团，最初只是由老年志愿者组成的、为特殊群体和困难人群提供免费伏茶的草根组织，服务范围有限且内容单一。随着“大网格”治理平台的创设，基层力量和各类资源在“大网格”实现了有效整合。红日亭社团依托“大网格”平台，与基层政府和其他社会要素之间的互动和合作日益频繁。五马街道和谢池“大网格”为其提供活动场域，辖区共驻共建单位、物业公司、业主委员会和社区居民则主动捐资捐物。红日亭社团在开展公益活动过程中，逐渐形成了规范的运行制度，其服务内容不断拓展，影响力亦不断扩大。实践证明，自发成立且逐渐规范化的社区内生型社会组织能够有效吸收和整合管理力量和服务资源，提升社区公共服务效能。

现代的社区治理已不再是单向度的政府管理过程，而是主体、空间和资源的双向互动过程。{18} “大网格”治理平台的创设，恰好为政府自上而下与居民自下而上的互动与沟通提供了渠道、空间和路径。在政社合作共治的过程中，社区居民在社区社会组织的引导下，能够平等地参与到社区事务的管理与共同问题的解决之中，并且形成了对公共资源的有效占有，提升了居民个体的参与效能感。{19} 而“大网格”则成为社区社会组织培育和成长的平台。内生型社区社会组织依托“大网格”资源日渐规范和完善，不仅能够有效应对日益复杂、多元的社區治理外部环境和内部对象，而且成为引导多元主体参与社区治理与公共服务供给的主要力量。

四、多元参与与治理形态的转变

社区是一个脆弱的关系体，容易受到政府权力的控制和人、财、物的渗透，使居民丧失主体性与话语权。因此，社区治理的核心是居民，本质在于建设有限和整体政府，激发和释放社会活力，实现基层社会治理现代化。化零为整的“大网格”治理平台，能够协调政府和社会治理主体，优化配置党政和社会服务资源，从而将基层政府从单向管理和服务供给的层级结构中剥离出来，在政社之间建立起合作、信任、协商、互惠的伙伴关系，形成跨界合作、多元参与的社区治理形态。

1. 治理机制：从垂直科层运行到横向网格互动

传统的网格化管理之所以具有鲜明的科层制特性和行政化倾向，是由于原来的社区管理体制下街道办事处与社区居委会同构同难。基层政府是社区人、财、物的唯一提供者，往往对社区进行单向度的组织“覆盖”、人员“进入”和经费“投入”{20}，将各类行政事务和部门任务硬性下派到网格单元，打造了权力有限却责任无限的“全能”网格。原来的社区小网格工作人员承担着繁重的“条线”任务，缺少“条块”联动，且无力培育社会要素和引导居民自治。因此，社区自治机制逐渐被纳入到政府管理机制之中，形成了垂直科层运行的城市基层管理体制。

随着“大网格”治理平台的创设和推广，五马街道将其作为衔接政社力量和服务资源的基本单元，强化了上下互动和横向联动，形成了矩阵型的网络化治理体系。由此，“大网格”作为网络化治理的现实形态，不仅能够提供系统性、福利性、多元性的服务资源来满足社区居民从物质到精神的各方面需求，而且可以通过“条线”互动与“条块”联动，打破传统街居体制下行政权力运行的垄断和封闭状态，推动基层政府向有限政府和整体政府转型，构筑由基层政府与社会要素共同组成的网络结构，并形成横向网格互动的社区治理机制。

2. 治理功能：从行政管理为主到强化公共服务

传统的社区管理体制下，基层政府下派大量行政事务到原来的社区小网格，并对其工作情况进行考评奖惩。由于小网格工作人员的薪酬福利与其任务完成量直接挂钩，因而社区工作人员更多地关注于“条线”任务的执行，缺乏对社会力量的培育和动员。基层政府在社区管理过程中更是亲力亲为，成为保姆式的政府。这种滞后的管理理念造成了行政权力的渗透和滥用，无益于社区自治和自助互助服务，而社区小网格也成为政府行政管理的直接载体和平台。

“大网格”作为网络化治理的实践载体，是实现治理功能由管控型向服务型转变的重要平台。五马街道通过创设政社合作“大网格”，整合了政社公共服务资源，并将“互联网+”技术运用到公共服务供给中，强化了政府和社区的服务功能。因此，“大网格”治理平台能够有效对接、优化配置政府和社会的各类资源，容纳政府服务和社会自助互助服务，改变传统网格化管理过程中以自上而下行政命令构建起来的服从与被服从关系，推动基层政府从管理者向服务者、社会要素从被管理者向服务者的角色转变，从而推进政社的协同服务，实现社区服务的无缝覆盖。

3. 治理主体：从政府单向主导到多元主体参与

当前，社区治理主体在经历了一个被逐步吸纳的过程后开始呈上下联动之势{21}，并逐渐由政府单向主导向多元主体参与转变。在传统的街居管理体制下，政府行动、社会无行动成为社区管理的常态。基层政府作为社区管理的单一主体，成为全能型的“管家”，其权力延伸并渗透到社会力量之中。社区自治与自助互助服务的开展，需在政府和社区的指导下进行，社区居民积极性和参与度都不高。

政社合作“大网格”治理平台使社会管理与公共服务能够深入城市社区内部，并为居民自治和服务供给提供了人、财、物资源。五马街道的“大网格”强调政府与社会的互动合作与协商共治，并成为辖区共驻共建单位、物业公司、业主委员会、社区居民等社会力量参与政府决策和社区治理的基础单元和重要平台。所以，随着以政府为单一中心的一元化管理向居民参与管理和自主管理相结合的多元化治理转型，作为网络化治理现实形态的“大网格”能够调动社会力量的积极性，实现对政府力量的有力补充。而“大网格”治理平台的创设，不仅为多元主体参与社区治理提供了渠道、空间和路径，而且能够使政府和社会在跨界合作中形成均衡互强的合作关系与平等互惠的伙伴关系，并在民主协商中实现社区自治和公共利益的最大化。endprint

五、讨论与结论

尽管社区网格化管理在一些规范性、浅层次性问题上具有较大优势，但是因其过于倚重正式的科层管理模式，导致在处理复杂问题、深层次矛盾方面无法形成长效机制。{22} 由于政府习惯性延伸权力干预基层社会自治，导致原来零散的社区小网格长期被置于行政强权之下，对社区居民公共服务诉求反应迟钝，并呈现出单向度、碎片化和强制性的特征。因此，传统“纵向到底、横向到边”的城市基层管理体制行政化倾向严重，抑制了社会活力。

党的十八届五中全会提出，要“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”。社会管理与社会治理虽只有一字之差，却体现了社会发展理念的转变，标志着传统社会体制正向适应时代发展要求的现代社会体制转变。而五马街道的社区治理实践探索则源于其省级社区治理和创新实验。面对社区居民日益增长的多元化和个性化需求，原来的社区小网格无力对接政社力量和服务资源，网格化管理乏能问题突出。因此，五马街道尝试创设基础单元较大，容纳和整合能力较强的“大网格”治理平台。

具有双向度、精细化、整体性特点的“大网格”是基层社会治理的“一张网”，也是行政执法力量和社区自治力量联结、党政资源和社会资源链接、政府服务和社会自助互助服务连接的平台。在此治理平台上，“条线”任务和“条块”工作实现了整合，并形成了上下互动、横向联动的社区治理机制。而基层政府和社会要素依托“大网格”提供的人、财、物资源，通过基层政府赋权和社会要素增能的方式，完善了公共服务供给，推动了政社跨界合作和多元共治。

以“大网格”为实践载体的网络化治理虽然突破了网格化管理的弊端，推动了政社合作共治，但是在进一步推行过程中，基层执法能力的提升与“条块”联动的强化，在处理社区无权管理的事情时不可避免地具有一定的行政色彩；政府行政力量和社会自治力量的整合，反而有强化基层行政力量、削弱自治力量的趋势；公共服务的供给主体，尤其是社区自组织的发育还不成熟，社会活力难以被持续激发。而这些现实问题已然成为目前五马街道“大网格”创设实验的掣肘。

基于此，五马街道省级社区治理和创新实验应着力于“大网格”治理平台的完善。这就需要科学进行功能定位，充分发挥其自治功能和服务功能；逐渐完善服务机制，以社区居民需求为导向进一步赋权与增能，切实提高服务质量和服务效能；深入推进跨界合作与多元参与，真正实现基层社会由单一单向管理到多元双向治理的转变，不断提升基层社会治理能力和治理水平。

注释：

① 向春玲等编著：《加强和创新社会管理18个经典案例》，中共中央党校出版社2011年版，第27页；田毅鹏、薛文龙：《城市管理“网格化”模式与社区自治关系刍议》，《学海》2012年第3期。

② 谭祖雪、张江龙：《赋权与增能：推进城市社区参与的重要路径——以成都市社区建设为例》，《西南民族大学学报》（人文社會科学版）2014年第6期。

③{22} 井西晓：《挑战与变革：从网格化管理到网格化治理——基于城市基层社会管理的变革》，《理论探索》2013年第1期。

④ 文军：《从单一被动到多元联动——中国城市网格化社会管理模式的构建与完善》，《学习与探索》2012年第2期。

⑤ 陈伟东、李雪萍：《社区治理与公民社会的发育》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2003年第1期。

⑥ 秦上人、郁建兴：《从网格化管理到网络化治理——走向基层社会治理的新形态》，《南京社会科学》2017年第1期。

⑦ 郁建兴：《中国的公共服务体系：发展历程、社会政策与体制机制》，《学术月刊》2011年第3期。

⑧ 唐鸣、陈鹏：《政社互动：十八大以来农村社区社会组织的发展路径》，《社会主义研究》2016年第4期。

⑨ 敬乂嘉：《合作治理：再造公共服务的逻辑》，天津人民出版社2009年版，第172—173页。

⑩ 敬乂嘉：《从购买服务到合作治理——政社合作的形态与发展》，《中国行政管理》2014年第7期。

{11} John Donahue， Richard Zeckhauser， Collaborative Governance： Private Roles for Public Goals in Turbulent Times， Princeton and Oxford： Princeton University Press， 2011.

{12}{17} 朱健刚、陈安娜：《嵌入中的专业社会工作与街区权力关系——对一个政府购买服务项目的个案分析》，《社会学研究》2013年第1期。

{13}{18}{20} 陶振：《社区网格化管理的运行架构及其内生冲突——以上海X区Y街道为例》，《社会主义研究》2015年第4期。

{14} 李占宾：《基层治理的现实困境及法治化路径》，《河南师范大学学报》（哲学社会科学版）2016年第1期。

{15} 杨宝：《政社合作与国家能力建设——基层社会管理创新的实践考察》，《公共管理学报》2014年第2期。

{16} 陈伟东：《社区自治：自组织网络与制度设置》，中国社会科学出版社2004年版，第249页。

{19} 陈树强：《增权：社会工作理论与实践的新视角》，《社会学研究》2003年第5期。

{21} 陈荣卓、肖丹丹：《从网格化管理到网络化治理——城市社区网格化管理的实践、发展与走向》，《社会主义研究》2015年第4期。

作者简介：袁方成，华中师范大学湖北城市社区建设研究中心教授、博士生导师，湖北经济与社会发展研究院研究员，湖北武汉，430079；王泽，华中师范大学湖北城市社区建设研究中心博士研究生，湖北武汉，430079。

（责任编辑 刘龙伏）endprint