垄断行业激励性规制改革研究新进展

张帆++罗雪凡

摘要：垄断行业激励性规制属于供给侧改革的范畴，近年来已经成为国际学术界规制经济学研究的热点。激励性规制理论是在传统规制经济学停滞不前的领域兴起，不再关注特定的规制制度，而是以博弈论与信息经济学为分析工具，研究最优规制的机制设计理论。它是在保持原有规制结构和信息不对称的委托—代理框架下，设计激励方案，给予企业一定的自由裁量权，以诱导企业正确地利用信息优势，选择规制者所期望的行为，提高经营绩效，减少逆向选择、道德风险等问题，最终企业降低了成本，获得了利润，实现了社会福利最大化的目标。

关键词：垄断行业；激励性规制；企业服务质量；规制效率；供给侧改革

基金项目：国家社会科学基金项目“深化垄断行业改革中利益主体的博弈模式与激励性规制改革的路径研究”（14BJL002）；教育部人文社会科学基金规划项目“信息不对称下垄断行业激励规制改革的路径及政策优化选择研究”（11YJA790204）；陕西省软科学项目“基于陕西省碳排放特征的陕西省减排潜力与减排路径研究”（2016KRM0632016）

中图分类号：F279 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）10-0017-05

而相对于传统规制改革而言，激励性规制改革只关注企业的产出绩效和外部效应，较少控制企业的具体行为，企业在生产经营中享有更大的自主权，可以充分利用其信息优势和利润最大化动机，从而达到让其主动提高内部效率、降低成本的规制目标。因此，激励性规制适用于当企业比规制机构拥有更多的信息，并且企业的目标与社会的目标不完全一致的规制环境，这与我国当下的现实相吻合。

一、垄断行业激励性规制政策与企业服务质量

近年来，人们对电信服务质量的可靠性、自来水的纯净度、电力提供的稳定性、铁路运输的安全性等公用基础设施产业的服务质量问题关注度很高。这些行业属于传统的垄断行业，事实上，垄断行业服务质量的问题，特别是在被规制的行业，尤其是电信和电力行业质量退化已成为监管机构担忧的问题之一。这种担忧来自于对垄断企业进行价格调控可能激励企业削减服务质量以弥补调节带来的损失①。

1. 价格管制对垄断厂商产品质量的影响

对垄断厂商（行业）实施价格管制是各国普遍推行的公共政策，价格上限管制是其中一种重要的管制政策类型。那么，价格上限管制对产品质量及相应的社会福利到底会有什么影响？对这一问题的分析、回答不仅是管制经济学所要面对的重要理论课题，而且直接关系到对价格管制政策效率及合意性的判断。目前，无论是理论研究还是实证分析，都还没有取得一致结论。最早M. A. Spence（1975）将质量生产理解为与产量生产同步的过程（不需要事先投资），他在一个一般化的产量、质量结合成本函数的基础上，证明在不管制时垄断厂商的質量可能高于或低于社会最优水平，而价格管制下的质量总是低于社会最优水平。其隐含的见解是，管制可能降低质量，也可能提升质量。后来，Dennis L.Weisman（2005）以不同于Spence的一般化的产量、质量分离成本函数为基础，考察完全信息条件下管制者与厂商互动博弈情况，证明基于价格管制的质量决策依然低于社会最优水平，其隐含的见解与Spence 类似②。Weisman and Sanders将质量生产理解为具有类似于研发的事先投资性质，在此基础上构造一个产量、质量半分离成本函数，其分析结论是管制的价格越低则质量越高③。另外，在实证方面，有关经验证据显示采用价格管制会导致服务质量下降④、Sappington等考察了美国电力、电信业的管制效应，表明价格管制降低了质量⑤；D. J. Kridel等对美国电信业的实证研究表明，价格管制下质量保持稳定或略有下降⑥。另一些研究则发现，价格管制对质量没有影响，甚至有所提高。如Banerjee（2003）对美国电信产业的实证研究发现，价格管制质量没有下降，甚至有所上升⑦。

现有研究为什么会有如此大的分歧？作者认为，实证研究结果的不一致除了可能与研究者对质量指标的选择差异有关外，更与价格管制对质量影响的机制较为复杂有关。理论研究的不一致则可能与研究者对成本函数的设定差异有莫大关系。因为，从理论上看，当质量与产量同时成为厂商的决策变量时，质量成本与产量成本是交织在一起的，两者的关系结构对厂商决策有重大影响。尤其是质量边际成本与产量的关系，对厂商决策结果可能甚为关键。例如，在Spence 的成本函数中，质量边际成本特征及其与产量的关系没有得到明确交待，在这样模糊的成本结构中，自然无法明确考察价格管制到底将降低还是提升质量。而在Weisman（2005）和Weisman and Sanders（2012）的成本函数中，质量边际成本虽受质量影响，但仍不受产量影响。在这样的成本条件下，质量的边际变化虽会引起产量的变化，但不会引起质量成本的相应变化。于是，质量决策也得以简化：不必考虑质量变动所引致的产量变动对决策的约束。

2. 价格上限规制下监管机构激励公司提高质量的机制

对部分电信、电力等行业的监管机构而言，日益受到关注的是采用价格上限监管可能会使企业投资于服务质量的激励削弱。而Dennis L. Weisman（2005）分析表明，在互补、竞争激烈的市场中，增加受规制的公司，可能有助于缓和这种激励⑧。他们发现，常用的收入份额处罚对服务质量的效应只是导致企业减少投资。相比之下，利润共享的处罚和增加传播有关监管公司的符合质量的基准质量信息，这在其他条件不变的情况下，给监管的公司提供了增加投资质量的激励。Dennis L. Weisman（2005）的研究有五种主要的分析结果：首先，在价格调控方面，监管机构对公司的激励性最高限价，在其他条件不变的情况下可以使垄断企业增加投资以提高服务质量；第二，在价格调控下减少质量中的投资动机可能会得到互补性的、竞争性的市场监管公司的参与；第三，对被监管公司的收入份额处罚措施可能导致公司在服务质量中减少投资的激励。第四，在其他条件不变的情况下，对被监管公司利润共享的处罚提供给公司提高投资服务质量明确的激励机制；最后，有关遵守服务质量基准的提供给被监管公司增加信息传播的激励机制，可以提高投资质量。虽然监管机构已实施确保符合服务质量标准的相应的处罚管制政策，但是Dennis L. Weisman（2005）的研究发现，这些处罚管制政策中的一些政策可能导致企业降低提高服务质量投资的积极性。Rajat Acharyya应用内生性质量选择模型，旨在说明如果没有对成本函数、消费者类型的分布和市场覆盖程度的限制，则选择的标准化参数本身并不能保证一个垄断者会选择分离的菜单组合⑨。而且，由于垄断者双方都提供最优质量，可能不会存在任何质量扭曲，因此并不能解释在垄断市场质量失真的现象。endprint

3. 垄断行业中服务质量的标杆管理规制

在垄断行业改革中，服务质量的适度监管越来越成为一个重要的问题，然而服务质量的提高是有成本的，因此，垄断企业追求利润的激励可能对服务质量有不利影响。此外，作为非贸易品，得到的质量水平逐渐偏离了社会经济的最佳水平。近来欧洲和美国的停电印证了在电力传输和配电网络中服务质量的重要性。因而，在改革后的配电网络监管方面，监管者实行部分奖励计划，以促进成本节约，提高投资效率和服务质量。Dimitrios等（2005）通过分析英国的配电网络，试图证明在电力网络的标杆管理中包含（加入）服务质量是否是可取的⑩。他们提出了一种独立质量的基准研究方法，考察了英国的电力配电设施，利用数据包络分析（DEA）方法，将质量纳入Malmquist指数，计算了公用事业单位的技术效率。其中发现具有成本效率的企业不一定具有较高的服务质量，成本的效率值与质量模型没有明确的高相关性。这些研究结果还表明，服务质量的改善为部门总生产率的改变贡献重大，整合成本是服务质量标杆监管最好的办法。通过他们建立的模型研究发现：当总支出作为投入量时该行业的平均效率值比运营支出作为投入量时更高；而对于一些企业来说，在成本模型中的效率值与在成本——质量模型中的效率值有显著的不同。尽管如此，不同成本模型的效率值之间存在一些相关性，这个结果意味着在运营支出和资本支出之间可能存在权衡关系或者不同的能力。

标杆管理和服务质量的激励规制方法是相对比较新的概念，需要发展、适应并和实际应用相比较。需要注意的是，首先，Dimitrios等人的分析方法适用于质量整合的标杆管理方法的检验。其次，部分标杆管理方法可以用来对单个企业的质量措施与配电销售网络企业样本中质量措施最好的企业进行比较。个别企业将会在某个规模上受到奖励或者处罚，这样的话能够反映它们与最优实践的相对差距。Dimitrios等人的研究一直专注于技术效率，所选用的方法揭示了效率和质量之间的关系，进一步需要做的是可以扩展他们提出的方法来研究包含服务质量的经济价值。扩展的方向将会是通过给每一个使用的质量变量定价去分析资源配置和配电销售网络企业的生产效率。如果允许质量和财政成本之间进行权衡，这样会使社会效率增加，通过这种方法产生的效率值能够直接用来计算X-效率。垄断行业中企业对最优服务质量的偏离，以及激励性规制下可能产生的服务质量下降，由此引发出了对服务质量进行规制的逻辑起点。规制服务质量的主要工具有最低质量标准、基于服务质量的奖励和惩罚、发布质量报告等，它们的特点、局限性以及适用条件不尽相同，只有考虑产业的竞争程度和特性，以及不同激励强度的价格规制，选择合适的工具，才能更好地对服务质量进行规制。

二、激励性价格管制下的接入规制定价与创新激励机制

近些年来，价格上限规制（PCR）已经成为日益流行的自然垄断行业的一种规制方式，被广泛运用于英美等国的煤气、电力、自来水和电信产业。无论是从理论还是实证方面来看，一些文献研究了自然垄断网络（公司）的最佳进入定价。已有很多研究旨在评估价格上限规制的激励作用（Liston，2003），也有很多研究已经证明价格上限规制在其所应用的行业对包括投入选择、要素生产率、生产质量和广告在内的诸多因素有重要影响，特别是对企业技术创新所产生的激励作用。

1. 接入规制——自然垄断网络（公司）的最佳进入定价

由于自然垄断产业各业务之间往往具有垂直联系，形成了紧密的产业供应链，因此，高效率地向消费者提供最终产品和服务，必然要求各业务环节相协调。但由于自然垄断产业市场结构重组后许多业务由具有不同利益主体的企业经营，这就要求政府制定有效的协调政策。由于自然垄断产业的产品（或服务）的生产、网络输送和销售等业务环节形成一个十分紧密的供应链，经营竞争性业务的企业必须借助于经营垄断性业务的企业的网络才能将其产品（或服务）输送到消费者手中，这必然涉及到自然垄断产业的竞争性业务与网络性业务相联结的问题（即接入问题）。不论是竞争性业务经营企业单方面使用垄断企业的网络，还是垄断企业之间的联网，都会涉及到接入问题，而接入问题的核心是接入价格的确定。Ephraim Clark和Joshy Z. Easaw（2007）研究了当收益不确定且存在大量沉没成本时，自然垄断网络（公司）的最佳进入定价{11}。他们运用期权定价的方法，得出对应于有效成分定价规则（ECPR）中的一个无风险形式（也即机会成本是基于无风险报酬率）的最佳进入价格；还得出在收益水平高于引起进入的最优水平时，进入者应支付高于无风险ECPR的溢价，以此奖励在位者放弃在较高收益水平下的风险现金流。Jean Charles. Rochet（2009）将Baron and Myerson的垄断规制模型扩展到二元的逆向选择：当规制者不知道垄断企业的边际成本和固定成本的情况下，在没有Spence-Morris（斯彭司—莫里斯）的假设下提供了一个有明确解决方案的筛选模型{12}。由于监管机构面临一个拉姆齐式问题，在资源配置效率和风险分配之间通常存在一个线性税收平衡点，而消费者和企业对收入及价格风险的态度决定了价格的走势，从而得出了如何在实践中制定最优价格调整方案的充分条件。

2. 价格上限规制对技术创新所产生的激励作用

现有的关于价格上限规制对低成本技术发展的影响的分析都假定所有R&D均由被规制产业来完成，显然這是不现实的。因而G. H. Anthony和L. H. Catherine（2004）的研究旨在描述和评估价格上限规制对降低成本的技术变革所产生的激励作用{13}。他们提出了一个简单模型，假设一个受规制企业和一个单独的外部研发者在Cabral和Riordan描述的价格上限制度下进行非合作研发（R&D），结果表明：在均衡状态中，外部研发者的R&D投入低于社会最优水平，受规制企业可能投入的更多，也可能投入的更少，紧缩的规制制度会以不同的方式影响两个参与者的R&D激励，最优规制调整参数可能会大于或小于现有研究的建议水平。G. Anthony 等人的研究目的是重新考虑在价格上限制度实施中忽略的动态激励，考虑了在给予被规制以外的企业适当的激励的情形下，这些企业可能会选择从事低成本的技术研发被规制行业使用的技术。当然，G. Anthony等人使用的模型中如何使R&D和规制制度都被模型化的方法有些粗糙，可以从很多方面对其进行完善。例如：（1）如果R&D过程以某种方式变得更为复杂，最令人关注的扩展方向必然是放松功能相当和非互补的相同R&D计划的潜在产出的假设。如此，策略选择就不仅仅是局限在R&D投入量的选择上，还会包括R&D计划的选择。（2）关于技术的更完整的市场模型。可以假定外部研发者，倘若它是唯一的低成本技术的研发者，能够成为一个完美鉴别低成本技术的出售者是出于易行而不是现实。在此情况下，一个更完整的模型应包含分配剩余的内容，而使用这种简化了的模型能够让我们专注于关键因素的相互作用。endprint

三、激励性规制改革中的民营化和最优市场结构

1. 准入规制的最优市场结构

在现有的文献对市场结构的内生化的讨论中，竞争通常被认为是一种机制，允许以较低的成本提供奖励。公共管理部门拥有活跃在市场上的所有企业的成本结构的不完全信息。据推测，规制机构可能会决定授予生产权利的企业的数量。Auriol、Laffont（2002）和Auriol（2003）将被规制市场上的完全垄断和双寡头垄断市场结构进行了比较。假定规制机构具有关于被规制公司的成本函数的不完全信息，因为两家公司的可以允许使用标尺竞争机制的私人信息的相关性，双寡头垄断市场结构提供了更好的信息租金控制。然而，由于被监管市场往往具有一些规模报酬递增特点，和完全垄断市场结构相比，进入意味着固定成本的成倍增加，其结果是最优市场结构是从信息成本和固定成本之间的权衡得到。这类分析的主要结论如下：不完全信息引致偏向完全垄断结构。这种市场结构的扭曲，可以减少信息租金，因为垄断的结果降低了企业宣称高成本的概率。Olivier Debande（2008）考虑了一个同质商品的古诺框架的在受管制和不受管制的企业之间成本不对称的情况：假设私人公司是不受规制的，而公共公司必须从一份由规制者设计的合同菜单中选择规制合同{14}。规制框架是以秘密规制为特征的，即不受规制的公司是观测不到受规制公司的选择菜单中的规制合同的。

2. 自由化和私有化市场的福利效应

对于网络型公用事业的规制改革和民营化问题，一些学者从放松规制的角度进行分析，认为应全面放松规制，引入竞争以提高绩效；另外一些学者从产权角度分析，认为应对其实行民营化以提高绩效。这些理论分析在一定程度上是有意义的，但却容易走向两个极端。事实上，在网络型公用事业放松规制与民营化的浪潮席卷全球时，并非所有国家、所有这些产业的改革都是成功的，在某些国家的某些产业，通过放松规制与民营化取得了良好的绩效，而在有些国家有些产业，则没有取得预期的效果。因此，应对自由化和私有化市场进行评判。Olivier Debande（2008）等探讨了自由化和私有化市场的福利效应，认为市场自由化的正效率效应取决于公司间生产的再分配和由于不完全信息的存在而导致的生产企业之间的“产出扭曲程度”，而法定垄断中引入更多竞争会减少不完全信息的成本{16}。根据社会福利原则，他们得到了进入的条件，揭示出私有化是放松规制的补充，即私有化使得进入较为可取。

无论是所有的私有化市场，即进入的公司和在位的垄断公司都是私有和在位的私有垄断者，还是进入的私人竞争者和在位的具有公共身份的被监管公司的市场，引入竞争往往是相关联的。很多研究者研究了不必具有规模报酬递增的私有化市场的成本和收益。他们重点研究了私有化对政府和企业经理之间的信息结构的影响：不获取企业的成本信息是一个私有化可信的承诺，从而降低事后对公司管理无效率的干预。但同时引入竞争和私有化的效果在他们的文献中没有研究。因此，私有化是应该互补还是放松管制目前没有提供一个明确的答案。

四、激励性规制对中国垄断行业供给侧改革的意义及启示

未来中国经济要实现平稳较快增长，新的动力机制之一就是供给侧的结构性改革和创新，而供给侧结构性改革的推进，关键是提高经济增长质量和效益，全面提升中国各方面的要素生产力。当前，处于转型阶段的中国政府规制实践活动与相应的制度安排正在全面崛起，而且已经直接关系到市场运行的绩效，并涉及监管、环保、健康、安全等多个领域，在某种程度上甚至也影响到经济结构、就业、经济波动等关键的宏观变量，政府规制正在成长为与宏观调控并列的一项重要政府职能。而中国的垄断行业的规制改革是中国经济改革的重要组成部分，其激励性规制改革是以中长期的高质量制度供給统领行业全局的创新模式，在优化垄断行业供给侧环境机制中，强调以高效的制度供给和开放的市场空间激发垄断企业微观主体创新、创业、创造的潜能，构建、塑造和强化我国经济长期稳定发展的新动力。通过对垄断行业的激励性规制的供给侧改革，可以降低企业的制度性交易成本，包括交易成本、各种税费、融资成本、社会保障成本等。这有利于增强垄断企业的创新能力，提高供给质量与效率，改善供给结构，最终提高垄断行业的全要素生产率。现阶段，政策着力点应放在加大供给侧调整力度上，引导过剩产能供给侧减量和结构调整，达到与需求侧相适应的新水平，价格企稳，企业盈利能力恢复，才能实现转型再平衡。

但是，我国的激励性规制改革理论研究还不够深入，比如我国学者以往在研究产品质量问题时，主要停留在对表面现象的描述以及特殊案例的讨论，而缺乏对问题背后深刻经济机理的探究；现实中政府对垄断行业的监管存在着诸多规制不力与规制过度，不管是垄断行业的高收入、服务质量的低劣，还是政企不分、行政垄断、地方保护主义，都清楚地说明合理制定政府监管机制的必要性与紧迫性；由于政企之间的信息不对称以及可能的政企利益同盟，使得规制机构的类似价格规制等规制行为效率相当低下，根本无法对垄断后果进行很好的控制，从而成为行政垄断的重要表现形式。因此，需要研究政府对进入与退出的规制能在多大程度上影响市场结构，政府的规制政策能否引导企业进入退出过程向着资源优化配置和社会福利最大化方向转变，并进而为中国垄断性行业的进一步改革提供理论依据；也有必要研究如何通过对放松规制、引入竞争而带来的市场结构的转变，民营化和产权改革带来的产权结构的转变以及二者的互动推进关系进行分析，从理论上为我国垄断行业的规制改革和民营化指明方向并提出政策建议，等等，这些问题需要进一步研究和探讨。因此，在中国垄断行业改革中，应该充分借鉴西方发达国家的成熟经验，针对垄断行业的特点，引入激励性规制措施，鼓励垄断行业提高效率。

注释：

① E. M. David Sappington， Dennis L. Weisman， The Price Cap Regulation Paradox in the Electricity Sector， The Electricity Journal， 2016， 29（3）， pp.1-5.endprint

②⑧ Dennis L. Weisman， Price Regulation and Quality， Information Economics and Policy， 2005， 17， pp.165-174.

③ Dennis L. Weisman， Shane D. Sanders， An Instructional Exercise in Price Controls： Product Quality， Mi-sallocation， and Public Policy， Journal of Industrial Organization Education， 2012， 3（2）， pp.355-366.

④ D. E. M. Sappington， The Effects of Incentive Regulation on Retail Telephone Service Quality in the United States， Review of Network Economics， 2003， 2（4）， pp.355-375.

⑤ D. E. M. Sappington， J. P. Pfeifenberger， P. Hanser，G. N. Basheda， Status and Trends of Performance—Based Regulation in the US Electric Utility Industry， The Electricity Journal， 2008， 10， pp.71-79.

⑥ D. J. Kridel， D. E. M. Sappington and Dennis L. Weisman， The Effects of Incentive Regulation in The Te-lecommunications Industry： A Survey， Journal of Regulatory Economics， 2006， 9（3）， pp.45-57.

⑦ A. Banerjee， Does Incentive Regulation “cause” De-gradation of Retail Telephone Service Quality Information Economics and Policy， 2003， 15（2）， pp.243-269.

⑨ Rajat Acharyya， Quality Discrimination among Income Constrained Consumers Economics Letters， 2005， 86（2）， pp.245-251.

⑩ Dimitrios Giannakisa， Tooraj Jamasbb， Michael Pollitt， Benchmarking and Incentive Regulation of Quality of Service： An Application to the UK Electricity Distribution Networks， Energy Policy， 2005， 33， pp.2256-2271.

{11} Ephraim Clark， Joshy Z. Easaw， Optimal Access Pricing for Natural Monopoly Networks when Costs are Sunk and Revenues are Uncertain， European Journal of Operational Research， 2007， 178， pp.595-602.

{12} Jean-Charles Rochet， Monopoly Regulation without the Spence-Mirrlees Assumption， Journal of Mathematical Economics 2009， 45， pp.693-700.

{13} Anthony G. Heyes， John W. Maxwell， Private vs. Public Regulation： Political Economy of the International Environment， Journal of Environmental Economics and Management， 2004， 48（2）， pp.978-996.

{14} Olivier Debande， Deregulating and Privatizing Statutory Monopolies， Journal of Economics and Business， 2008， 53， pp.111-137.

作者简介：张帆，西安交通大学经济与金融学院副教授、博士生导师，陕西西安，710061；羅雪凡，中南财经政法大学金融学院，湖北武汉，430073。

（责任编辑 陈孝兵）endprint