住房公积金制度主要缺陷问题研究

张龙峰

一、住房公积金制度的背景

我国住房公积金最早起源于上海，早在1991年5月，上海就在全国率先建立了住房公积金制度。在当时叫公积金，是一种强制性长期储蓄。其设立的初衷是转变住房分配机制，将住房的实物福利分配通过住房公积金的形式逐步转变为货币资金分配。这样有利于住房资金的积累和周转，可以逐步形成国家、集体和个人三者共同负担解决住房问题的筹资机制。1999年国务院頒布并于2002年进行修订的《住房公积金管理条例》（以下简称“条例”）第二条第二款将住房公积金定义为：本条例所称住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。（此处加注）国家以立法的形式给住房公积金下了定义，为推行住房公积金制度提供了法律保障。在建立初期，住房公积金制度主要是为了解决计划经济时期遗留的城镇住房实物分配制度。随着国家提出建立社会主义市场经济体制，住房公积金制度的使命也发生了变化。在市场经济体制下，国家不可能再以实物分配的方式来满足人们不断增长的住房需求。因此只能把过去住房实物福利制的各种政府补贴进行货币化，强制工资分配中必须包含住房消费。这样可以为中低收入家庭提供一份长期的住房保障并解决住房建设融资困难的问题。

二、现行住房公积金制度下各主体的职责及存在的問题

1.住房公积金管理中心

从住房公积金管理中心的性质来看，住房公积金管理中心属于依法独立享有民事权利和民事义务的非盈利性的事业单位法人。从其非盈利性的角度看，可以最大程度避免其因为追求经营利益而将人们缴存的住房公积金至于危险境地。从住房公积金管理中心作为独立事业单位法人来看，虽然住房公积金管理中心与受托银行签订了委托合同，但是受托银行只收取手续费并不对住房公积金的盈余亏损承担任何责任，也就是说住房公积金管理中心自负盈亏。这种运作方式就把住房公积金管理中心置于一个非常尴尬的处境，住房公积金管理中心根本不可能自负盈亏，因为其没有独立的资金。尽管住房公积金都是由受托银行进行非常安全的运作，基本不会发生巨额亏损，但是就这一制度设计而言，无疑是存在巨大缺陷的。

2.单位

根据《条例》第二条第二款规定，国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体都应该为其在职职工缴纳住房公积金的义务。但从目前缴存的实际情况来看，住房公积金的缴存单位主要集中在行政事业单位和国有企业，“三资企业”、民营企业和私营企业等非公有制企业缴存的很少。（此处有注）虽然《条例》在37条和38条对不按规定缴纳住房公积金的单位规定了经济处罚，向法院申请强制执行的处罚措施。但是，大多数企业都有恃无恐，因为住房公积金管理委员会和管理中心根本没有实际的权力来执行这些条例。另外，很多城镇中小企业也负担不起这种支出。如果国家强制执行的话，俗话说羊毛出在羊身上，这些中小企业又会压低工人的工资以保证原有的收益。这样实际上并未给中低收入家庭带来优惠，相反，会降低他们的实际收入。

3.个人

我国《住房公积金管理条例》并没有对个人缴纳住房公积金的权力义务作出明确规定，只是规定了个人应该缴纳住房公积金的限额和比例。这应该是出于一种有利性的考虑即住房公积金是国家的优惠政策，对人们有利，人们没有理由拒绝。但是事实上并非如此，在个人缴纳层面主要存在两个问题：第一，制度设计问题即国家在设计住房公积金制度时并没有将全体国民纳入到这个制度当中，很多人例如自由职业者，个体户，无职业者等都被排除在这个制度之外。住房公积金制度设立的初衷是解决中低收入家庭住房问题，因此将自由职业者，个体户以及无职业者排除在外似乎有违这个制度的初衷。难道他们不需要住房保障吗？相反，相较于其他人，这部分群体更需要国家的住房保障。第二，并不是所有国民都能认识到住房公积金的缴纳是强制性的。由于现在的住房公积金缴纳主体主要是国家机关、国有企业、事业单位的职工，很多人就很自然的将住房公积金视为是国家给这些公职人员的福利，而忽视了自己缴纳的义务。另外，也并不是所有人都心甘情愿的缴纳住房公积金。对于很多务工人员来说，他们在家乡有房子，并不想在城市里买房或者建房，所以住房公积金的特定用途对他们来说并无用处，所以他们就不会主动去履行缴纳住房公积金的义务了。而对于国家来说，虽然规定强制性缴纳，但是并没有具体的强制性措施，因而这一制度也就形同虚设。基于这些原因，住房公积金的缴纳主体和收益主体就变成了在国家机关、国有企业以及事业单位就职的这些中高收入群体了。这完全违背了住房公积金制度设立的初衷。

4.第三方主体

虽然依据《条例》规定受托银行由住房公积金管理委员会指定，与住房公积金管理中心一起具体负责住房公积金的运作，但是在当下的住房公积金制度下，受托银行对住房公积金的运作空间非常狭小。由于《条例》规定住房公积金贷款的风险最终还是由住房公积金管理中心来承担，受托银行在不承担任何风险的情况下也就不可能获得足够的运作权利。事实上，当下的公积金受托银行的主要职责局限于开始公积金专有账户，为经过批准的申请人办理贷款手续并收取相应的手续费和管理费，具体的运作还是由住房公积金管理委员会和住房公积金管理中心来运作。

三、结论

本文主要从当下住房公积金制度所包含的主体入手，集中讨论了各方主体在当下住房公积金制度中的职责以及存在的问题。住房公积金管理委员会和住房公积金管理中心主要存在机构重叠，职责不明，效率低下等问题。而单位和个人主要存在制度设计不合理以及消极缴存等问题。就第三方主体而言，受托银行运作空间太过狭小，房地产担保公司等限制多，门槛高，基本很难进入住房公积金体系。至于改革的方向目前大致有三种：第一种继续沿用并且完善当前的住房公积金制度；第二种模仿德国建立住宅储蓄银行；第三种将现有的住房公积金制度与住宅储蓄银行结合起来，进行综合性的改革。不管是采取上述的三种途径还是其他途径，我国住房公积金制度运行中暴露的各种问题证明改革势在必行。