公共组织运作如何防止机会主义

李春发+张振超

【摘要】目前我国的经济、社会体制都处于转型之中，公共组织在其中起到主导作用，因此构建一个高效、规范运行的公共组织关系着我国社会转型的成败。而控制公共组织运转过程中的机会主义行为是保证其规范运转的关键。因此有必要对公共组织的运作进行行为控制，而委托代理理论能够控制公共组织运作中的行为，并提出具体的控制策略。

【关键词】公共组织 运作 行为控制策略

【中图分类号】D035 【文献标识码】A

新中国成立初，我国的一切公共服务都是由政府来供给，因此政府也成为我国公共服务领域主要的甚至是唯一的公共组织。但随着改革开放的深入，政府在公共服务供给中有一定的局限性，因此一些非政府组织也加入到公共服务供给领域，以满足社会的多样化需求，这些非政府组织被称为是准公共部门，而政府是纯粹的公共部门，二者本质上都是为社会公众提供公共产品和服务，是一种与私人组织相对的概念，不过本文中所提的公共组织主要是指政府这一纯粹的公共组织。近些年来，我国公共组织中腐败、贪腐事件频发，极大破坏了公共组织的公正性与公平性，侵害了群众的公共利益，因此解决公共组织运作中的机会主义行为迫在眉睫，这就必须探索公共组织运作中行为控制的策略。

公共组织运作中机会主义的现状

众所周知，公共组织的主要职能是提供公共产品和服务，并非单纯地追求经济价值，但在缺乏控制监督以及利己主义的驱动下，公共组织在运作中也会产生诸多机会主义行为。

败德行为。公共组织中的败德行为主要为不诚实行为、违法行为、违背道德行为和消极的工作态度。其中，不诚实行为，如伪造公共组织活动中的各种票据，以达到挪用公款、谋取私利的目的；违法行为主要是公共组织成员为了自身利益而以借口不执行法律，或者无限期拖延实施法律的时间，有的甚至为了维护自身利益而重新解释法律；违背道德的行为主要是指公共组织管理者在决策过程中不以公共利益为重，而是做出有益于其个人、政治盟友、亲戚朋友利益的决策；公共组织成员的消极公众态度便是“不求有功，但求无过”的心态，即在工作中不主动做决策，也不采取实际行动。

短期行为。公共组织管理者为了追求自己在任期内的政绩而喜好那些能很快看到成效的建设项目，其目的是为了迅速引起上级的关注，有益于自己的政治前途。在这种管理目的下，公共组织管理者不顾社会发展的长期利益，而以一种掠夺方式追求短期效益。除了功绩追求的短期行为外，公共组织管理者还存在在职消费的短期行为，主要表现是他们利用在职职权而动用公款满足自己的个人消费欲望，浪费国有资源。

共谋行为。公共组织实际上可以看作是社会公众权力的代理者，而社会大众是委托者，代理人有最大化代理费用的动机，一旦公共组织的行为缺乏控制，很可能造成特定委托人与特定代理人共谋获取最大利益的行为。而且在公共组织运作中，委托人和代理人之间并无绝对界限，很多组织成员既是委托者也是代理人，如在行政权力上，很多公共组织上游代理人让自己的亲信成为中下游代理人，从而为自己谋取私利，造成公共组织成员结构亲缘化。

委托代理理论在公共组织中运作的可行性分析

20世纪60年代末到70年代初，一些经济学家在研究企业内部激励问题与信息不对称问题时，逐步发展起委托代理理论。委托代理关系主要是指行为主体依据某种契约来雇用或指定其他一些主体为其服务，并赋予后者一定的决策权，前者需要根据后者提供的服务水平支付后者一定的报酬。在这一活动中，授权者便是委托人，被授权者是代理人。催生委托代理关系的因素之一便是专业化和信息不对称，代理人往往较委托者在某一领域有相对专业优势和信息优势。在私人组织中，委托代理理论已经得到较好的运用，在公共组织中却很少引起人们关注，但实际上公共组织领域同样存在委托代理关系，适用委托代理理论。

首先，有关公共组织的法律规定使得委托代理理论能够有效运用于公共组织。美国学者乔·B·史蒂文斯在其著作《集体选择经济学》中认为，国会与官僚机构之间便存在委托人与代理人的关系，国会既是官僚机构的上级机构，也是它的委托人，而官僚机构则在公共组织中扮演代理人角色，所以国会有权对官僚机构发布命令，也可以通过激励制度来控制官僚机构的行为。

其次，公共组织中有着天然的委托代理关系。私人组织出现委托代理关系是社会分工与规模化生产的结果，而公共组织中委托代理关系的出现是由公共组织本身的运作特点而决定的。从本质上来说，公共组织运作的最终目标是实现公共利益的最大化以及实现最大限度的社会福利。从理论上来看，公共组织代表的最广大人民的利益，也应属于全体人民，但在具体实践中，不可能全体群众都亲自去领导、管理、组织、参与公共组织的各项活动，因此就需要一个具体的管理运作机构来代替全体人民去行使这一职能，即是将公共组织的管理经营权交由专业机构和人士，这便产生了委托代理关系。

最后，现代人对于效率的追求也催生了公共组织中的委托代理关系。经济人理论认为社会个体的行为都是有目标理性的，他的思考与行为都受利益驱动。尽管公共组织代表人民利益，我国也一直强调公共组织成员是人民公仆，其行为要以“全心全意为人民服务”为宗旨，但实践中，公共组织里包括代理人与委托人，其都是有趋利性的，这一方面导致公共组织在运作中产生机会主义行为，但另一方面也使得公共组织为了追求效率而采取委托代理关系。

公共组织运作中行为控制策略的优化

完善强制性制度建设。制度创造的目的在于让人们的交往行为在一定框架内进行，而优秀的制度则具有持续激励个人或组织的功能。强制性制度主要是指法律制度。

首先，要在公共组织内打破平均主义的体制，建立与激励挂钩的绩效考核机制。目前我国已经在公共组织内部建立一定的绩效考核制度，但缺乏实践性，也缺乏相应的激励，因此难以有效激发公共组织成员工作积极性的作用。所以，在绩效考核制度设计上应加强定量化分析，增加业绩评估的可操作性，形成科学的业绩评估体系。其次，要完善公共组织的各项人事制度。在我国的公共组织部门之中，存在着一定比例的关系人事，而且由于公共组织部门基本上采取的是终身雇佣制度，这也意味着一旦进入公共组织，便不存在被解雇压力，这导致成员缺乏积极工作动力。要解决这一问题，需要在公共组织内实施用工解聘制度。最后，还要形成一定的监督机制，保障各项强制性制度的贯彻实施。

构建薪酬驱动机制。在组织之中，影响行为控制的一个重要因素便是薪酬。对于公共组织成员而言，薪酬影响着个体及其家庭的生活水平，也体现了个体在公共组织中的地位与价值。薪酬机制本身的建设并不能带来直接的经济效益，而且对于公共组织来说，薪酬还是一项成本支出，但通过有效的薪酬驱动机制建设，能够控制公共组织成员的行为，使之提升工作效率，更快速的满足社会对公共服务的需求，进而创造更多社会效益。所以，优秀的薪酬机制不仅能够激发公共组织成员的工作热情，也关系到公共组织的整体工作水平。公共组织在薪酬设计上应遵循公平性和竞争性的原则，促使薪酬结构多元化，可以将之分为基本工资、绩效工资、福利以及奖金四个组成部分。

加强道德自律建设。要培养公共组织成员的这种道德自律可以从三个方面入手：首先，要培养公职人员的责任意识与平等观念，其应该意识到需要为自己的行为负责，而且公民个体在法律上都是平等的，其需要在行政事务处理中保持公平与公正。其次，要加强公职人员的思想政治教育，使之形成正确的价值观与人生观，在这一过程中要注意发挥典型模范的带动作用，典型模范代表着高尚的人生境界与先进的信念，能够激励个体以典型为榜样，不断提升自己。最后，公共组织成员要树立正确的职业观，意识到自己的行政权力来源于群众，因此必须全心全意为人民服务。同时要提高公职人员违法的心理成本，使之意识到其在公共组织中的机会主义行为不仅要受到法律严惩，更将面临舆论谴责，个人的名誉也将不复存在，还将受到个人良知的折磨，这种心理成本也能够降低公职人员产生机会主义行为的概率。

（作者分别为天津理工大学管理学院教授、天津理工大学管理学院硕士研究生）

责编/王坤娜 孙垚