社会力量参与和监督职业教育治理：价值、困境与路径

摘 要：随着我国教育领域供给侧改革的深入推进，鼓励和培育社会力量参与和监督职业教育治理成为深入推进职业教育契约化治理的关键所在，但传统观念形成的文化阻滞、参与空间不足以及缺乏有效的制度供给使社会力量参与和监督职业教育治理陷入困境，影响了职业教育治理水平的提升，而基于新公共服务理论，以构建“政府-职业院校-社会力量”契约型关系为突破口，通过推进职业教育治理文化的转型、打造服务职业教育治理的新型职业教育智库、提供制度供给，将有效提升职业教育的治理水平，契合公众对职业教育的新期待。

关键词：新公共服务理论；社会力量；职业教育治理；制度供给

作者简介：钟世潋（1984-），男，江西兴国人，重庆工程职业技术学院讲师，研究方向为职业教育发展。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）22-0037-06

随着《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》以及一系列发展现代职业教育政策文件的印发出台，我国职业教育迎来了重要的战略机遇期，但当前政府对职业教育的管理还存在越位、缺位、错位等现象[1]，加之行政力量的过度干预，社会力量无法有效、深度参与职业教育的治理，这些因素的叠加使得职业院校的办学活力不足，直接影响了人才培养质量的提升。与此同时，我国供给侧改革的深入推进和企业的转型升级对职业教育人才培养质量提出了更高的要求。

因此，职业院校如何基于新公共服务理论有效破解政府对职业教育管理错位、越位、缺位以及契约意识缺乏等带来的发展阻滞，为社会力量参与和监督职业教育治理提供空间和路径参照，进而契合行业企业对职业教育高素质技术技能型人才培养的期待，成为职业教育管理者思考的重点。

一、从“管理”到“治理”：新公共服务理论影响下社会力量参与和监督职业教育治理的实质

当前，随着我国教育领域供给侧改革的深入推进，职业教育的供给侧矛盾依然存在，表现为职业教育人才培养与行业企业对高素质技术技能型人才的需求无法良好匹配，其原因在于职业教育作为提供公共教育服务的重点领域，在高素质技术技能型人才培养上存在内部结构性失衡，离契合行业企业对职业教育高素质技术技能型人才培养的期待尚存距离，而职业教育人才培养与市场需求的完全匹配需要基于新公共服务理论，以建立“政府-职业院校-社会力量”契约型关系为突破口，通过社会力量的有效参与和监督，实现职业教育“管理”向“治理”的转型，进而提升职业教育的治理水平。

（一）新公共服务理论的内涵

近年来，随着我国服务型政府建设的加速，新公共服务理论的影响日益凸显。上世纪80年代，美国著名公共管理学家罗伯特·登哈特等公共管理学者在对“新公共管理理论”进行反思和继承的基础上，提出了“新公共服务理论”，强调“政府的职责是服务而不是掌舵”[2]。在新公共服务理论的指导下，社会力量依据契约参与职业教育治理，可有效分担服务型政府建设过程中被剥离的部分社会职能，使得政府职能减少而治理质量提升具备现实可行性，也使社会力量参与职业教育治理成为可能。

可以说，新公共服务理论具有更为适合当下契约社会发展和公共管理实践需要的特征，这也为实现职业教育“管理”向“治理”的转型提供了理论依据。

（二）职业教育治理的契约化需要社会力量的参与和监督

新公共服务理论认为，现代政府的职能和作用在于与私人及非政府组织一道，为社会所面临的问题和各种危机寻找一种更为良好的法治策略[3]，这表明，在现代社会的教育治理结构中，政府的职能主要是提供保障性的基本教育公共服务和为教育发展营造良好的社会环境，而建立健全协同创新和协同育人机制，激发学校办学活力、调动各方面发展教育事业的积极性，则主要通过市场和社会的力量来实现。

当前，我国职业教育领域供给侧改革的主要目标是优化教育结构，更加关注教育质量与水平，关注教育公平和效率[4]。而使教育发展保持动力和活力，需要完善职业教育治理体系，对此，北京教育科学研究院副院长褚宏启在其著作《教育治理与教育善治》中指出，教育治理是國家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程[5]。可以说新公共服务理论指导下的职业教育的治理实质上是治理结构的契约化，即各利益相关者在职业教育治理过程中通过有效的契约安排来提升职业教育治理的绩效，进而提高职业院校的治理效率。

而长期以来，我国职业教育的管理以政府管理为主，契约化治理结构尚未完全建立，缺乏社会力量的广泛、有效、深度参与，导致治理成本不断增加、治理效率提升不明显。因此，鼓励和培育社会力量参与和监督职业教育治理成为当下激发职业院校办学活力，构建“政府-职业院校-社会力量”三者“契约型”关系，实现职业院校办学与社会评价良性互动的关键。

二、新公共服务理论视域下社会力量参与和监督职业教育治理的价值分析

当前，社会力量作为一个相对概念，国内很多学者的研究仅把“社会力量”作为一个通用词汇来使用，并未对其进行深入系统地研究。笔者认为，作为参与和监督职业教育治理的重要主体，社会力量的作用将日益凸显，对其价值的把握，需要从社会力量的定义入手。

从社会力量的构成而言，社会力量有广义和狭义之分。广义的社会力量是指除政府之外，具有独立承担民事责任能力，具备参与和监督所必需的专业技术能力，能够参与、作用于职业教育发展的群体或个体的集合，包括行业企业、非政府组织、校友会、理事会、智库、媒体和个人等；狭义的社会力量单指行业企业。由于社会力量通过一系列共同行为，在参与和监督职业教育治理中会形成治理合力，对职业教育治理产生作用，因此，社会力量的有效参与和监督，是提升治理绩效、完善现代职业教育治理体系建设的关键。

（一）社会力量参与和监督职业教育治理是提高治理效果的关键所在

职业教育治理的效果，表现为现代职业教育体系多元主体的积极性得到充分的调动并助推治理行动[6]，在此过程中，职业教育资源的优化配置是关键。然而，职业教育作为重要的公共教育服务领域之一，具有准公共产品的属性，表现在供给主体的多元性，单纯依靠市场机制很难实现职业教育资源的合理优化配置，加之市场机制本身存在引发不正当竞争、信息失灵、唯利是图等固有的缺陷，因此，职业教育的治理不能仅依靠市场，而需充分鼓励和培育社会力量参与和监督职业教育治理，以弥补市场机制的固有缺陷，实现职业教育资源的优化配置，提高职业教育治理的效果。

对政府而言，作为整个社会组织中最权威、最大的非营利组织，当市场失灵时，政府应该对市场进行弥补和干预[7]，但随着人们对政府职能的认识和研究的深入，发现政府在社会公共事务管理领域同样也存在失灵问题，美国学者查尔斯·沃尔夫（Charles Wolf）从“非市场缺陷”的角度分析了政府失效，他认为由于政府组织的内在缺陷及政府供给与需要的特点决定了政府活动的高成本、低效率和分配不公平[8]。如在传统职业教育管理模式中，作为社会资源分配主体的政府对职业教育的管理存在着错位、越位和缺位等现象[9]，表现为政府对职业教育的管理存在“条块分割”，且侧重于需求管理，忽视了供给引导，导致职业院校专业设置与人才培养同质化严重。因此，充分鼓励和培育社会力量参与和监督职业教育治理，能有效丰富职业教育供给结构，满足多样化的职业教育需求，从而提高职业教育治理的效果。

（二）社会力量参与和监督职业教育治理是获得全方位社会支持的重要因素

职业教育治理的深入推进需要获得全方位的社会支持，以实现社会群体对职业教育整体价值的肯定与认可[10]，表现在市场经济条件下，职业教育的治理必须满足多方利益相关者的利益诉求[11]。然而，由于当前政府对职业教育的管理存在错位、缺位和越位的现象，妨碍了职业院校办学自主权的发挥，阻碍了其他利益相关者利益诉求的表达与实现，而职业教育的跨界性又决定了职业教育治理是一项系统工程，需要协调多方利益进行资源整合，仅仅依靠政府、职业院校不可能独立完成职业教育治理的重任，进而无法有效满足其他利益相关者的利益诉求，需要引入社会力量参与和监督职业教育治理，以获得全方位的社会支持。

此外，职业教育是一种以培养学生职业技能为导向的教育类型，而职业技能的培养与行业企业存在天然的联系，因此，职业教育的治理必须获得全方位的社会支持特别是行业企业在内的社会力量的支持，才能进一步提升技术技能型人才培养的质量。如引入行业企业等社会力量参与和监督职业院校人才培养过程，可有效构建和完善职业院校与行业企业合作的“双主体”育人模式，还可充分发挥社会力量在职业院校实践教学、产教融合等方面的咨询、指导作用，使行业企业等社会力量成为职业教育治理深入推进的重要社会支持要素。

（三）社会力量参与和监督职业教育治理是现代职业教育体系建设的突破口

随着我国从制造大国走向制造强国，现代职业教育体系越来越成为国家竞争力的重要支撑[12]。而行业企业在内的社会力量参与不足，成为制约现代职业教育体系建设的瓶颈之一，为此，以吸引社会力量参与和监督职业教育治理为抓手，突破现代职业教育体系建设的瓶颈，已成为职业教育管理者的共识。在2014年2月召开的国务院常务会议上，国务院总理李克强提出，要以改革的思路办好职业教育，充分调动社会力量参与职业教育的发展[13]。同时，现代职业教育体系建设要求推动专业设置与产业需求、课程内容与职业标准、教学过程与生产过程对接[14]，而对接的前提在于包括行业企业在内的社会力量能深度、有效的参与和监督职业教育治理，才能有效解决职业教育人才培养质量与劳动力需求不能完全匹配的问题，增强人才培养的针对性和适应性，从而提升职业院校的协同创新能力和区域服务能力。

形成技术技能积累创新机制是现代职业教育体系建设的目标之一，也是现代职业教育体系建设的突破口。然而，技术技能积累创新机制的形成，专业对接产业是基础，这就需要行业企业在内的社会力量有效参与和监督职业教育的治理，将治理范围从人才培养拓展到技术创新与积累乃至联合办学，以提升职业教育的发展活力。对此，国务院常务会议提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利[15]”，吸引社会力量参与职业院校办学，共建技术积累创新联合体，将极大激发职业院校的发展活力，为技术技能积累提供创新平台，进而为我国现代职业教育体系的构建与完善奠定坚实的基础。

三、新公共服务理论视域下社会力量参与和监督职业教育治理的困境分析

在新公共服务理论的指导下，社会力量参与和监督职业教育治理的价值得到进一步彰显。但在我国当前的职业教育生态环境下，传统观念形成的文化阻滞、社会力量自身积极性不高、参与治理的空间不足和缺乏有效的制度供给使得社会力量参与和监督职业教育治理陷入了困境，并引发了诸多矛盾和问题。

（一）传统观念形成的文化阻滞

长期以来，受传统思维习惯、传统行政治理思维、计划经济体制思维等影响，政府、职业院校、教职员工等基于自身利益的考量，形成了各自的行为逻辑[16]，这些行为逻辑相互作用和影响，使得社会力量参与和監督职业教育治理面临着文化的阻滞，不能有效参与和监督职业教育治理，进而介入职业院校的人才培养过程。如在当前的校企合作中，企业开展校企合作的动力不足，究其原因，就在于企业和职业院校是不同的主体，企业追求的是经济效益，而职业院校追求的是社会效益，受传统思维习惯的影响，部分企业将人才培养的主要责任推向高职院校，甚至把培训教育学生看成是额外的负担，因此，受传统思维习惯的影响与制约，以行业企业为主体的社会力量和职业院校在人才培养目标上未能找到深度合作的契合点。

而从政府的角度来看，因为社会力量参与和监督职业教育治理意味着政府管理权限的缩小，即政府在行使政府职能过程中将让渡部分有关职业教育的决策权和管理权，受传统行政管理思维的影响，部分政府职能部门还不习惯与社会力量、职业院校进行协商治理，职业教育契约化治理的进一步推进任重而道远。

与此同时，我国在长期计划经济体制下形成的思维惯性对职业教育治理的影响依旧存在。如混合所有制改革目前在公办高职院校难以推进，最大的阻碍就在于教职员工传统观念认为，一旦引入社会力量开展整体混合所有制改革，意味着产权以及人员编制将发生改变，所以，当前公办高职院校整体混合所有改革的推进不可避免遭遇教职员工传统观念的文化阻滞，使得社会力量参与职业教育治理无法在产权上取得突破。

（二）社会力量参与和监督职业教育治理的空间不足

吸引社会力量参与职业教育治理，是当前我国职业教育实现跨越式发展的重要手段，然而，由于社会力量参与职业教育治理存在治理权利空白、办学行政化、话语权缺失等问题，导致社会力量参与和监督职业教育治理的空间不足。

长期以来，公办职业院校的发展由政府主导，政府集职业院校设置权、办学权、管理权于一身，通过一系列的制度和政策来对职业院校进行管理，留给职业院校进行自我管理的空间不足，制度创新空间较为狭窄，由此导致职业院校对政府形成了较强的管理依赖，社会力量对职业院校的监督机制、评估机制及其反馈机制迟迟未能建立，导致社会力量对职业教育的治理权利处于空白状态，大大压缩了社会力量参与和监督职业教育治理的空间。

公办职业院校多隶属于地方政府，由教育主管部门主管，而政府对职业院校的管理往往局限于人财物的控制，且在职业院校办学过程中，政府主导的评估结果往往和资金支持、行政支持相挂钩，弱化了职业院校的办学自主权，导致社会力量参与和监督职业教育治理的空间相当有限，甚至未能按投入的资源享有相应的资源受益，也未能有效主导职业院校的办学行为。

此外，在社会力量参与和监督职业教育治理过程中，由于话语权的缺失，其分散的利益诉求表达无法整合成合力，无法对职业教育治理的政策制定形成强大的影响力，进而社会力量的各种利益诉求未能在职业院校人才培养过程中得到客观公正地反映，直接影响了其参与和监督职业教育治理的积极性。

（三）社会力量参与和监督职业教育治理缺乏有效的制度供给

社会力量参与和监督职业教育治理，需要内外部制度的有效供给。就外部制度供给而言，社会力量参与和监督职业教育治理缺乏制度安排与保障，如在社会力量参与和监督职业教育治理中，多元主体协商治理是重要的实现方式，但由于缺乏相应制度安排与保障，社会力量参与和监督职业教育治理的知情权、参与权和监督权还未得到有效落实，使得目前社会力量参与和监督职业院校治理还停留在提供实训基地、提供咨询服务等初级阶段，并没有对职业院校的外部监督和决策起到重要作用。

就内部制度供给而言，在社会力量参与和监督职业教育治理的过程中，学术组织及智库等社会力量的作用如何发挥，行政权力与学术权力的边界如何厘清、社会力量参与和监督职业教育治理的绩效如何评估、社会力量如何退出治理等还需要有效的制度供给，否则会增加职业教育治理的难度。

综上所述，社会力量参与和监督职业教育治理面临的困境形成了极高内部结构稳定性，同时又成为了职业教育供给侧改革推进中的阻碍，难以在短期内消除，因此，要实现社会力量有效参与和监督职业教育治理，还应从新公共服务理论出发加以推进。

四、新公共服务理论视域下社会力量参与和监督职业教育治理的有效路径

当前，我国正在经历经济发展的新常态，如何在经济发展新常态下，使职业教育发展保持科学规范的同时，增强发展活力，成为职业教育管理者面临的共同难题。因此，根据新公共服务理论，构建社会力量参与和监督职业教育治理的有效路径，可以为职业教育发展提供良好的外部环境。

（一）推进职业教育治理文化的转型，破解文化阻滞

在职业教育由管理向契约化治理转型过程中，存在着契约意识缺乏等文化阻滞因素，为此，必须推进职业教育治理文化的转型，以消解职业教育治理进一步推进的文化阻滞。

推进职业教育治理文化的转型，首先要强化职业教育治理各参与主体的契约意识。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向[17]”，并要求全社会“强化规则意识，倡导契约精神[18]”。然而，契约意识在我国还处于萌芽状态，但市场经济的实质是契约经济，强化契约意识已成为职业教育治理主体的共识。当前，“政行企校”产学研战略合作联盟已成为职业院校推进产学研合作的新路径，产学研战略合作联盟的实质是以契约为基础的产学研合作利益共同体，各参与主体通过契约关系来实现风险共担、利益共享，而职业教育的PPP模式则以契约的形式，将社会力量以社会资本的形式引入职业教育治理，为职业教育提质增效，有效破解了职业教育治理推进的文化阻滞，推进了职业教育治理文化的转型。

推进职业教育治理文化的转型，还需要建立鼓励社会力量参与和监督职业教育治理的文化生态。如强化政府、职业院校和社会力量等职业教育治理主体的诚信观念，建立职业教育治理信息定期披露制度，提升政府、職业院校和社会力量对职业教育治理文化的认同感，以此消解职业教育治理进一步推进面临的文化阻滞。

（二）打造服务职业教育治理的新型职业教育智库

随着公众对职业教育人才培养的期待越来越高和对职业教育管理者决策的科学化和专业化要求日益增强，打造服务职业教育治理的新型职业教育智库，成为社会力量参与和监督职业教育治理的重要着力点。

打造服务职业教育治理的新型职业教育智库，要鼓励行业企业专家、职业教育专家学者等专业化社会力量参与有关职业教育治理的决策咨询，增强职业教育治理的话语权；建立职业教育治理成果发布应用渠道，组织行业企业专家、职业教育专家学者等专业化社会力量进行广泛宣传与解读，增强对政府、职业院校职业教育治理决策的渗透力、影响力。

打造服务职业教育治理的新型职业教育智库，还需要聚焦职业教育治理中的重大问题与难点问题，社会力量应与政府、职业院校建立起紧密联系，对职业教育治理推进中的重点、难点问题进行联合研究攻关，并进行前瞻性研究，做好职业教育治理的政策决策储备，并主动将研究成果转化为舆论影响力和职业教育治理推进力。

（三）积极提供制度供给，实现“政府-职业院校-社会力量”契约关系转型

“制度是治理的核心载体。比如职业院校治理，核心是完善现代职业学校制度[19]”，社会力量参与和监督职业教育治理，需要提供有效的制度供给，以预防“制度贫困”现象的出现。

提供有效的制度供给，要构建以契约关系为基础的职业教育治理法律保障体系，明确相关主体的法律义务与权利，将政府宏观管理、学校自主办学、社会力量广泛参与结合起来，构建一种新型职业教育治理模式——“契约化职业教育治理”，以契约关系为基础，建立自我履约的职业教育治理机制，将“政府-职业院校-社会力量”之间的关系转型为契约关系。

提供有效的制度供给，需要建立现代职业教育产权制度，明晰社会力量参与和监督职业教育治理享有的权利，如从产权上赋予社会力量参与和监督职业教育治理过程中的人力资源资本的使用权和收益权，从而有效提升社会力量参与和监督职业教育治理的积极性。

提供有效的制度供给，还需要完善职业院校章程建设。由于职业院校章程是职业院校管理与运行的“宪法”，因此，需要在章程文本中对社会力量参与和监督职业教育治理的参与权、监督权、知情权和表达权进行明确和详尽说明，同时为社会力量监督章程实施提供明确的法律保障，确保社会力量参与和监督职业教育治理落实落地。

提供有效的制度供给，需要在制度上建立社会力量参与和监督职业教育治理的退出机制。退出机制的建立是社会力量参与和监督职业教育治理机制有效运行的必备条件之一。由于契约关系的存在，社会力量退出职业教育治理时，应按照法律规定的形式和程序实现退出，以实现社会力量参与和监督职业教育治理的依法依规。

随着职业教育治理结构的日渐完善，社会力量参与和监督职业教育治理的广度和深度将不断延伸，但是影响和制约社会力量参与和监督职业教育治理的困境依然存在。由于职业教育治理水平的提升与社会力量关系密切，相互掣肘。职业教育管理者需统筹规划，基于新公共服务理论，以构建“政府-职业院校-社会力量”契约型关系为突破口，提供有效的制度供给，打造服务职业教育治理的新型职业教育智库，破解职业教育治理推进的文化阻滞，才能提升职业教育的社会吸引力和人才培养质量，进而契合公众对职业教育的新期待。

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责任编辑 肖称萍