社区矫正的合作治理问题研究

唐少飞　张适清

摘 要 社区矫正体现了用有效、文明的方式处理犯罪的刑罚理念，代表着当今国际社会轻罪刑罚制度改革的主要方向。新形势下，进一步鼓励引导社会力量参与社区矫正，是健全社区矫正制度、完善我国非监禁刑罚执行制度的客观需要。充分发挥社会主义制度优越性，进一步加强国家机关、社会力量和矫正对象的合作，形成矫正合作体系，是提高矫正工作质量的重大议题。

关键词 社区矫正 部门衔接 社会力量 合作体系 矫正圈

中图分类号：D916.7 文献标识码：A

刑罚的有效性完全取决于惩罚给罪犯心理留下的印象，一种刑罚的作用在实际上既不取决于它的性质本身，也不取决于它在各种刑法整个阶梯上所处的位置，最高的刑罚必须是根据各地的情况尽可能宽大的惩罚。社区矫正，又称社区处遇或社区矫治，是相对于传统的监禁式刑罚而言的一种新兴的罪犯处于方式，它的兴起与发展是近现代刑罚理念变革的产物。社区矫正作为一种专门制度在我国出现是近几年的事情，但其本身是典型的舶来品，因此在移植过程中，不可避免地存在不足之处。

1社区矫正的合作体系面临的难题及原因

一个成熟的社区矫正合作体系，应当是由社区矫正管理机构、监督机构、社会组织、专业人士共同组成，在这个体系中各个组成部分互相合作，促进良好的合作关系的形成。设计者们对社区矫正理想的设计是将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的帮助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。它的存在确立了一种全新的刑罚工作模式，即由原来的公安机关负责，基本转为主要依靠司法行政机关组织实施，公、检、法等其他部门密切配合，司法所具体负责执行，社会力量积极参与刑罚执行。然而，从实践看来，目前社区矫正在我国的实施情况不尽人意，各个主体之间的职责不明确，社区力量的参与程度较低等问题相当严重，没有建立合理的社区矫正合作体系。究其原因，主要有几方面：

1.1缺少法律规定，缺乏制度化、体系化的基础

社区矫正作为一种刑罚执行工作，为保证刑罚执行的统一性和严肃性，加强社区矫正工作制度化、规范化、法制化建设是其根本要求。一项全新的制度，其发展离不开法律的保障，但是，从局部试点到全面试行再到现在由刑法正式确立，我国关于社区矫正的法律法规屈指可数，分别是《关于开展社区矫正试点工作的通知》（2003年）、《社区矫正实施办法》（2012年）、《社区矫正执法文书格式》（2012年）、《关于全面推进社区矫正工作的意见》（2014年）、《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》（2014年）。这些规定都只是司法部、教育部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院等部门联合颁发的通知、意见等规范性法律文件，其效力远不如正式的法律法规。纵观西方比较成功的案例，可以发现，全面的法律规定是实践工作顺利发展的前提，社区矫正的可持续性发展必须要有科学的、完善的法律保障。但是目前我国的法规中没有明确的可操作性规定，因而国家机关在开展矫正工作时流于形式。

1.2缺乏保障机制

我国目前没有建立社区矫正法律体系，导致相关的制度保障不完善，其中最主要的是各项资金保障制度不完善，严重影响着社区矫正工作的深入发展。一方面，试行社区矫正的各地依据《财政部、司法部关于制定基层司法行政机关公用经费保障标准的意见》，积极争取政府支持，将社区矫正经费纳入公用经费保障范围。因此，自试点以来，社区矫正费用主要由地方政府承担。这种模式加剧了地方财政支出的负担，难以调动地方展开社区矫正工作的积极性。各地的经济发展水平也各不相同，导致工作落实情况存在较大的地区差异，社区矫正制度的目标难以实现。另一方面，矫正工作需要社会力量的积极参与，社会力量中固然有志愿者的存在，但是他们只是在业余时间义务参与社区矫正工作，无法长时间担任矫正工作主体，展开矫正工作仍然需要专职的社区工作人员。我国目前没有制度规范的上岗制度、薪酬保障机制、表彰奖励机制等，无法吸引优秀人才参与社区矫正。

1.3执行主体缺乏明确性

我国的社区矫正刚刚开始，目前没有基本的法律依据和制度支撑，在矫正执行过程中最直接的反映就是执行主体问题。在《刑法》、《刑事诉讼法》修改之前，规定公安机关负责对社区矫正工作以及监外执行进行监督考察。但是依据我国现行的《社区矫正实施办法》以及各地的实践，司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作；公安机关对违反治安管理规定和重新犯罪的社区矫正人员及时依法处理，由此出现了公安机关是法律规定的执行主体，而司法行政机关是实际的具体执行主体这种“双重主体”的局面。这种尴尬的局面使得司法行政机关行使权力缺乏法律依据，难以名正言顺地进行工作，影响其工作的积极性、主动性；对于公安机关而言，其自身已经承担着侦查犯罪的职责，工作习惯、思维惯性往往具有浓厚的打击犯罪色彩，再赋予他们矫正罪犯社会化的职责，可能在矫正主体与被矫正人员的管理、沟通上带来不便，甚至可能产生抵触情绪或者出现执行机关的人员就是曾经办案的人员的尴尬。目前我国社区矫正的执行主体尚不明确，使得矫正工作陷入困境。

2完善社区矫正合作体系的建议

社区矫正离不开国家机关、社会团体、社区组织等各种力量的相互依赖与合作，而我国现行的社区矫正制度无法使所有的参与主体之间通力合作，形成有效的合作体系，因此，完善我国矫正制度的合作体系、促进矫正圈的形成不仅有利于理清社会矫正各个工作主体之间的分工与合作，更有利于资源利用率的提高，对开展矫正工作有重大意义。针对上文分析的问题可知，社区矫正工作的发展离不开一个健全制度的支持，发挥党的政治优势，统筹各方力量，是做好社区矫正工作的重要法宝。把社区矫正摆到党和国家工作大局中谋划，不断提高社区矫正工作水平，首先应当在立法和实践中进一步健全我国社区矫正制度。

2.1转变传统刑罚观念

“观念先于行动”，任何制度的确立、发展都是以本国的意识形态为基础的，社区矫正制度之所以在西方国家取得了巨大的成功，主要是因为启蒙运动源于西方，自由、人权、平等、博爱等思想观念已经深入人心。而我国民众甚至司法工作人员朴素的报应主义根深蒂固，认为只有将犯罪分子“关进去”才能防止危险的发生。树立公众的信心，向民众推广社区矫正，是政府迫急的任务，关键的问题是立法者和执法者首先要以正确的理念武装自己，其次才能引导更多的普通百姓认识到这些，并使他们从中受益。因此，推动社区矫正发展的首要任务是改变公众的刑罚观念，逐步确立现代的刑罚观念。尽管我们的社会还没有充分准备好去全面接受并以实际行动普遍支持社区矫正，但有必要通过强大的宣传攻势，使越来越多的普通民众认识、接受并支持社区矫正。在平时的生活中，应当加强社区矫正的宣传教育，使公众了解社区矫正制度的价值和意义，改变他们“刑罚必须关押”的观念，引导他们接受、支持、参与社区矫正，为社区矫正的发展培育良好的社会氛围。

2.2完善社区矫正立法，加强各部门职责衔接

纵观现行有效的社区矫正法律规定可以发现，相关的法律规定过于笼统，缺乏可操作性，难以满足实践的要求。因此，从长远角度看，为了彻底解决我国社区矫正工作发展的制度问题，应制定一部专门的《社区矫正法》，为社区矫正提供完备的法律依据。立法应当明确规定其概念、性质、主体、部门衔接等基本问题。此外，应当及时对现行的相关法规进行修改，减少法律冲突、法律漏洞情况的发生，使社区矫正的法律法规更加完善、科学，形成体系。首先，应当明确社区矫正执行主体，解决实践中“主体空白”的尴尬局面。本文赞同由司法行政部门统一执行社区矫正。其次，应当贯彻大局意识和协同理念，对相关国家机关的工作职责明晰界定，使公安机关侦查、人民法院审判、检察机关监督、司法行政机关行刑，各个部门各司其职，最终建立起权责明确、通力合作的格局，真正落实我国《宪法》中“分工负责，相互配合，相互制约”的原则。最后，在各部门的职权衔接方面，应当通过与民政部门、劳动部门等加强合作，建设专人负责制，编制好社区矫正人员的就业、税收优惠等政策，形成一个矫正圈，在这个圈子里专人专案，依据每个对象的特点制定矫正计划，各个部门相互合作，社区工作人员和矫正对象积极参与，实施计划，促使矫正对象更好地融入社会。

2.3健全保障机制

在制定法律保障的同时，应当同步建立、健全保障机制。首先，应完善准入制度，制定薪酬保障机制、表彰奖励机制等保障机制，调动社会力量参与矫正工作的积极性，通过引导政府向社会力量购买社区矫正工作，使社区矫正工作真正做到社会化的同时降低政府服务成本、提升服务质量。其次，应当建立资金保障体制。我国实践中的经费保障制度难以调动工作部门的积极性，制约社区矫正发展，基于此，本文认为可以在经费保障体制上有所改变，借鉴国外的经验。在社区矫正的资金来源渠道方面，除了政府提供财政支持外，矫正管理机构可以通过合法渠道接受捐款和补助金，支持当地的矫正计划和服务的实施。我国地域广阔，各地的经济水平不同，但是矫正工作的需求是相同的，单纯依靠财政拨款根本无法满足矫正实践的需求。因此，可以鼓励社区矫正机构拓展资金筹集渠道，并规定相应的资金运行方式、管理系统和监督机构，以免资金被滥用。确立“以政府拨款为主，社会捐助为辅”的社区矫正资金保障体制，促进社区矫正工作的发展。

2.4加强矫正队伍人员的配置

“徒法不足以自行”，高素质的工作人员是社区矫正制度实践顺利进行的必然要求。考虑到我国国情和社区矫正工作的特点，应当建立专门的矫正机构，组成社区工作人员队伍。这其中应当包括两类人，第一类是社区矫正执法人员，由司法所中负责社区矫正刑罚执行任务的国家工作人员组成，可以把他们称为“社区矫正官”；第二类是社区矫正辅助人员，即协助社区矫正执法人员开展工作的人员。对第一类人，可以通过专项考试，选拔具有专业知识的高素质人才进入矫正官队伍。在任职期间，对其进行不定时的工作培训，以此不断提高工作能力。通过法律明确社区矫正工作者的具体工作要求，并设计和完善职业考核要求、薪酬待遇等，增强他们的职业归属感，从而保证矫正工作的顺利进行。

3结语

社区矫正在我国正式实行不过是近几年的事情，但是它的发展与社会的变迁息息相关，在肯定积极意义的同时，我们也不能忽视其所显露出的问题，首先要做到的就是立足我国国情，借鉴西方经验，最大限度地利用社区的力量，衔接、调动各方力量，形成合作体系，促进制度的本土化，最终实现社区矫正制度设立的初衷。

参考文献

[1] [德]威廉·冯·洪堡.论国家的作用[M].林荣远，冯兴远译.北京：中国社会科学出版社，2009.

[2] 卢建平等.刑事政策与刑法完善[M].北京：北京师范大学出版社，2010.

[3] 张远煌.宽严相济刑事政策与刑法改革研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2011.

[4] 吴宗宪.关于社区矫正若干问题思考[J].中国司法，2004（7）.

[5] 刘武俊.加拿大社区矫正制度巡礼[J].中国司法，2008（9）.