社保缴费违法行为追究期限的设定与适用

文／于和

社保缴费违法行为追究期限的设定与适用

文／于和

《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。”《社会保险法》对社保缴费违法行为也规定了多种法律责任，但是并未规定追究期限，由此导致法律适用的难题。立法应对该实践问题予以回应并进行相应完善。

社保缴费违法 劳动监察有期限

2012年10月23日，何某向属地人社局提交《投诉书》等材料，请求该局对用人单位1996年至2011年3月的社保缴费违法行为进行查处。人社局立案后经调查确认，用人单位已于2009年12月依法为何某参加各项社会保险并缴纳保险费，根据《劳动保障监察条例》第二十条规定，对何某2009年12月前的相关社保诉求，不再查处；该用人单位于2010年1月至2011年3月未按何某实际工资为其缴费，已责令用人单位进行整改完成，人社局将处理情况《告知书》送达给何某。何某不服，向法院提起行政诉讼。

法院经审理确认了人社局调查的事实，并据此认为，用人单位未依法为何某缴纳各项社会保险费的违法行为自2009年12月终止，何某如对上述违法行为不服，最迟应在2011年12月前向人社局投诉。但何某于2012年10月23日才向该局投诉，超过了2年的时效。人社局对何某的投诉请求处理认定事实清楚，证据充分，适用法规正确，予以支持。判决驳回了何某的诉讼请求。

何某不服，上诉称：《社会保险法》等法律均无规定欠缴社会保险费2年以上不再追缴，人社局的执法义务并无过期一说；用人单位2011年3月仍存在未依法缴费的违法行为，其2012年10月投诉并未超过法定期限。

二审法院认为，根据何某提交的《社会保险缴费情况核对表》以及人社局制作的《劳动保障监察调查询问笔录》，用人单位于2009年12月已按照何某的实际工资为其缴纳了社会保险费，符合当地缴费规定，因此何某投诉的用人单位2009年12月份之前存在的关于缴纳社会保险费的违法行为，已于2009年12月份终止。而何某于2012年10月23日投诉，超过了《劳动保障监察条例》第二十条关于两年期限的规定，且无证据证明劳动保障行政部门在此期间已发现用人单位存在何某投诉的上述违法行为。人社局依据《劳动保障监察条例》第二十条等规定对何某的相关诉求不再查处并无不当。判决驳回上诉，维持原判。何某不服二审判决结果，申请再审。省高院支持了人社局以及一、二审法院意见，驳回了何某的再审申请。

在何某一案中，人社局胜诉了。但是，类似案件如果不是由人社局处理，而是由社保机构处理，就存在麻烦了。

社保机构处理社保缴费违法行为的困境

《劳动保障监察条例》第十一条规定，劳动保障行政部门有权对“用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况”等实施劳动保障监察。第二十七条规定了对用人单位未依法缴费的罚款等责任。《社会保险法》第八十六条规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。”两者对于执行主体的规定并不一致。《劳动保障监察条例》的执行主体为劳动保障行政部门亦即社会保险行政部门；《社会保险法》规定罚款主体为“有关行政部门”，其他主体为“社会保险费征收机构”。目前存在的问题在于，《劳动保障监察条例》对社会保险缴费违法行为规定了追究期限，而《社会保险法》并未规定追究期限，由此导致法律适用的难题。

在上述案件中，法院认为,人力资源和社会保障部《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第二十七条第二款规定“职工认为用人单位有未按时足额为其缴纳社会保险费等侵害其社会保险权益行为的，也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。社会保险行政部门或者社会保险费征收机构应当按照社会保险法和《劳动保障监察条例》等相关规定处理”，据此社会保险行政部门在处理用人单位未按时足额缴纳社会保险费等侵害社会保险权益行为时应当按照《劳动保障监察条例》等相关规定处理，劳动保障监察机构适用2年时效处理未依法缴纳社会保险费问题并无不当。

法院这一判断于法有据，但主要问题在于，如果不是由社会保险行政部门而是由社会保险费征收机构（如社会保险经办机构）处理，则难以适用《劳动保障监察条例》，会产生很多困难。例如，劳动者退休七八年以后，向社保经办机构投诉用人单位在其退休前数年未足额为其缴纳社会保险费，不查，没有法律依据；查处，不仅证据等难以调查，用人单位亦可能无力履行，即便责令用人单位补缴后，是否重新计算养老金、如何处理过去数年养老金的增长问题，都比较棘手。实践中社保经办机构往往为此焦头烂额。

第二个问题是，如何划分社保经办机构与社会保险行政部门（劳动保障监察机构）对于未依法缴纳社会保险费违法行为的处理权限。目前各地对此做法不一，既有同时管辖的，也有内部分配管辖的。由于管辖问题可能降低行政效率，妨碍用人单位的生产经营活动，也存在互相推诿、扯皮的问题，导致劳动者权益不能得到及时保护，不利于法律法规规定的落实。

第三个问题是，有的劳动者比较较真，非得要求社保机构处理未依法缴费行为。对于此种情形，社会保险行政部门能否通过内部规定由社会保险行政部门（劳动保障监察机构）处理？亦即，对于管辖主体，社会保险行政部门是否具有裁量权?实践中对此多持肯定意见，但是由于缺乏上位法的支撑，存在一定的法律风险。

设立社保缴费违法行为追究期限的意义

对于是否应当设立社保缴费违法行为追究期限，存在一定的分歧。反对意见认为，缴纳社保费是用人单位的义务，设立追究期限实际上是免除了用人单位的缴费义务，从而有鼓励用人单位违法的嫌疑，也降低了用人单位的违法成本；缴纳养老保险费越多、缴费时间越长，养老金越多，设立追究期限将会严重损害劳动者的社保利益，不利于保护劳动者权益；还会减少基金收入。

笔者认为这些理由很难成立。《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”《行政处罚法》作为规范行政处罚的一般法，其对于行政处罚的规范，应当适用于对未依法缴纳社会保险费行为的追责，《社会保险法》应当吸收这一规定。

从实践来说，由于未设立社保缴费违法行为追究期限，导致大量社保缴费违法行为追究上的难题，引发很多诉讼。随着参保人数的扩展、权利意识的增长，这一现象会越来越多，使得社保经办机构疲于奔命，不利于节约有限资源服务于更为迫切的参保人权益。

从理论上来说，社保缴费违法行为追究期限在性质上属于消灭时效。消灭时效具有制度性的功能，不仅适用于民事领域，也适用于行政和刑事领域。这一制度的主要功能在于，有利于社会秩序稳定，避免举证困难，也有利于促进权利人及时行使权利，有利于节约行政、司法及社会资源。一些社会保险待遇与社会保险缴费之间的关联时间很长，待遇的持续与变更时间较长，如基本养老保险，其养老金可由几十年前的缴费形成，退休之后养老金可延续和变更（提高待遇）几十年。如果没有时效制度，则意味着要对几十年之前的缴费和养老金重新确定，并据此重新计发养老金，在制度转型和形成期，这几乎是无法完成的工作。即便将来制度完善、管理规范、所有调整等档案资料完全可查，要完成这一工作也要耗费无数的时间和精力，而只要有任何意外因素如档案灭失，这项工作即无法完成。

社会保险法多数规范属于行政规范，而行政执法和违法查处，都存在追究期限的问题。社会保险执法行为应当服从行政执法的普遍规则，针对社保缴费违法行为设立追究期限。具体期限可以参考《劳动保障监察条例》的2年期限规定，从违法行为终了起算。在《社会保险法》修订之前，可在相关条例等法规或规章中予以明确。

作者单位：河北省承德市机关事业社会保险中心