社保费征收：一切为了参保人

文／本刊记者 向春华

社保费征收：一切为了参保人

文／本刊记者 向春华

我国目前存在两类社会保险费征收主体，即社会保险经办机构和地税机关。在整合社会保险费征收体制，统一社会保险费征收主体势在必行的大背景下，如何认识两类征收主体的作用和状态？近日，本刊记者赴广东、江苏、浙江等地进行采访，地方社保机构和众多用人单位接受了访谈，但遗憾的是，地税机关未接受采访。

征收社保费是为了给付社保待遇

能否将社保费征收独立出社会保险业务？社保费征收与社保待遇给付可否分离？广州市某大型人力资源派遣企业负责人蒋女士明确回答：“不能。如果分离，将会严重损害用人单位特别是参保人员的社保权益。”她说，因税务机关与社保机构之间的衔接问题，其公司曾发生3000人的医保结算在5个月内被停止、退休手续无法办理的严重事件。“社保缴费已经通过银行账户直接划拨给地税部门，但是地税部门提交给社保机构的3000人参保信息中有错误，无法整体纳入参保信息库，退还地税部门重新核对，历时5个月才最终解决问题。在此期间，这3000人处于断保状态，在医院的直接结算被暂停，拟退休人员无法办理退休。”

蒋女士无奈地说，“那段期间，我们都快疯了。员工按时扣费却无法享受待遇，就找用工单位，用工单位天天向我们投诉，而我们社保费已经缴纳，只能天天跑地税部门，再着急上火也无法解决问题。如果是社保机构征收社保费，类似问题即便发生也很容易解决。”

与广州市相反，深圳市实行社保机构征收体制，其负责人介绍，他们对社保费征收实行市、区、街道三级垂直管理、同步服务，链条完整、信息系统完备、衔接顺畅，前台受理包括征缴在内的各项业务，后台进行实时核对、反馈和沟通，可以实时纠正错误信息，不可能出现需要数月才能纠正参保错误信息的情况。

社会保险费征收与缴费关系密切，但并非属于同一范畴。社会保险费征收主要是从国家相关部门的职能来说的，它既是一项职权，也是一项法定义务。而缴费则是从参保人员角度来说的，它既是参保人的一项义务，也是参保人的一项权利，因为它是获得社会保险待遇的基础和前提，这和纳税完全不同。

受访者认为，社会保险实行权利与义务相对应的原则，享受社会保险待遇需以缴费为前提，将缴费独立出来，待遇必然会受到影响。征收社会保险费不仅仅是完成国家赋予的法定职责、完成征缴任务，更为重要的是要保障社会保险待遇的给付，保障参保人员社会保险权益的享受。要完成这一必达使命，仅仅实现足额征缴、保证社会保险费的应收尽收，是远远不够的。

法律人士认为，类似广东某公司的“断保”事件，在司法救济上也会面临困境。在社保机构统一征缴的模式下，参保人员无法享受待遇时起诉社保机构，社保机构解决不及时将面临相当大的法律风险。在地税部门征缴模式下，此类问题既非社保机构的责任也非社保机构所能解决，而待遇给付不属于地税部门职责，以待遇问题起诉地税部门法院可能不受理。征缴机构与待遇支付机构的分立会导致司法救济权的削弱。

社保费征收以社保政策为基础

社会保险费征收必须以劳动以及社会保险法律、法规和政策为基础和依据。由于劳动以及社会保险法律、法规和政策基本上都是由人社部门牵头起草或制定，社保机构通常亦参与其中，因此人社部门及其社保机构对于社保法规政策的理解和把握都会比较准确，社保机构征收社保费，很少会发生政策理解的偏差。而在地税部门征收社会保险费的地区，这一问题则时常发生，成为用人单位极为头疼的问题。

社会保险参保缴费不仅关系到员工的社会保险待遇，对企业权益也存在重大影响。在税务部门征收的地区，由于地税部门收取社保费后没有及时向社保机构传输数据信息或者传输的数据信息有误，导致认定用人单位或具体员工“未参保”的情形时有发生。

浙江省某公司向萧山地税局申报缴纳了工伤等社会保险费，但是未填报《参加社会保险人员登记变动申报名册》，也未提供员工身份证等相应证件和资料，后某员工发生工伤，社保机构以该职工未参保为由拒绝支付工伤保险待遇。这就意味着用人单位需要支付数额较大的工伤保险待遇。用人单位不服，对社保机构提起诉讼，要求由工伤保险基金支付工伤保险待遇。经过一审和二审，杭州市中级人民法院认定，即使有缴费的事实，但在用人单位没有填写《参加社会保险人员登记变动申报名册》、未提供参保人员身份资料的情况下，特定人员的社会保险关系无法得以建立，终审判决驳回了用人单位的诉求。

在该案中，虽然用人单位存在不了解政策的责任，但主要原因即与税务部门征收社会保险费的体制存在莫大关系。税务部门只管征缴，至于缴费人员是否享受待遇与其无关，而且对于仅有缴费而未申报参保信息不能享受社保待遇的规则，税务部门根本不知道，因而不可能提醒用人单位要及时申报参保人员信息。正是缴（费）付（支付待遇）分离的体制，使得不掌握社保政策的税务部门不能也不会积极提示用人单位存在的问题，掌握社保政策的社保机构也无法及时提醒用人单位所存在的风险。如果由社保机构统一征缴，这一问题根本就不存在。一方面，社保机构接受缴费就有义务审查用人单位的缴费是否合法规范，能要求用人单位及时申报参保信息；另一方面，如果社保机构接受缴费而未通知用人单位申报参保信息，属于社保机构过错，也应当由基金支付工伤保险待遇。

一些用人单位反映，临近年末，地税部门由于已经完成了当年度的征缴任务，不再积极向用人单位、个人征收社保费，甚至要求用人单位、个人缓期缴费以作为第二年的征缴任务，还有的将征收账户中的资金截留，待下一年度开始后再纳入国库。这种为征缴而征缴的行为严重背离了社保政策的初衷，损害了参保人的权益。

由于税收仅是义务，与纳税人的具体权利无关联，纳税人只要在规定期限内纳税就可，因而税务机关缺乏征收社保费的紧迫性。一位从事人事、社保工作20余年的劳资人员感慨地说，“到税务部门办理缴费，我必须经常给他们讲解社保政策，否则用人单位和员工就可能‘倒霉’。”她举了几个例子，一次办理新增参保员工，临近下班时，地税工作人员说“时间不早了，你这事复杂，明天再来吧”，她跟地税工作人员说“这事不能拖”，并进一步解释可能发生的工伤风险，否则就要由用人单位承担责任或者由地税部门赔偿，这才能赶紧办理。再如，某一单位的工伤保险费率，既有0.2%，也有0.4%，企业劳资人员指出这个不对，地税工作人员往往会坚持说：“系统就这样子呀，为什么不可以有两种费率”？然后劳资人员就得跟他们解释，每个企业只能有一种社会保险费率，同一企业每个人的缴费比例也是一样的。经联系社保咨询，再进行技术检查，地税工作人员才发现是系统出现错误。再例如，税务部门往往要求按月申报缴费基数，年终奖、半年奖等也按申报当月工资计算，而该要求不符合社保缴费政策。“幸亏我们是‘老劳资’，熟悉政策。如果是新人，企业不仅可能多缴费，缴了费还有可能得不到保障，企业冤不冤？税务机关不掌握社保政策，让他们从事社保业务，不是政府给企业服务，而是企业给政府服务了！”

税务部门能否通过学习像社保机构一样熟练掌握社保政策呢？众多企业劳资人员认为，这不可能。江苏省某大型国有企业人力资源部总经理任先生表示，社保政策历史久远，政策性规定极为分散琐碎，即便如他这样有30年资历的劳资骨干也不能洞彻各项社保政策，碰到社保难题的时候，仍然需要向社保机构请教。“虽然江苏省实行地税部门征收已经有10多年，但我从没有因为社保政策问题与地税部门打过交道，他们对社保政策都没有我熟悉，能帮我解决什么问题？我解决不了的，有疑问的，都是找社保机构。”

业内人士也认为，地税部门不可能精通社保政策，这意味着地税部门征收社保费会更多地偏离政策框架，损害参保人权益或者导致社会保险基金受损。具体原因包括如下方面：第一，社保机构属于社保政策的制定者或者参与制定者，能够准确地掌握社保政策的具体涵义和精神实质。第二，社保机构必须接受中央和地方人社部门的工作安排、政策指导。第三，虽然我国现代社会保险制度正式建立不过20余年，但涉及的问题更为久远，处理历史问题的积淀使得社保机构具有经验优势。第四，社会保险费征收仅仅是整个社会保险制度中的一环，一般认为其工作量仅占整个社保工作量的1/10。地税部门即便对征收业务熟悉，也不可能全面掌握社保政策，而征收工作无法完全脱离其他社保政策。第五，从现实来看，无论是因为立法状况还是事务的复杂性，社保事务也远比税务问题更难以处理。社会保险费征收的法律依据远比税收复杂。以个税为例，个人所得税仅与收入挂钩，法律政策适用一目了然。而社会保险缴费不仅与收入挂钩，还与人员性质、历史身份、年龄等相关，有的还涉及档案等证据的审查，这些都是税务机关从未涉及的问题。这从社保机构的行政复议和行政诉讼量便可见一斑，也决定了社保机构对于社保政策细节的掌握以及对社保疑难问题的处理能力要远远强于税务机关。

社保费征收不能脱离其他社保业务

征税是独立的行政行为，不是一个更大的行政行为的部分。而社会保险费征收则难以脱离其他社保业务。从流程来看，社会保险业务大致包括社会保险登记、缴费申报、缴费核定、社会保险费征收、稽核和未足额缴费的追责、社会保险权益记录等社会保险数据的管理、基金管理与投资运营、社会保险待遇给付、社保关系转移接续、社会保险待遇反欺诈、社会保险咨询服务等。除社会保险基金的投资运营外，各项社保业务都会牵涉社保费征收工作。或者说社保费征收无法脱离社会保险其他业务环节而孤立存在。例如，没有进行社会保险登记就不能缴纳社会保险费；稽核和追责会导致社会保险费的二次征收；清欠、历史遗留问题的补缴、延缴以及一次性趸缴等二次征收，涉及更为复杂的缴费年限的计算、滞纳金是否收取、个人账户是否划入以及如何划入、个人账户利息的确定；少缴费导致的社会保险待遇损失，多缴费、重复缴费的清退，不当或错误缴费的返还以及基金损失等等。

社保费征收与其他社保业务环节的联结主要体现在两个方面，即制度衔接与程序衔接。制度衔接亦即政策衔接，由于税务部门对社保政策了解的匮乏，让税务征收模式在制度衔接上无法达到社保征收模式的娴熟。

而在程序衔接上，税务征收模式增加了程序，增加了数据信息的传输损失和传输障碍，增加了沟通与衔接成本。在江苏，地税部门承诺4个工作日将缴费信息传输到社保机构并进行对账，实际可能延长到4—7个工作日，这就是缴付分离必然产生的时间滞后。社保费征收形式多样，诸如按月正常缴、补缴、趸缴、延缴等，另外还有针对不同人群的征收方案、缴费比例，以及对同一征收对象实行不同档次标准。地税征收使得社保系统运行链条变长，在数据推送中增加了复杂度和出错概率。

深圳某监理企业的曾先生表示，企业最关心社保费率的高低，企业经办人员最关注业务办理的便捷，而个人则最关心待遇的多少，需要及时获知社保政策并对自己的参保进行指导。例如，在已经参加10年职工养老保险和职工医疗保险的情形下，作为灵活就业人员缴费应当继续参加职工社保还是参加居民社保，是确定一个险种让其缴费还是任凭其个人选择?曾先生说：“很多具体业务无法绕开社保，税务只负责征缴，人为地在整体社保业务中切割出一块，不仅使整体社保业务出现断裂，也使得社保费征缴出现诸多‘疑难杂症’而难以解决。”

清欠、补缴、退费、转移接续是比较典型的跨环节征收业务，仅靠税务部门根本无法完成。清欠不仅涉及未缴社保费的清理，通常还与破产清算、改制等问题关联，还涉及劳动关系如停薪留职人员的社保费的处理，还涉及与职工代表或工会的谈判，其他如工资、奖金等福利的处理。在传统上除涉及税务问题外，税务机关并不参与，劳动以及社保机构则通常都属于必然参加的部门。换句话说，没有社保机构的介入，清欠问题难以处理。在缴付分离的情形下，征缴已确定为税务部门的职责，社保机构介入还会遭遇法律的质疑。在南京，清欠工作实际由社保机构负责，但在协调法院强制执行时，法院明确表示依据《社会保险法》规定，用人单位未依法足额缴纳社会保险费应由征缴机构即税务部门负责，社保机构越权了，不予受理社保机构的诉求，要求由税务部门作为申请主体。

补缴涉及人员身份、性质，劳动合同、档案资料的证据审查，劳动关系等法律属性的判断，各种历史政策的把握和运用，税务部门根本无法胜任这些工作。因此即便属于税务征收模式，二次征收主要也是由社保机构完成，否则其实现效果比较糟糕。

社保费征收与社保关系转移接续互为业务的前后端，在国家规定的转移接续中各司其职，是经办同一事项的不同步骤，业务上环环相扣，联系紧密。税务征收增加了转移接续的难度和工作量。

退费属于错误征收的纠正。这种错误可能由很多因素造成，如社保机构的原因、税务机关的原因、用人单位或个人方面的原因。退费时首先要对错误原因以及待遇享受状况进行核查，例如在缴费期间是否享受了医保待遇、工伤待遇、生育待遇，这些具体工作不是征收机构的职责，必须依靠社保机构进行，社保机构处于被动地位。由于税务征收与其他社保业务切割，将导致社保业务处理困难重重。而这将最终损害参保人的权益。

确定征收体制应以保护人民权益为重

社保费征收主体制度仅仅是社会保险制度中的一项具体制度，其确定必须服从社会保险制度的根本目的，必须以保护、增进民众权益为重，而不是相反。

我国实行税务征收模式有特定的历史背景。上世纪90年代，特别是在国有企业1997—1999年改革攻坚脱困时期，受东南亚经济危机等影响，部分国有和集体企业经营困难和破产，企业职工下岗人数、内部退养人数、提前退休人数增加，城镇企业职工养老保险抚养比上升，职工基本养老保险基金支付压力加大。而当时社保机构尚不健全、经办力量薄弱、信息网络缺失、基础设施投入不足，征收的法律和行政手段不强，企业有意逃避参保缴费。税务部门当时具有更有利的条件，如在城镇有健全的经办力量等，对企业有较强的执法处罚力，因而逐步由税务部门代征职工的基本养老保险费。之后，由税务、社保两部门征收社保费的模式为《社会保险费征缴暂行条例》所固定。

税务征收体制在我国社会保险制度建立初期，对于保障社保基金特别是基本养老保险基金的应缴尽缴发挥了积极作用。但众多企业人士认为，时至今日，税务征收的背景已经改变，税务部门的优势已经基本消失，而劣势却在不断增长，且随着经济社会的发展会进一步扩大。“一方面，劳动监察、社保机构的强制力已经逐步提升，而且可以申请法院的强制执行，绝大多数企业不敢拒绝劳动、社保部门的执法检查。另一方面，用人单位、劳动者的法律意识已经显著提高，用人单位缴费的压力主要不是来自于执法机构的巡查，而是害怕劳动者的投诉举报，而且用人单位社保意识也大大增强，已经能普遍做到主动申报缴费。与此相反，由于法律意识的提高，税务部门已经不可能再动用税收法律法规征收社保费，其对于社保费的强制力与劳动社保机构相比也没有优势。”江苏某大型电子通讯企业人力资源部负责人说。

社会保险发展的另一现实是，社会保险已经覆盖所有城乡居民，税务部门对于自然人信息状况的了解以及参保动员能力不及社保机构。根据全国的统计分析，税务征收在实现社保费应缴尽缴方面并无优势。在一些社保征收地区，征缴率反而更高。例如，同为一线城市，深圳市实行社保征收，广州市实行税务征收，2015年深圳市企业在职缴费人数是广州市的2倍。广东全省仅深圳为社保征收，2016年深圳市五险征收金额占全省的26.47%。

在参保人员的具体社会保险权益方面，社保征收比税务征收更具有明显优势。其中最突出的是对劳动者有关社保方面投诉举报的处理。在实行税务全责征收的地区，劳动者的这些投诉举报均由税务部门处理，但是由于税务部门没有维护个人权益的工作机制，也缺乏相应的专业人员，很少介入处理。在实行税务代征的地区，这一问题仍然主要由社保机构处理，但是由于《社会保险法》将对该问题的查处赋予社会保险费征收机构，让社保机构在执法依据上存在障碍。

由于社保征收与待遇的密切关联，在缴付分离的模式下，参保人员的社保权益也经常会遭受损害。包括养老金损失，不能享受医疗、工伤、失业保险待遇。在刚刚由社保征收划转税务征收的河南省，由于税务机关不积极收取社保费，导致新增人员如新生儿无法享受医保待遇多有发生。新生儿的亲属甚至要通过“关系”才能在税务机关缴上医保费，即便如此，也仍会有相当部分的医疗费用无法纳入医保基金的支付——因为医保基金支付对参保时间是有明确要求的。

税务征收、缴付分离模式下，由于增加了税务机关与社保机构之间的政策衔接、数据传输环节，增大了错误发生几率，这对参保人员和用人单位的权益也产生重要影响。在税务机关已经收取了社保费，但是信息尚未录入社保机构信息系统时，就可能发生断保。如果中间环节发生错误，跨部门解决远比一个部门解决更为复杂。广州某大型医药生产企业人力资源部工作人员无奈地说，“由于税务机关只管征费不管待遇，他们对于参保人员的待遇既不敏感也没有积极性，他们经常会说‘这是待遇问题，你们去找社保’。可是这本质上是缴费问题，找社保机构也没法解决。再追问，税务工作人员就会说‘是人就要犯错误嘛，你没犯过错误吗，犯了错误解决啊，解决就要时间呀，解决了不就好了嘛’，可是，参保人损失的权益谁来承担？”比较而言，社保机构虽然也重视缴费，但是对于待遇问题不会忽视，毕竟缴费只是手段，保障待遇享受才是目的。

除了直接的待遇损失外，在税务征收、缴付分离模式下，用人单位、参保个人还会遭遇很多间接损失，包括处理程序、复杂性增加，交通、沟通成本增加，这实际上也导致了参保人和用人单位权益的损失，而且这种损失无法获得补偿。

众多企业劳资人员表示，确定社保费征缴主体，并不完全是政府的事情，应该征询企业和参保人员的意见。社保费征收机构与其说是行政权力机构，不如说是社会服务机构，其存在就是为广大参保人员服务，而方便亿万民众是社会保障机构的使命。如果对征收体制决策不当，导致参保人员权益受损，增加服务对象的负担和麻烦，既违背了现代服务型政府的治理理念，也背离了社会保障制度的根本目的，将成为社会保障制度良性发展的障碍。

提高行政效能专业的事由专业机构做

多位企业人士认为，政府部门应当通过提高行政效能、精简整合多头管理降低行政成本，注重服务能力的提高，这是建设服务型政府的必然要求，而不是重走政出多门、各自为政的老路。

“如果问任何一个企业的经办人员，问任何一个老百姓，他愿意到一个部门办理完所有的社保事务，还是愿意到两个部门分别办理社保事务、遇到问题再在两个部门之间来回折腾，回答是不言自明的。确定社保费征收主体，应当倾听用人单位和广大参保人员的意见，应当从有利于服务对象来考虑。”江苏某汽车集团人力资源部刘总如是表示。

由税务部门征收社保费，“这是让外行领导内行，‘让木匠去做瓦工’，怎么能不出问题？如果反过来，让社保机构负责征税，社保机构能做好吗？”某通讯公司江苏分公司负责人强调，“专业的人做专业的事，专业的事由专业机构负责，才能各尽其才，提高运行效率，节约单位自身以及社会资源，才能让企业和社会公众享受到优质、高效、便捷的行政服务。”

实行税务征收的某地，在执行国家阶段性降低社保费率的政策时，由人社部门和税务部门共同颁布本地具体的降费率文件，由于部门之间的协调、磋商、行文，滞后4—5个月才执行降费率政策。企业代表表示，“这是多部门管理社保事务降低行政效率的典型事例。当然有人说了，从文件出台5个月之前执行，多收的费退还不就好了吗。这就是外行的意见。既有退单位的，又有退个人的，牵涉的单位和个人数以亿计，工作量大而繁琐。退社保费可不像退税那么简单。关键是整合部门、减少办事环节，提高行政效能，才能真正方便群众，方便企业。”