探索提高城乡居保待遇水平的路径

文／刘建军

探索提高城乡居保待遇水平的路径

文／刘建军

我国城乡居民基本养老保险制度自2014年合并实施以来，发展迅速，截至2016年年底，参保人数已达5.08亿人，成为覆盖人数最多的基本险种。建立城乡居保待遇水平正常调整机制，不断提高居保养老金水平，实现保障基本生活的养老保险制度要求，既是建设更加公平可持续的社会保障制度的内在需要，也是实现“十三五”时期全面建成小康社会目标的必然要求。

运行现状

城乡居民养老保险制度发展经历了新型农村社会养老保险试点、城镇居民社会养老保险试点和建立统一的城乡居民基本养老保险制度三个阶段，参保人数从2010年的10277万人发展到2016年的50847万人，年均增长56%；基金收入从2010年的453亿元增长到2016年的3038.6亿元，年均增长81.5%；基金支出从2010年的200亿元增长到2016年的2291.9亿元，年均增长149%，可谓成就巨大。但是，制度发展也存在严重的隐忧。如，参保人数经过2010—2012年井喷式增长后，增速放缓，扩面空间继续收紧。同时，实际缴费人数和续保率持续走低，呈逐年下降趋势。在缴费人员中，36—55岁占比82%， 25岁以下人员占比仅4.8%。这里面既有青年人由于未来的不确定性不愿意早参加居民养老保险的心态，也反映了制度吸引力不强。

主要原因在于城乡居民养老保险待遇水平偏低。全国绝大部分省份月人均养老金在100元左右，只有上海、北京、天津3个直辖市待遇水平在300元以上。以湖北为例，2016年湖北居民养老保险人均待遇95元，是农村居民人均可支配收入的10%，城镇居民人均可支配收入的4%，比例严重偏低。从保障基本生活来看，湖北农村居民衣食住行等基本支出一年约7500元左右，而养老金仅占15%。

待遇水平偏低，无法实现保障基本生活的制度目标，不利于城乡居民养老保险制度的可持续发展。必须采取有力措施尽快解决待遇水平偏低问题。

原因分析

城乡居保待遇水平偏低的原因是多方面的，笔者认为其中3个主要原因是：

财政投入还有空间。国家对城乡居民养老保险的财政投入采取缴费环节的入口补贴和给付环节的出口补贴相结合的方式。在入口环节，主要由地方政府按缴费档次适当给予补贴，激励人们参保缴费，同时政府对重度残疾人等缴费困难群体代缴最低标准养老保险费。在出口环节，中央财政为东部地区居民提供部分基础养老金补助，为中西部地区的居民提供全额基础养老金补助。

这几年，财政补助收入占基金收入高达70 %,中央财政补助力度最大，超过了整个财政补助收入的50%。财政补助已经成为居民养老保险基金增收的主要因素。但从财政补助的总额来看，财政补助水平仍然较低，财政投入还不够。2015年各级政府财政对居民养老保险补助总数为2019亿元，占当年全国财政支出（175768亿元）的1%、占社会保障和就业支出（19001亿元）的10%，相对于超过5亿参保人员的城乡居民养老保险来说，财政投入还有很大空间。

个人缴费偏低。2015年城乡居保人均个人缴费水平为221.9元，75.8%的人员选择100元缴费，选择300元及以下档次缴费的人员占92.6%，只有不到1%的人员选择1200元以上档次缴费。个人缴费收入占基金总收入比例仅为24.5%，而且呈逐年下降趋势，2015年个人缴费水平增长率低于上年4.6个百分点。个人缴费水平低，加之建账时间短，个人账户支出占基金支出仅为9.1%，个人账户对提高待遇水平的作用不明显。

基金收益率较低。城乡居保个人账户实行的是实账管理。2015年城乡居保基金累计结余达到4592亿元，大部分省份基金收益率为1.75%，即国有商业银行一年期利率，低于同期企业养老保险基金收益率（3.1%），更低于社保基金收益率。

提高路径

为切实提高城乡居保待遇水平，笔者认为可以多措并举，对症下药——

实行阶梯化记账率，切实提高个人账户收益率。个人账户的本质是储蓄，而激发老百姓储蓄的积极性在于利息。利率是撬动提高个人账户吸引力的关键因素。目前个人账户记账利率不区分居民缴费年限长短，统一按照国有商业银行公布的一年期利率记账，收益率很低。当前最急迫的是要研究提高个人账户收益率的办法。在解决基金进行市场化投资保值增值之前，尽快制定提高个人账户记账率的政策。建议实行阶梯化的记账率，测算个人账户实际储存年限，分1年、5年、10年、15年、20年5个档次设定记账利率，适当高于同期银行定期储蓄或国债利率。同时根据利率市场行情，建立居民养老保险个人账户优惠记账利率动态调整机制。有了优惠利率，居民发现在银行存款不如存在养老保险个人账户里划算，自然会根据自身经济状况，主动提高缴费档次。随着个人账户积累额的增多，个人账户支出比重就会增加，城乡居保养老金待遇水平相应就会得到提高。

积极推进基金投资运营，实现基金的保值增值。世界各国对农村社会养老保险基金大都实行市场化运营并采用多渠道的基金投资管理政策。从基金运营模式来看，既有政府直接运营的，如新加坡；也有分散竞争运营的，如智利；大多数发达国家采取委托投资运营。从投资渠道来看，都是多元化的，有政府债券、公司股票和债券、投资基金以及外国资产等。为了防范投资风险，世界各国通过控制各类资产的投资比例，提高基金管理的透明度，加强基金的监管，从而实现了养老基金投资的安全性和收益性。这既保证了基金的保值增值，也为农村社会养老保险制度的可持续运行提供了财力保证。

我国在养老基金的投资运营方面已经出台了投资新办法，有的省份直接把个人账户积累基金委托全国社保基金理事会开展投资运营。随着城乡居民养老保险的发展，基金积累会逐步增多，形成的“资金池”会更大。国家层面要研究制定适应养老保险基金投资运营政策，创新资本市场监管手段，充分发挥好养老保险基金长期投资的重要作用，构建起养老保险基金投资运营与资本市场稳定发展的良性互动关系，确保养老保险基金实现保值增值，维护好参保人的切身利益。

优化财政补助结构，建立科学的财政补助长效机制。从发达国家和发展中国家农村社会养老保险制度的发展实践来看，财政补贴是农村社会养老保险资金的主要来源。例如，德国的农村养老保险资金主要来源于投保人缴纳的保险费和联邦政府的补贴，其中政府补贴占到了2 /3。法国的农村社会养老保险又称“农业社会互助金”，国家支持资金约占 1/2。波兰农村社会保险的资金来源由农民和中央政府预算承担，国家农业基金的94%用于农村养老金的补助。美国、英国、俄罗斯等国家的中央政府在农村社会保障和福利支出中也承担主要责任。

这些年政府通过财政补助机制提高了居民缴费水平，但大多数参保人仍只愿选择最低档缴费，补“入口”对城乡居民养老金待遇的提高不明显，没有起到激励参保人多缴费的政策杠杆作用。建议改变财政补助的方式，取消财政补“进口”方式，集中有限的财政资金加大补“出口”力度。据测算，在不增加现有财政负担的前提下，通过优化财政补助结构，可以将现有最低每月70元的基础养老金标准提高到200元以上。城乡居保基础养老金提高了，居保制度对百姓的吸引力就会增强，居保参保率和缴费水平都会得到提高，从而提升了制度可持续发展的内生动力。

在优化财政补助结构同时，还要建立与保障居民基本生活要求相适应的财政补助动态机制。城乡居保待遇水平要适当高于低保水平，这是制度的目标要求。围绕这个目标，结合个人账户收益率，来测算财政补助。随着城乡居保制度覆盖面进一步扩大，待遇水平不断提高，低保覆盖人员将会逐渐较少，政府财政投入实际上不会大幅增加。

此外，政府还可实行多元化筹资机制，如发行农村社会保险特种债券：将土地出让金的一部分用于补助农民参保;政府对农民的种粮补贴进入社保基金，不发给个人;发行专项福利彩票;发挥农村专业合作经济组织的功能，促使其承担集体补助份额：通过减税让利手段引导和鼓励企业和个人捐款资助贫困农民参保等。

提升基层经办服务能力，加强基金安全管理。提高城乡居民养老保险待遇水平既要开源还要节流，要加大制度宣传力度，让居民更好地了解政策，提高参保缴费的积极性。要加强经办机构的信息化建设，积极探索“互联网+社保经办”新模式，充分利用大数据实施精准经办，一方面为参保人员提供方便快捷周到的服务，另一方面要始终注重加强基金安全监管，加大重复领取城乡养老保险待遇核查力度，打击虚报冒领行为，防止基金跑冒滴漏，确保基金安全。

作者单位：华中科技大学经济学院