协商民主的背景认识及其生态学探析

张洪武

摘 要：政治社会与市民社会的分离、代议制民主的缺陷、政策合法性困境促进了协商民主的产生，它们构成协商民主的实践背景和理论背景。从这方面看，协商民主有其客观性，但要促进它的良性发展，则又需要善治的政府以及协商过程中的包容性、平等性、理性等政治生态环境的完善。

关键词：协商民主；政治生态；善治政府；理性公民

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2017.02.009

[中图分类号]D082 [文献标识码]A [文章编號]1009-0339（2017）02-0042-05

20世纪90年代以后，民主正在走向协商。协商民主理论也成为当代政治学的重要发展成果之一。协商民主作为20世纪80年代在西方兴起的一种民主理论，它是指公民之间、公民与政府之间通过交流、对话表达自己的偏好诉求，阐述提出这些诉求的理由，通过审慎讨论参与公共决策和政治生活的过程。虽然可以直接翻译为“审慎思考的民主”，但这已经包含了利益相关者的偏好表达、充分讨论以及对这些相关信息以及争论进行充分考虑之后作出决策的内涵。所以，协商民主至少包含三层意思：一是建立在言论自由基础上的自由平等表达；二是利益相关者的对话、沟通、争论；三是根据前两者的信息进行“审慎思考”作出符合公共利益的决策。协商民主的产生既是对代议制民主的补充，也是政治合法性困境的要求，但现实中要按照协商民主的三个层次促进它的发展，则需要构建包括善治的政府、理性的公民等在内的良好的政治生态环境。

一、协商民主的背景认识

（一）政治社会与市民社会的分离

政治社会与市民社会的分离既是代议制民主的出发点，也是协商民主的重要出发点。政治社会与市民社会的分离把等级制变为民主制，把政治由一些人的特权变为人民主权，在这里，每个人既是市民社会的成员，也是参与政治社会的公民。作为市民社会的成员，他从事去政治化的生产经营活动，追求自身利益的最大化，以满足私人的需要。作为参与国家管理的公民，他有权利参与和管理国家事务，公民权成了人权的一部分，但每个人不可能直接参与国家事务管理，这种管理他可以通过选举自己的代表实现。“选举是市民社会对政治国家的直接的、不是单纯想象的而是实际存在的关系。因此显而易见，选举构成了真正市民社会的最重要的政治利益”[1]396。为了实现“参加这个共同体，而且是参加政治共同体，参加国家”的公民权利[1]436，除了代议制中的直接选举或间接选举，除了通过公民代表参加立法会议外，还需要最广泛的协商民主。协商民主是公民行使公民权最直接最现实最普遍的形式。市民社会则是协商民主的重要载体，在市民社会中，公民通过与其他主体的对话交流，表达利益诉求，陈述诉求的理由，在公共理性基础上倾听其他主体的诉求，形成社会舆论，对政府决策施加影响，或者直接形成政府公共决策。这种协商民主形式直接体现了人民主权原则，是政治社会与市民社会分离情况下公民参与国家事务管理的重要载体，也是人民主权原则的现实表现。

（二）差异化社会

从世界范围看，协商民主的兴起离不开高度分化社会的现实。正是世界范围内的劳资对立、价值观的差异、生活方式的不同等政治现实促使人们探索化解矛盾、多元差异共存的政治治理方式和政治体制。

在任何一个国家或地区，阶层的存在都面临两方面的社会问题。一是阶层之间是固化的还是流动的，固化的阶层差别往往使处在底层的人们看不到希望，导致社会阶层对立、社会矛盾尖锐。二是一些在经济上先富阶层具有了相当的经济实力，但在政治上的诉求得不到满足，希望更多地参与和影响政治决策。阶层之间现实的、相互冲突利益和政治诉求，成为社会矛盾频发和社会纠纷不断的重要原因。同时还应看到，新的利益集团的发展、阶层之间制度壁垒导致的阶层固化、先富阶层参与政治诉求的热情高涨、不同利益集团之间社会矛盾的频发和利益纠纷影响着社会结构的调整，促进着社会结构的再平衡，这是积极的方面，另一方面也影响着社会团结，这是消极的方面，为此需要寻找解决问题的方案。对话协商尽管不是消除制度壁垒、化解矛盾、社会团结的唯一手段，通过不同群体之间表达诉求、影响政府决策，维护自身利益和普遍利益相统一的最优渠道和手段，吸纳不同利益集团的代表参与政治决策，在对话协商基础上消除制度壁垒，使不同的利益关系得到调整，使社会矛盾得到缓解。一种高度复杂的社会的整合，是无法以系统家长主义的方式、也就是绕开公民公众的交往权利而实现的 [2]。 社会整合就是每个人的意志与其他所有人意志的統一，只有在具有规范有效性的规则基础之上才是可能的，这些规则之所以值得遵守者无强制承认，就在于它建立在遵守者对话协商基础之上，是遵守者感性协商和理性协商的共同产物。所以，从社会分化、社会分层的角度来看，协商民主就是为了整合的协商，它指向的是阻碍阶层流动的制度壁垒的消除、面对新兴利益集团社会结构的再平衡、社会矛盾的调解及分层社会的社会团结。

（三）西方代议制民主的缺陷

代议制是自由主义民主理论的重要内容，自由主义主张人天生就有生命、财产、安全等权利，为了维护个人的权利，防止国家权力的侵犯，需要划清国家与社会的界限。代议制民主赋予了公民以选举权，但公民并没有直接的政治决策参与权。代议制民主就是一种安排公民选举决策的制定者和执行者的活动，选举者作为政治人的公民，正如卢梭所说的，是个分数，他的价值有赖于分母的大小。他的价值就在于他对全体，也就是对社会体的比例关系。在几百万张选票中，每个人的选票分量不足以决定选举结果，由于自己的选举行动对公共决策的影响甚微，许多人对选举缺乏慎思，致使代议制民主容易变成少数人的政治游戏。一些理论家也看到了这一缺陷，如美国学者约瑟夫·熊彼特认为，选举民主是一种精英政治，而不是人民当家作主，在这种制度安排中，某些人通过获得选民的选票而得到作出决定的权力。选举就是通过选择一批政治精英人物制定公共政策，管理公共事务。公民的权利主要体现在几年一次的事前选举和对政府的事后监督上，但这种民主形式往往脱离选举它的公民意志而任性行事，公民对它又往往无能为力，公民在选举前是主人，选举后就是奴隶，这就是对多数人暴政的担忧。民主理论家密尔和托克维尔也表示出了同样的担忧：民主可能诱发群众顺从，从而使多数人的意见变成多数人的暴政。可见，选举民主重视的是偏好聚合，而不是偏好形成过程和偏好转换。

到底什么样的民主形式能在选举前、选举中实现民主，又能在法规、政策制定中实现民主，还要在法规政策执行过程中及执行后实现民主，显然，这种全程的民主需要更多的公民参与。语言是人际交流的主要形式，通过自由平等的对话交流审议参与政治生活过程是克服选举民主缺陷的重要民主形式。它可以全程参与政治过程，实现全程的、各个环节（领导人的选举程序、民主决策过程、决策效果的评价、反馈程序）的民主。它“是针对各种各样在当代民主中普遍存在的‘弊病而提出的，如糟糕的决策、断章取义的政治、低水平的参与、不断下降的政府合法性及无知的市民等”[3]。加拿大著名学者威尔·金里卡指出，为了克服以投票为中心的民主制的缺陷，民主理论家越来越关注先于投票的审议和舆论形成的过程。民主理论家已经把注意力从投票站的情况转向了公民社会中公共慎议的情况。面对代议制民主的缺陷，重视公民社会中的公共审议，也要重视把这种审议渗透到投票选举之中，把两者结合起来。民主不能仅仅是偏好聚合式的，它还应当是参与式的、协商对话的，重视偏好表达和偏好转换的。在投票前引入协商机制，让选民充分表达自己的偏好需求并倾听他人的意见，就可以尽量避免柏拉图对选民“沉湎于日常生活的享乐”、注重短期和眼前利益而不注重审慎思考的担忧，这样在选举中引入的偏好表达和偏好转换机制将比不引入协商的投票具有更高的民主性。所以，在理念上，协商民主是对代议制民主、多数民主的超越；在现实性上，协商民主则是对代议制民主的补充，也是代议制民主的必要条件，代议制民主的运作离不开协商民主。

（四）合法性困境

合法性指的是政府及其政策获得公民认同和信任的属性，是一个政府得到公民认可从而得以巩固其统治的基础。如果公民对政府的决策总是持怀疑态度，政府的决策就无法贯彻执行，政令不通，社会就失去秩序。自由主义民主作为弱势民主对政治合法性的影响较弱，它重视公民的自由权利，公民的民主只是实现公民自由的手段，其目的就是划清政治国家与市民社会的界限，保护公民自由不受政府权力的侵犯。自由主义民主要求的合法性就是公民初始性、一次性的参与，它往往表现为公民对根本大法宪法的一次性的终极决定上，而不是持续性同意和经常性参与，这样，法律就会缺乏公民的自律，这样的法律也就只具有较弱的合法性。共和主义代表人物卢梭的贡献就是解决了现代社会的权力合法性问题。卢梭认为，权力合法性的唯一源泉就是全体公民的一致同意，权力的拥有者同时也是权力的授予者，权力不是上帝授予的，权力还俗后，权力的授予者是人民，人民也是权力的拥有者，公共权力的合法性就在于公民广泛的政治参与。但是共和主义民主也有弱点，它强调把民主的意见和意志形成放在核心地位是正确的，但它更强调是在场的公民的一致同意，让全体公民成为直接或潜在的立法者，这在现代具有广袤领土和复杂民族构成的特大型国家是难以实现，此外，共和主义民主在强调公民广泛的政治参与决定人民主权的同时，缺乏对公共权力的规制，在此情况下往往容易演变成多数人的暴政。如何摆脱自由主义民主和共和主义民主的缺陷，吸取两者的优点，就成为现代思想家们思考的重点，协商民主正是对自由主义民主和共和主义民主的积极的扬弃和超越。协商民主既吸取了共和主义强调公民的积极参与、把民主的意见形成放在核心地位、把权力建立在公民对话同意的基础上的思想，又吸收了自由主义民主强调国家与社会分离、限制政府的边界以保护公民权利、通过三权分立保证人民主权、增强政治权力运行合法性、防止多数人专制的思想，强调法规的制定要建立在公民公共辩论和商讨的基础上。但是，协商民主不同意自由主义民主在人民主权和法规制定上的弱势，也不同意共和主义不能区分国家与社会、强调全体在场公民集体参与决策的理想观念，协商民主更强调的是法规制定的主体间性：通过公民之间的沟通与交流、协商，考虑到更多利益相关者的利益诉求，通过“审慎思考”，以约束公众意见的不理性，把多数人的意见表达和集体的理性反思结合起来。此外，协商民主还强调把这样的交往程序和交往预设建制化，认为只有交往程序和交往预设的建制化，政治决策本身、人民主权才具有社会合法性和有效性。事实上也是如此，任何决策经过切实可行的公众协商，得到公众支持和认可的几率就会极大提高。

二、协商民主生态学

协商民主的产生具有客观的必然性，它既是对自由主义民主的超越，也是对共和主義民主的超越，但它的进一步发展则需要良好的政治生态环境。亚里士多德把协商民主限定在精英主义人群之中：具备道德、智慧且條件好的公民之间。启蒙学者卢梭曾经给公民自治提出了几个条件：不太多的人口，以至于人与人之间可以相互认识；经济上的平等，不能有公民富到足可购买他人，不能有公民贫到必须出卖自身；文化的认同以及共同体的存在，文化上的分裂不足以支撑公民自治和民主。还有些启蒙学者认为只有不偏不倚具有超然地位的人才可拥有重大决策权[4]。这种理想的条件对于构建协商民主的政治生态环境具有参考价值。

（一）政府的支持

协商民主，尤其是公民、公民组织与政府之间的公共政策协商，既取决于公民个人及公民组织的能力、态度，也取决于开明的、支持善治的政府。善治就是政府与公民个人、社会组织及其他社会主体合作治理公共事务的状态，是政府与其他社会主体为了治理社会事务进行的合作。它与协商民主有很大程度的契合性。支持善治的政府也总会支持协商民主，它也会有足够的包容心看待社会公共协商中的反对意见。这样的政府和市民社会的根本利益是一致的，意见就会处在良性互动之中。政府制定的公共政策由于吸纳了公众的意见和建议，得到了公众的理解和支持，就具有了公共性、社会合法性和可执行性。协商民主不仅是公民的美德，也是重要的官德。在协商民主没有制度化的情况下，德性对协商民主的实行起决定作用，协商民主要求政府官员平等地参与公共协商，如果把协商民主纯粹当作形式，在协商会上闭目塞听、充耳不闻，以至于公共协商与政府决策之间缺乏联系，协商民主就失去它应有的政治意义。所以，善治的政府支持协商民主发展，从根本上说，还是要不断推动协商民主制度建设。这样协商民主就可以减少随意性而成为经常性的政治形式。

（二）公共领域的发展

公共领域是协商民主的空间载体，也是消除公共协商中政治不平等、促进多元利益主体积极参与，增强其包容性、涵盖性的重要条件。公共领域的拓展、多元利益主体的包容性和广泛参与是协商民主充满活力的基础。公共领域是公民公开讨论问题、形成真实意见的公共空间，是对所有人开放的场合。公共领域具有公共性，在公共领域中，公民可以自由进入、平等交流。协商民主的发展需要一定的土壤、空气和水分，各种社会组织（如慈善组织、志愿组织、行业协会、维权组织、社区的及跨社区的话语阵营、兴趣组织及沙龙等）、大众传媒、各种论坛及社会组织开展的活动为公民沟通协商对话提供了这样的土壤、空气和水分，它们就是公民民主协商的公共领域，是协商民主的生成领域，通过公共领域的广泛协商形成公共意见和公共意志，进而把这些议题输入到政治决策系统，交往协商的权力就转化成了政治权力，最后形成解决问题的共识和决议。

（三）秉持公共理性

公共理性是西方政治哲学家的重要范畴。公共理性就是政治主体在合作治理社会中超越自我的中立判断，它不是单一的和静止的，它应是多元的和变动的，每个层次、每个时间有适应这个层次和这个时间的公共理性。诉诸公共理性就可以解决康德所谓的“对立主张的困惑”，它意味着协商中各种观点、利益的融合。没有公共理性的制约，协商民主就会成为单纯的讨价还价、甚至争论不休、吵架的场所。为了达到协商民主的合法性和有效性，必须用公共理性去约束个人或组织的自利性。它要求在公共协商中，协商主体不能仅仅从自身立场出发，而要从公共利益出发，从对方的立场上考虑问题，发表意见，提出议题，通过有理由、有根据的对话协商支持自己的议题，或者通过他人有力的证据促使自身的偏好发生转换，达成共识。如果没有公共理性的指导和约束，每个协商主体都从自我的利益出发提出议题，发表意见，而且拒绝其他协商者从公共理性出发提出的合理化建议，那么，协商可能就会演变成永无休止而且没有结果的争吵。之所以提出让公共理性融入到协商民主的全过程中这种理想的协商对话情景，原因就在于协商往往由于缺乏公共理性，最终演变为蒙蔽公众的假民主。所以，协商民主强调公共理性，对个体自利性进行道德过滤，倡导没有私心杂念的公共价值取向，对于约束利益集团对协商对话的扭曲，保证协商对话在听取各方面意见基础上、在尽可能符合公共利益最大化基础上的达成共识，具有不可忽视的作用。

（四）坚持平等原则

自由平等是协商民主的重要条件，每个受决策影响的公民都有平等参与、公开表达自己利益诉求的机会。现实中，总是存在经济上、政治上和文化上的不平等現象，如财富分配不均、政治权力、政治参与机会不对等、受教育程度不一样等都会影响公民的公共协商。资源、能力的贫困导致公共协商及公共决策中的精英主义倾向，这将进一步导致那些经济上、能力上的权势集团有机会进一步将自己的利益凌驾于其他人的利益之上。因此，协商民主应在制度设计上抑制精英主义倾向，解决弱势群体公共协商中的不平等问题，这与协商民主所追求的平等要求的政治理想是相矛盾的。为了解决协商民主的不平等，不能像罗尔斯和哈贝马斯那样单纯强调理性交流，发展艾莉丝·马里恩·杨所主张的“交往民主”，把日常的对话、商谈、讲故事等形式纳入协商范畴。首先，要开辟新的协商领域，促进非营利组织的成长发育，同时发展现代互联网技术，把公众的意见集中起来，把具有共同关心公共问题的公民联系起来，通过有序政治参与影响公共决策。其次，要通过税收调节、社会保障、財富再分配、公共教育、政府救助等措施尽力消除公民在经济、文化、能力、政治机会上的不平等现象，提高处于边缘群体公民的文化素质和协商能力，激发他们关心公共事务、参与公共协商的意愿，并把这种能力和意愿转化为对公共决策的影响力，逐步消除社会弱势群体的政治贫困和政治排斥现象。再次，交往程序的建制化。协商民主的平等需要由法律提供保障，法律不仅允许人们表达利益诉求，提出论证诉求的理由，而且要保障公民以及代表公民利益的不同党派和组织之间的自由协商，在辩论的基础上修正自己的观点达成共识。

[参考文献]

[1] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1956.

[2] [德]哈贝马斯.在事实与规范之间[M].童世骏，译.北京：生活、读书、新知三联书店，2003：437.

[3] [南非] 毛里西奥·帕瑟林·登特里维斯.作为公共协商的民主：新的视角[M].王英津，等，译.北京：中央编译出版社，2006：82.

[4][美]詹姆斯.博曼.公共协商：多元主义、复杂性与民主[M].黄相怀，译.北京：中央编译出版社，2006：95-96.

责任编辑：杨绪强