明朝盛行的御史巡按制度——廉政法制建设的先导

明朝盛行的御史巡按制度
——廉政法制建设的先导

李青中国政法大学法律史学研究院副教授、硕士生导师

明朝是中国古代御史监察制度的发展阶段，中央建立都察院，作为最高监察机关。同时创立六科给事中职掌监察六部，使科道合一统一了监察权的行使，提高了监察机关的权力地位。尤其是御史巡按地方的制度得到进一步的发展，从巡按御史的选派、点差、出巡到更代、回道等一系列环节制度化、法律化，是汉唐以来御史巡按制度的进一步发展。

巡按御史的选派称为“点差”，即点派差遣。一般先由都察院在都察院御史中拟定2个候选人，再由皇帝点差其中一员。由于巡按御史是“代天子巡狩”，所以由皇帝亲自选定。点差通常遵循唯以才力相应、人地相宜和严格等差程序三个原则，确保巡按御史清正廉洁，熟谙治道。

御史巡按地方，主要是通过吊刷卷宗，对府、州、县刑房案卷进行监督和检查，检查的内容涉及立案程序、证据、犯罪事实、供词、量刑的准确性、合法性以及审判是否符合法律规定司法的各个环节。皇帝还派出巡按御史前往各地审录罪囚，负责“清审天下狱讼”。巡按御史在检查地方司法情况时，可以对执法偏枉的官员进行弹劾，同时也可以监督地方官对皇帝关于重大案件的旨意的执行情况。巡按御史的另一个职责是代替三法司核实所巡地方官员犯罪的事实，交付相关机构处理。

御史巡按地方一般明察结合暗察。明察是公开巡按御史的身份，到官府吊刷卷宗、审录罪囚，接受百姓诉讼。通过公开检查、调查方式实施监察。有时还会将视察的内容公开通知州县，称为刷牒。暗察是不张声势地深入民间微服私访。譬如“观采民谣”，就是巡按御史将深入民间采访得来的评价地方官吏政绩优劣的民谣，作为实施监察的参考依据。由于被监察者并不事先知晓，所以很难弄虚作假或通关节，由此所获得的官吏治政信息具有较强的客观性。

为防止巡按御史滥用“大事奏裁，小事立断”之监察权力，明朝通过不断地制定法律，发布皇帝诏令的手段，规范巡按御史的监察行为。洪武二十六年（1393年）制定的《出巡事宜》规定：巡按御史治州郡“必须遍历，不拘限期。风宪官吏务要同行，不许前后相离”。除“依律关之廪”外，“不得纵容官吏出郭迎送”。“其分巡地面果系原籍，及按临之人设有仇嫌，并宜回避。毋得沽恩报酬，朦胧举问”。正统四年（1439年），《宪纲》赋予巡按御史以广泛的职权，地方诸衙门官员必须配合，否则治罪。尤其是监督地方官讲读国家律令条例，“不能通晓者，依律究治”的规定，是明以前各朝监察法制所没有的。为官者不可不知法，这种带有强制性的法律规定，对于提高执法者的法律素质、援法断罪是有一定作用的。

御史完成巡按各地任务后，返回都察院，称为“回道”。出巡御史回道时，必须按照考察所列项目，列举巡历地方办事经过，其已完、未结及具体处理过程等，一一开奏明白，并造册上报。明朝对巡按御史任满之时的考核也极为重视。任满的巡按御史造册呈报自己在任内所办之事，呈报的项目有二十八项之多。由都察院派人勘实，对其巡狩效果进行考核。如果称职，则准予回道任职，不称职则分别酌情予以处罚。

巡按御史制度改变了那种坐镇受理吏民检举、诉讼的单一被动监察方式，实行走出监察衙门检查调查的主动出击监察方式，在一定程度上减少了坐镇监督容易出现的虚监、失监的官僚作派，大大提高了监察的实际效果。御史巡按有法可据，职掌权力法定，不可滥用职权，涌现出一批像吴讷、左光斗等品行端正，待身严谨，勇于任事，激浊扬清的巡按御史。