明清监察制度之比较

2019-01-17李建军

中州学刊 2019年12期

关键词：都察院明清

李建军

摘要：明清时期监察制度在中国的监察制度史上占有重要的地位。明清监察机构一脉相承，都具有范围极广的监察权力，但在具体细节上又有所不同。明清监察体制虽然都汲取了之前朝代的经验与教训，但仍有监察范围不明确、监察职能重合和皇权过盛三大弊端。

关键词：明清;监察御史;都察院

中图分类号：K248文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）12-0137-05

古代监察制度对于维护封建政权的有效运转有一定的积极意义，明清时期的监察制度相对完善，又各有特点，目前学术界对此问题的研究主要有葛生华的《试论明清时期监察制度》，胡斌的《明清监察制度初探》，李健的《明清监察独立性比较与启示》等。①总体而言，目前对于明清监察制度的整体与细节研究已经日趋完善，但是对于明清监察制度之比较，还有一定的研究空间。本文拟从中央和地方监察制度的特点等方面进行深入对比，并对其弊端作进一步分析。

一、明清中央监察制度之比较

1.明清中央监察制度的相同点

一是职能部门相同。明清监察职能部门有两个，一个是都察院，一个是六科给事中。明代的监察制度承袭元代，设御史台，左右御史大夫各一人，从一品。即“国家立三大府，中书总政事，都督掌军旅，御史掌纠察，朝廷纲纪尽系于此，而台察之任尤清要”②。洪武十五年（1382）撤销御史台，改为都察院。左右都御史各一人，正二品。左右副都御史各一人，正三品。左右佥都御史各一人，正四品。清代监察制度承袭明代，都察院设左都御史，满汉各一人，从一品，左副都御史，满汉各一人，正三品。右都御史和副都御史由督抚兼任，不固定人员。六科给事中是在都察院之外的独立监察机关，主要负责监察京内政府机构。六科给事中的官品远远低于都察院，给事中的编制分散于六部，每部设都给事中一人，官衔为正七品，副官为左右给事中，官衔为从七品，另设给事中若干人分散于六部当中，为从七品。给事中虽然品衔很低，但权力却非常大，即“凡制敕宣行，大事覆奏，小事署而颁之。如有失，封还执奏。内外章疏，分类抄集，参署付部，驳正其违误焉”③。六部向皇帝请示是否执行的奏章，必须经过相对应给事中的审查，同时相对应的给事中还可以封驳认为不当的奏章。且当给事中发现问题严重甚至可以直接向内阁或者皇帝奏请处罚官员。同时，对于皇帝交予六部完成的任务，如果六部主事之人未按期完成，或超期完成，六科给事中也可以直接向皇帝进行弹劾。清朝六科给事中职能更加细化，其具体分工是：吏科负责官吏的选拔和任用，同时有权注销吏部和顺天府的文卷，户科负责对国家的财税收入及之处进行核查，同时有权注销户部文卷;而礼科则主要负责国家典章制度的施行情况，同时有权注销礼部、宗人府、藩院等具有礼仪接待工作部门的文卷;兵科则负责全国军事兵器与武选的核查，同时有权注销兵部、銮仪卫、太仆寺的文卷;刑科则主要负责法律的执行情况，同时有权注销刑部文卷;工科负责核查全国河道、宫殿等工程的建设情况，同时有权注销工部文卷。

二是权力范围广泛。明代的都察院在初设立之时就因为统治者的个人喜好获得了比历代监察机构都要强势的地位和庞大的职权。到清代时，都察院的左都御史已经完全与六部的尚书平级，其职能主要包括“在内刷卷，巡視京营，监文武乡会试，稽察部院诸司。在外巡盐、巡仓等，及提督学政各以其事专纠察。朝会纠仪，祭祀监礼，有大事，集阙廷预焉”④。清代的御史官员，虽有规定对他们的职务进行了细分，但有一点与明代是相同的，即“凡政治得失，官方邪正，有关国计民生之大利害者，皆得言之”⑤。清代的御史官员对其他所有官吏都可以进行参劾，对于所有认为有徇私枉法、处置不当可能的事务都可以举报，即对于任何一级官府所奏的奏章都可以进行指摘，“都察院对于诸贝勒或废职业，黩（渎）货偷安，尔其指参。六部或断事偏谬，审谳淹迟，尔其察奏”⑥。同时，他们还可以传递不具有上奏权力的官员的奏章。替认为有冤案的百姓写奏章来上达天听。甚至对于皇帝未经内阁而传达的中旨，他们也可以要求驳回。总之，明清两代监察官员的权力范围极广。

三是对御史要求严格。明代对监察官员的选择与使用异常严格。首先，在御史的录用人选方面，只有拥有进士或者举人功名的人才可以进入录用名额，严禁吏员转任御史。其次，在御史的录用程序方面，御史的录用，除了需要吏部推荐之外，还需要获得都察院同意，除此之外，还应当有三个月的考察期。而对于已经任职的御史官员，同样有非常严格的要求。在职的御史官员，都察院要定期进行考核，根据考核结果可以做出调整、罢免的处分。如《明史》记载宣德年间，其时顾佐为右都御史，曾一次性下令罢免不称职的御史一十三人。同时，对御史清正廉明的要求远在其他官员之上，明代统治者认为御史对于其他官吏的作风纠正是建立在以自身为表率的前提之下的。在明朝建立初期，朱元璋就认为：“都御史十三道之表，都御史廉，御史虽不才亦知畏惮，今不才者无复畏惮矣。”⑦明末之时，明思宗朱由检更认为：“巡按贤，则守臣皆贤。若巡按不肖，其误不小。”⑧纵观整个明代，御史的清廉作风都是其展开监察的前提。而且明代法律也规定对于越轨、不廉和具有其他犯罪情节的御史要从重处分，并规定：“凡御史犯罪加三等，有赃从重论。”⑨清代亦是如此，清朝的统治者对各级监察官吏的要求也是极为严格的。如在顺治八年的诏书当中要求御史今后应当时常反省自身并在监察过程中尽职尽责，且“挟仇劾人”的，“例当加罪”。⑩同时为了改变明朝中后期御史“因言误事”的弊端，清代统治者规定御史官员对弹劾其他官员的奏章，必须由皇帝亲自进行决定，并且皇帝有权决定御史官员的弹劾是否有效或斥奏御史。如乾隆二十九年，御史曹学闵参奏总督熊学鹏在尚没有度过丁忧期便向朝廷奏发奏章，是对亲长的大不敬。乾隆则认为此弹劾为“吹毛求疵”的行为，且对于国家事务的处理并无有利之处。因此在驳回奏章之后还对曹御史进行了斥责。明清两代强有力的监察制度，对遏制官吏腐化起了相当大的正面作用。特别是明代前期因强力的监察制度和对于贪官污吏酷烈的惩罚制度使得地方官吏即使在边疆山区也如同在京城一般作风清廉，忠于职守，不敢有丝毫的失违。

2.明清中央监察制度的不同点

一是监察组织结构的不同。明清监察制度有一个发展完善的过程，明代监察制度中出现的一些问题，在清代得到了纠正。如都察院与给事中两个机构之间互不统属却可以相互纠察。这样会导致两个监察机构相互之间争权夺利从而影响监察的具体实施，故清代雍正时期，为了提高监察机关的监督效率，同时为了避免六科给事中和都察院两个监察机构相互倾扎，使给事中的职能可以受到都察院的管辖，将明朝以来的科道分设完全合一，进而避免了两个监察组织之间的内斗与矛盾，同时提高了监察效率。因此自清代雍正之后，都察院便是主管监察的总机关。六科给事中作为其下属部门，主要负责对京内官吏及官吏工作的监察;而地方的官吏和政府工作，则由十五道监察御史负责。而所谓的“科道”，便是指都察院下属的六科给事中和十五道监察御史。而科道合一也是清代监察制度的一次创新。因为在唐代以降，封建统治者为了维护自身的权威往往会两个部门承担部分相同的职能，对于作为皇帝来遏制吏治腐败的利剑的监察组织更是如此。如唐宋的台、谏并列、明代科、道分设，清代统治者由于皇权高度膨胀，故其有魄力来打破该桎梏，故清代可以将科、道合一，从而避免的监察组织之间的内斗，并且完善监察体系。随后，乾隆三年再次裁撤职能重合的检都御史，使清朝的监察组织能够更好的发挥效力。

二是监察组织人员构成的不同，清代具有更多的民族色彩。明代对官员的任用没有民族成分的要求，清代则不同，在官员任用上往往满汉各一员，即使都察院所管辖的经历、都事、笔帖式和十五道掌印监察御史也皆是如此，满汉各有一定的员额数。同时监察组织有很明显的满主汉辅的倾向。清代的都察院选官，满汉的官职是一样的，满人的权力往往大于汉人。这一点从清初的官衔规定就可以体现出来，清初，满人任左都御史时，官秩为一品，而汉人任左都御史时，官秩则为二品。而这项规定贯彻于清初，直至雍正年间才得以改变满汉监察官员同职不同秩的情况，汉人与满人同官职，同官秩。

三是监察官之间的制约效果不同。明代御史言官称为“清官”，其地位在官员体系中较高，又因为其对国家事务皆可上奏且一般不受惩罚，御史言官往往可以影响朝廷机构的运转，左右朝廷大政。而这种特性又使其经常成为党派斗争的牺牲品。这一点在明朝中后期尤为明显。而清代则无此之担忧，清代的右都御史和右副都御史，虽然是都察院的常设官职，但却没有固定的员额数，一般是由地方督抚担任，故称之为宪衔。给地方总督巡抚加授宪衔的用意在于提高需要特权的督抚的地位，并且使在朝廷外大权在握的督抚受到都察院和兵部的牵制。同样，专用于监察各部的给事中也一般多由各部郎官兼任，这样的任命既提高了给事中的地位，也使得给事中受到中央各部和都察院的牵制。这种监察官互相兼职，互相牵制，内外相维，运用灵活的办法，是清代监察机构的一大特点。

二、明清两代的地方监察机构

1.明清地方监察机构的相同点

总体来说，清代的地方监察机构大体沿袭了明代的体制与规定，其组织结构是相同的。明代为了加强地方的监察工作，按照全国十三个行省的规划设立了十三个监察道。每道都有专门负责监察的监察御史数人，十三个监察道共有监察御史110人。而这110个监察御史除了具有监察地方官员是否贪污违法的职能之外，还具有监察科举考试、巡视京营、仓场内库等职能。另外，明代在地方监察上还设有巡按御史，巡按御史雖有御史之名，但其权力却远超一般御史。巡按御史所巡视的州县，官员都要向其行跪拜之礼。清朝，由于国土更加宽广，故将监察道分为十五道，分查各道的官吏和政事。各道御史主要负责自己所管辖区内的刑名和部分京中事务。同时和中央都察院相似，各道置满汉御史各一人，“掌弹举官邪，敷陈治道，各覆本省刑名”B11，访求利弊，专司纠察。

此外，明代若地方有重大事件发生，需要统一的指挥机构之时，皇帝就会委派高级御史去地方负责。因此，当御史出巡地方之时，经常会行使除了监察权以外的其他职权，巡抚（兼管行政和民政的御史）、总督（兼管行政、财政和军事的御史）就是根据派遣的高级御史的职能进行的分类。清代也同样以督抚总理一省或数省相应事务，但其职权已经发生了改变，至清末，部分督抚开始由武官担任，掌军事已经开始成为其主要职能。

2.明清两代地方监察机构的不同点

相比于明代，清代对于地方的监察更加常态与细致，这一点主要通过以下两个方面来体现：第一，督抚巡按由临时官吏转变为常设官吏。最初，总督、巡抚都是临时派遣的差事，“定为都御史巡抚”，“兼军务者加提督”，“所辖多事重者加总督”，“其以尚书、侍郎任总督军务者，皆兼都御史，以便行事”。B12如前文所述总督和巡抚一般带有其他行政职能，故其权力大于一般的巡按御史，但终明一代，督抚在组织上都属于都察院，其权力内容始终源于皇帝圣旨所规定的内容，不属于地方大员。而至清朝时，总督巡抚则成为常设地方大员。虽然督抚大多加衔右都御史，但其权力内容已经固定为地方大员。这是将明朝不固定的督抚制度以常态的形式固定下来。第二，明代督抚的职能并未细化，故督抚的职能多种多样，而明代皇帝再授予御史督抚职衔时往往会同时说明授予的权力内容。明代的督抚与经略相似，都是遇事而设的临时职权，事毕则权力收回。而至清代，督抚御史成为常设职衔之后，其职能也进行了固定和细分。故清代对明代监察制度的改进可以说是监察制度的一种进步。

三、明清监察制度的弊端

1.监察机构的职能范围不明确

纵观明清两代，可以很明显地发现御史等监察官不仅仅具有监察的职能，它们还在一定程度上取代了很多其他部门的行政职能。

首先，都御史在一定程度上行使了吏部的官员考察升迁的职能，《明史·职官志》记载都御史除“专纠劾百司，辨明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司”B13外，还与吏部考功司共同负责全国文武官吏的考核。对于中央五品以下官员的考察，需要由监察御史考核过后再由吏部进行复核;对于五品以下吏员的考核则需要由吏部、都察院、翰林院共同出题考核。对于地方官吏的考察，四品以上的官吏自陈之时需要监察御史的审核，而五品以下的官吏则有吏部和都察院共同考察。明代把这种监察制度与考核制度相结合的方式使得都察院具有了现代组织部门的功能，是监察权不合理扩大的方式之一。

其次，御史官可以参与教育考试和军队的管理。御史官可提督学校，监临科举。明清时期科举所选拔的人才大部分产生于各个地方所兴办的学校。所以，为了保证科举制度选拔的有效性和公正性，明代规定，所有科举考试都必须有监察御史参加。他们监督乡试、会试的进行，并对主考官员进行监察。清代御史官更是可以直接参与监察阅卷的流程。此外，监察官还有权纠察军纪军风。御史有权巡察京城、要塞、检查卫戍值班，有权处置擅离职守的禁军将士;对于临战畏缩，无视军纪的将士也有处置之权。没有战事之时负责监察军纪，一旦战事来临，则随军出行。清代督抚更是将掌军作为基本职能，到清代后期，地方督抚已经多由军队武官担任，其监察职能已经彻底被督军职能所代替。

最后，监察官甚至可以参与审理案件，纠正有冤情的错案。明代规定，只要是会决重囚的重大案件审理都需要有御史、大理寺官和刑部官员三方共同参与，因此此三者又被称为小三法司。如果案件是由都御史，大理寺卿和刑部尚书三方审理，则称之为大三法司，因为刑事案件往往可一言定人生死，所以可以参与案件审理的御史发生错判也必须要予以处罚。如明成祖时，御史王愈因“会决重囚，误杀无罪四人，坐弃市”B14，同样，在清代，御史也参与案件的会审，“三法司”与“九卿会审”当中，都察院的御史都是必不可缺的官吏之一。

从上文我们可以看出，明清时期，本应作为监察官的御史往往被赋予了其他的行政职责，而这会使他们在监察之时无法站在一个监察者的角度去考虑问题，换言之，履行监察职责之外的职责会降低监察机构的效能。另外，监察官本身既是执行者又是监察者会大大加剧监察系统自身的腐败问题。明末与清末吏治的腐败的原因大都产生于此。以巡按御史为例，由于巡按御史权力极大，且往往是以天子的名义采取的个人行动，而同时对巡按御史又缺乏有效的监督和牵制，这就导致巡按御史本身就极易产生腐败问题。至明末崇祯年间，吏治败坏达到了极点。如“朝觐，考满、行取、推陛，少者费五、六千金”，“多者至少二三万金”。B15

2.监察机构与职能的重合

虽然明代规定十三道监察御史由都察院主管，但这仅仅只是名义上的主管，都察院并没有限制十三道监察御史的手段与权力。而与之相比，监察御史不仅可以纠察各级官员，同时也可以互相纠举。监察御史权力覆盖范围极广甚至有督察六部的职责，而督察六部本是六科给事中的职责。除此之外，都察院内所设的吏、户、礼、兵、刑、工六房，通过审查六部各衙门的案卷来实施对六部工作的监察。明代设立这种监察体系的初衷是为了让监察机构之间互相牵制从而保障皇权的独尊。但这种模式只有在皇权异常强大之时才能发挥最大的效果，因此在明中期以后，这种多元的监察体系逐渐失去其效力，并开始成为党派之间互相攻伐的牺牲品。

而清朝作为我国封建历史上最后一个王朝，对于前代制度的优劣之处有非常清晰的认知，清代统治者认识到了明代多元的监察机构成为党争工具的原因。因此将科道合并，并且加强了都察院的职权，从而演变成为了一元的监察体系。这一监察体系受强势皇权的直接领导，效率极高。但却丧失了对君主的制约能力。科道合一之前，虽然科、道互相稽查，但同时又互相提出意见，并且互不干涉。科道合并后，六科所掌仅为“传达纶音，勘鞠官府公事，以注销文卷而已”B16。尤其是雍正时设立军机处之后，重要谕旨皆通过军机处的“廷寄”制度，这就使六科给事中完全丧失了对君主的相对制约。B17

3.皇权及其他权力介入导致监察效果不佳

明代前期皇权强势的时期，监察体制尚能发挥设计之初的效果，土木堡之变后，文官集团掌权，皇帝为了争权，启用宦官，嘉靖以后的皇帝基本就是在宦官和文官间搞制衡。明代中后期，文官的权力已经完全可以和皇权相抗衡，此时，监察机构便成为文官集团用以限制皇权的利器。张居正的“考成法”使得六科给事中对于违反行为的意见和弹奏必须交由内阁稽查。自此，监察机构和监察权彻底沦为行政官僚集团的附庸。B18被监察的对象由文官集团变为了皇帝，进而导致了明代中期之后，每当皇帝与文官集团发生斗争，监察官员首先成为牺牲品。例如，万历十九年，申谕朝臣“有肆行诬蔑大臣者重治之”。同时明代中后期皇帝对于屡屡触犯圣怒的御史及给事中，动则廷杖、下狱、谪戍。B19总之在明代中后期皇权不再强势的情形下，监察权反而被文官集团钳制，失去了其本身应当监察百官的职能。

清代統治者给予旗人极大的特权，这些特权在很大程度上限制了监察机构行使监察职权，因为旗人的特权来源于皇帝，所以他们不得不依赖皇权，而清代监察机构中拥有话语权的人就是旗人，如都察院的印信一直掌握在满臣左都御史手中，督抚作为封疆大吏在清朝多是由皇帝选派亲信担任，一般都是满人和汉军旗人。B20而“汉人中十无二、三焉”B21。清朝统治者虽极为看重监察组织，并从体系上对监察制度做了极大的改进，但在封建皇权的强势地位之下，监察官的职权并不能得到很好的施展，其弊端主要体现在以下几点：其一，清朝的监察御史在皇权的许可之下，仅能以个人的名义展开监察与弹劾，整个监察组织并没有形成整体的力量。其二，御史官员虽然可以监察百官并上奏，但上奏内容有效与否取决于皇帝是否认可。其三，御史的升迁与降职掌握在实权官员的手中，如果弹劾实权官员不成则必然受到打击报复。因此，对于皇上信赖的实权官员，御史们往往不敢弹劾。

明清时期的监察制度从制度层面来看，已经臻于完善，超过了之前历代的监察制度设计，但在实际运行中，并不能完全起到设计之初的作用，其中的原因，除了皇权制约因素外，仍需要做更深入的探讨。

注释

①葛生华：《试论明清时期的监察制度》，《兰州学刊》1991年第1期;胡斌：《明清监察制度初探》，2008年贵州师范大学硕士论文;李健：《明清监察独立性比较及启示》，2018年苏州大学博士论文。

②转引自王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，法律出版社，1991年，第37页。

③转引自尹树国著：《盛衰之界——康雍乾时期国家行政效率研究》，黄山书社，2008年，第158页。

④张晋藩：《中国法制通史》，法律出版社，1999年，第101页。

⑤张廷玉：《清朝文献通考》，浙江古籍出版社，1988年，第899页。

⑥马松源主编：《二十五史精华》，线装书局，2011年，第1495页。

⑦沈任远，陶希望合著：《明清政治制度》（一），台湾商务印书馆，1967年，第99页。

⑧谷应泰：《明史记事本末》，中华书局，2018年，第1344页。

⑨杨树藩：《明代中央政治制度》，商务印书馆，1978年，第168页。

⑩司马迁等著，马松源主编：《二十五史精华第四卷》，线装书局，2011年，第1495页。