京津冀生态环境治理问题与机制研究

周京奎+靳亚阁

摘 要：长期以来，京津冀地区的生态环境建设进程缓慢，跨区域的生态环境治理面临着许多制约因素，生态环境并无明显改善，甚至恶化。推动京津冀生态环境协同治理的多元主体路径，应完善政府、企业、社会组织、公众多元激励机制，以形成自励式的协同治理，推动京津冀地区的生态环境保护。

关键词：生态环境；协同治理；激励机制

中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2017）02-0005-05

近年来，京津冀地区以雾霾污染为代表的环境问题日益加剧。面对复杂的生态困境，以政府为主的生态治理模式显得动力不足，遇到的掣肘因素众多，常常导致政策失灵。生态环境治理过程中，单靠环保机构常常“孤掌难鸣”。对破坏生态环境的地区和主体缺乏有效治理，对为保护生态环境做出牺牲的地区缺乏对等补偿，使得区域生态环境治理效果并不理想。生态环境治理中面临着属地管理、权责不一、发展不平衡、利益协调机制不健全、社会公众参与不足等问题，阻碍着地区生态环境的改善和区域的协同发展。本文通过总结跨区域生态环境治理面临的问题，提出政府间协同治理路径和多元主体协同治理路径，试图从激励机制视角提出鼓励多元主体积极参与协同治理的机制建议。

一、京津冀生态环境治理中面临的问题

长期以来，我国生态环保建设采取政府主导模式，但生态环境保护的效果却并不理想。自然生态环境的脆弱性，加上产业结构、城市、人口等因素共同造成了严峻的生态环境难题。此外，生态环境的跨域性特征，为区域间协作治理带来挑战。目前，京津冀的区域协调机制是建立在信任、承诺基础上的自组织协同发展，以平等协商为主，并未形成制度化的发展模式，共同签署的合作协议约束力较弱。区域内的政府机构分别以本地区、本部门的利益和发展为主导的管理思路，导致利益协调机制不健全，因此区域内协同治理进展缓慢[1]。

（一）尚未形成环境共建共治的长效机制

尽管目前京津冀地区初步建立了大气污染、水污染联防联控机制，为生态环境的协同治理奠定了良好基础。但是仍存在以下几点不足：第一，多元主体参与不足，联防联控、环境监管监测、污染治理基本依靠政府主导，社会公民参与不足。而欧美国家城市生态环境的保护中，社会组织、环保NGO、公民参与广泛。第二，联防联控机制主要由大气污染、水污染防治协调小组制定出台相关政策文件和保障措施，具体执行依靠各地方环保部门，存在资金来源尚不明晰、人力调配缺少制度性安排、監管监测环节薄弱等问题。第三，联防联控机制在突发事件响应上有明显效果，但尚未建立起长效治理机制。例如，雾霾污染严重时，三地能够迅速采取应急响应，使污染下降20%，甚至30%，但尚未建立起常态化的治理机制。

（二）横向区际补偿不足，生态补偿标准偏低

京津冀地区政府在合作过程中，由于河北省的经济实力与京津两地相差悬殊，加上各自的行政级别和政治话语权的不同，很容易导致三方在合作地位上的不对等和利益分配上的不均衡。京津冀三地的发展水平不同，不同的利益诉求意味着合作的成本收益不平衡。2009年、2011年，北京和天津相继进入“人均GDP1万美元俱乐部”，2015年北京市人均GDP达到1.71万美元，天津市也超过1.6万美元。而河北的人均GDP仅6500美元，远低于京津地区，面临着更大的经济增长压力。河北省产业结构以工业化为主，京津周边城市同时承担着生态屏障的功能，这需要投入巨大的人力、物力、资金治理成本。据统计，2014年北京市环境污染治理投资总额为624.4亿元，天津为278.9亿元，河北则为455.5亿元[2]，就目前经济水平看，河北承受较重的治理压力，横向区际补偿不足。

京津冀生态受益者责任缺位，生态补偿标准偏低。大型跨区域的生态建设工程大多由中央政府推动实施，生态治理区封山育林、退耕还草等工程使得当地蒙受巨大损失，但并没有建立有效的利益补偿机制。例如，京津冀地区三北防护林和张家口、承德地区承担着生态屏障的功能，产业发展受限，经济水平落后，以至于出现了环京津贫困带问题。人工造林成本每亩2000元，但国家重点工程人工造林的每亩补助标准仅400元，以国家财政转移支付为主的生态补偿标准偏低，区域内缺乏横向生态补偿，亟须建立科学合理的生态补偿机制。

（三）环保企业正向激励缺失，污染企业负向激励不到位

生态环境是一种特殊的公共物品。外部性问题的存在，使得京津冀区域生态环境污染问题超过自身的净化能力。目前京津冀地区生态治理主要依靠政府来强制推动，通过直接管制、经济激励和处罚等手段督促污染者降低污染。

对环保企业正向激励缺失，污染企业惩罚力度不到位，使得企业污染行为屡禁不止，生态环境治理效果不明显。环保企业正向激励不足，缺乏技术改造的动力。例如，一条玻璃生产线的脱硫脱硝除尘设备成本需要八九百万，年运行费用又需四百多万，高昂的环保成本相当于新建一条生产线。水泥行业脱硝成本每吨20-40元，2015年京津冀地区生产1亿吨水泥，大气环保设施运行成本至少20亿元[3]。企业因为安装环保设施增加了成本，进而使产品竞争力下降。相反，降低环保成本反而在市场竞争中有优势，导致“环保逆淘汰”。

对污染企业的负向激励不足，违法污染成本低，在没有有效监督情况下，企业往往排放污染。尽管较早实行排污收费制度，但通过污染外部性内在化的手段修正污染者的行为效果有限。相关数据表明，废水排污费在抑制水体污染方面效果并不明显；许多企业宁愿交大气排污费也不愿意加装环保设备，防治空气污染；排污费用于“污染处理补助资金”的比例很低[4]。政府治理的局限性和企业潜在的机会主义动机可能会使生态治理的效果达不到预期目标。没有有效的财税支持措施，缺乏正向激励机制，在“环保逆淘汰”作用下，这些企业的污染减排工作难以推进，治理效果不佳。

（四）社会公众环保意识不强，参与程度低

由于空气污染、水污染现象频繁出现，环境问题愈加严重，我国居民对环境质量改善的诉求迅速提升。但生态环境作为公共品，普通公众存在“搭便车”心理，环保意识薄弱，很少采取有效的环保行动。在政府主导的环境保护管理中，缺乏健全的公众参与机制，仅有听证会、举报电话等单一参与途径，环境政策的制定、实施和效果评估过程中鲜见公众角色。没有完善的信息公开机制，缺乏畅通的参与渠道，导致社会公众环保参与积极性低。

环保组织存在着规模小、与政府联系薄弱等问题。据调查，全国仅有约15%的环保社会组织与当地部门联系紧密，20%的环保组织与当地政府基本没有联系，41%的环保社会组织表示未能与政府建立沟通合作、信息分享机制[5]。京津冀地区的居民环保意识弱、环保组织规模小、参与程度低等问题不利于区域生态环境的治理和改善。

二、生态环境协同治理的基本路径

京津冀生态环境的协同治理路径应在政府主导管理模式下，打破省域、市域界限，制定规划并更新推进，设立权威的协同治理管理机构对区域的生态环境实施统一规划、统一标准、统一监管、统一执法，以行政、经济手段管理生态资源、控制环境污染，加大对环保事业的资金投入、注重信息公开、加大公众参与力度。北京、天津、河北三地应在统一决策、统一协调、统一管理原则下，组建跨区域的生态环境治理机构，在联防联控协调小组规划的基础上，构建环境治理绩效评估体系、生态环境问责制度、生态补偿创新机制、生态环境治理公众参与机制等，形成全方位、成体系的多元善治的协同治理机制。如图1所示。

跨区域生态治理机构负责协调制定统一的环境保护标准，以扩大环境容量、实现污染减量为目标，组织设立生态环保发展基金，推动生态环保基础设施建设，构建环保治理绩效评估体系，完善创新生态补偿机制。环保资金来源方面，由于以中央财政转移支付为主，区域横向补偿激励不足，应组织设立生态环保专项发展基金，进行统一调配，为生态环境治理提供资金保障，初步设想为：根据预算，中央财政提供60%资金，北京、天津、河北三地根据经济发展水平和污染程度组合权重配套剩余40%资金，权重计算按GDP占70%比重，污染程度占30%比重，增加横向区际补偿，降低河北地区的环保治理负担。

协同治理强调多元治理，包括政府、私营部门、民间社会和社区等各主体内部及之间的合作关系、联合管理和混合安排。目前，京津冀地区生态环境治理主要是政府环保机构在实施，通过环保机构进行简易管理和实施，进而影响企业、公民的环境行为。但事实上，当环保任务从一级政府传达到另一级组织，各种因素会使得环保效果被弱化，因此需要调动个人、志愿组织、商业机构等主体参与实施环境治理的积极性，形成自发管理行動。实现协同治理要充分发挥政府、市场、企业和公民的共同作用，注重构建多元合作治理新格局，强化政府部门职责，防止政府管理失灵；引导企业积极应用绿色环保技术；大力发展民间环保组织；鼓励公众积极参与环保治理，从而实现“政府主导、公众参与、多元共管”的协同治理机制。

（一）推进区域生态环境协同管理

在大气污染水污染联防联控、生态环境共建共享、区际横向生态补偿机制、跨流域水源治理、产业转移等方面，京津冀地区应深化合作，加大环保执法力度，有序整合环保、林业、农业、国土等不同部门、不同层级的监管力量，实现跨区域的统筹规划、联合监管、综合执法。构建跨区域环境监测预警机制，健全环境风险评估制度，制定生态环境污染应急预案，提高区域的联防联控能力。“APEC蓝”经验及雾霾应急措施表明，应将跨区域联合执法、交叉执法常态化。按照统一标准、统一规划、统一监管、统一执法“四个统一”要求，加快区域生态环保一体化的步伐。

多元主体的生态环境治理，需要发挥政府主导优势，建立跨区域的生态治理机构，制定区域内统一的环境标准，通过构建区域生态环境的监测预警机制，实现对环境污染的联防联控，推进区域生态环境的协同管理。

（二）推动企业清洁生产，促进产业升级

工业化以来，企业应当对生态环境破坏承担重要责任。只有充分调动企业自身的主动性、积极性，才能有效推进生态环境的协同治理。政府要加大对企业污染治理的支持力度，通过财政补贴、税收减免解决企业环保改造的成本收益不匹配问题。推动企业不断改进工艺设计，优化生产流程，实现生产全过程的污染控制，提高资源利用效率。例如，针对空气污染严重的钢铁、煤矿公司推广运用烟尘耦合处理等先进技术，鼓励第三方专业的环保机构参与企业的污染治理，可由第三方完成企业的技术改造和烟尘的全面环保治理，政府对第三方环保机构予以补贴、监督，在确保企业提高治污效率的同时有一定综合效益。

严格执行落后产能限产停产政策，推动石化、汽车制造、包装印刷等重点行业污染治理和环保技改工程，落实高污染企业调整退出机制。加快建设京津冀产业承接平台，明确产业定位，理顺产业链条，尤其要推进京津商贸等第三产业的转移和河北相关落后产业的转型和升级。

（三）鼓励社会组织、公众参与环境治理

鼓励社会组织、公益环保机构参与地区生态环境治理。简化注册程序，改革环保民间组织的双重管理体制，降低民间组织的设立门槛，从法律上明确环保组织募集资金的条件、方式和程序，并对社会环保组织的募捐采取免税、补贴等优惠政策，创造良好的外部环境，对社会公众参与环境保护给予法律和制度上的保障。明确环保组织定位，构建完善的组织结构，制定严格的规章制度，加强环保社会组织的自身建设，提高环保组织的影响力。鼓励社会组织发挥专业技术优势，提供环境信息、政策咨询、政策支持等服务，参与环保决策，提供环保服务，做好社会监督。

鼓励公众广泛参与环境治理，建立有效的监督反馈机制。明确公众是参与环境保护的权利主体，制定推广参与模式，宣传参与途径，鼓励公众通过各种形式参与地区环境治理。为公众提供通俗易懂的生态环境保护知识，加强环保活动的宣传，倡导绿色消费，引导公众增强环保意识，自觉采取环保行动。搭建信息沟通平台，发挥公众对生态破坏行为的强大的监督功能，建立全民参与的环保治理模式，既可以帮助监督政府部门，也可以协助监督生产企业和其他公民，防止政府监督失灵，形成无处不在、无时不有的生态环保监督网络。建立有效信息披露平台，及时公布环境热点难点问题、环境质量状况、环保工作开展状况、公开曝光环保违法企业名单和环境违法典型案例、重大决策适时召开听证会论证会。

三、创新生态环境协同治理的激励机制

京津冀要实现协同治理机制创新，各级政府须改变过去行政命令干预式管理，更多注重利益驱动相融合，提高各参与主体积极参与生态环保治理的积极性，形成自我激励式的治理机制。通过市场机制使相关主体基于自身利益出发自主地选择协同治理行為，能够积极推动京津冀地区的生态环境保护实践。

（一）建立科学的官员政绩考核机制

建立科学的官员政绩考核机制，在政府部门考核中引入生态环境绩效评估，建立“绿色GDP”的考核评价标准，加强对地方官员生态责任的问责性，强化政府官员做好环保工作的激励机制，促使区域经济发展目标与生态环保目标相统一。具体而言，一方面要设立奖金和基金奖励地方政府生态环境治理中的表现；另一方面，可以在财政税收、官员政绩考核等方面做相应的政策调整，标本兼治，将生态环境协同治理贯彻到地方政府日常工作中、行动上，而非突击式“检查”、阶段式“监督”。将生态环境绩效评估纳入官员政绩考核，对生态环保工作突出的官员给予足够奖励，优先提拔、任用；环保工作不力的官员予以批评；对重大环境事故进行严格追溯，追究相关责任主体。跨区协同治理机构联合省级单位建立环保督查机制，共同开展督导检查，实现督企、督政“双督办”，问企、问政“双问责”，严格落实京津冀区域生态环境的协同治理。

（二）建立科学的企业激励、惩罚机制

对企业经济激励的手段主要包括补贴、贷款优惠、税收、罚款等。通过正、负向的经济激励政策，引导鼓励企业积极开展节能减排工作，走保护生态环境的循环经济路径。加大“绿色”政策调控力度，通过经济政策工具约束企业排污的外部性行为，把强制监督转化为内在约束机制。对采用环保技术的企业实行税收优惠、给予补贴，如以取消增值税、减免消费税等方式给予鼓励。建立有效的排污收费制度，对企业破坏环境的行为进行严厉惩罚。克服生态环保领域由于“市场失灵”“信息不对称”导致的政策实施障碍，采用正、反双向政策工具来激励、约束企业生产行为的选择。另外，建立企业污染排放信息平台，要求企业实时公布排放数据，保证污染相关数据信息公开透明。建立“绿色金融信用体系”，对污染防治良好的企业实行绿色贷款优惠，而对污染环境的企业则限制贷款。

（三）激发公众参与环境保护的积极性

通过组织环保公益活动，加大对公民的生态环保意识的教育，激发公众参与环保的积极性。在学校、单位、社区加大环保教育，树立日常环保节水意识、文明行为意识、环保消费意识。发挥新闻媒体的宣传导向作用，制作环保纪录片、公益广告，培养居民低碳消费意识，倡导绿色生活消费方式，引导公众形成良好的环保行为习惯。发挥论坛、微博、微信等新兴媒介作用，引导公众积极参与环保活动。

建立完善公众环保参与激励机制，鼓励公众监督政府部门、地方企业和其他公民的环境污染行为，防止政府监督失灵和市场失灵。实施环境违法有奖举报制度，鼓励公众通过电话、网络、微博、微信平台等积极参与环保监督，污染行为一经核实，根据有奖举报制度对举报人给予相应的奖励。

（四）完善生态补偿激励机制

完善生态补偿激励机制，通过制度设计实现生态环境这一“公共产品”成本与收益的合理性，使生态环保的投资者获得合理回报，激励生态环保产品的可持续生产。应遵循以生态系统服务功能为基础，按照政府主导、社会参与、权利与责任对等、保护者受益、受益者补偿等原则，加强生态保护立法，为生态补偿制度提供法律依据。根据京津冀地区生态功能保护区划分标准，明确生态补偿范围，核算生态保护造成的直接、间接经济损失，通过生态补偿基金等方式进行补偿。如密云、承德等水源保护区不能发展某些污染产业、张家口风沙治理区限制牲畜的数量，造成的直接、间接经济损失，科学测算，合理补偿。

落实生态补偿管理办法，规范生态补偿基金的使用，使实施生态保护的主体和受生态保护影响的居民能够切实获得相应补偿，有效激励生态保护工作。加大在国家级生态功能区的投资强度，重点支持具有重要生态服务功能的张家口、承德等地区，提高对生态保护区农民、牧民、渔民的生态补偿标准，实现生态保护区的环保成本与收益对等，进而根治生态保护性返贫。实行生态补偿产业合作，对生态保护区居民提供再就业培训、指导，帮助居民实现异地再就业，保障居民生活水平。

参考文献：

[1] 张彦波，佟林杰，孟卫东.政府协同视角下京津冀区域生态治理问题研究[J].经济与管理，2015（3）.

[2] 国家统计局，环境保护部.中国环境统计年鉴2014[M].北京：中国统计出版社，2015.

[3] 刘秀凤. 谁在拖大气减排的后腿？[N].中国环境报，2015-09-24.

[4] 杨洪刚.中国环境政策工具的实施效果及其选择研究[D].上海：复旦大学博士论文，2009.

[5]中国公众环保意识强，参与度低[EB/OL].[2015-09-10].http：//www.chinanews.com/cj/2015/09-10/7517360.shtml.