嵌入式治理：政党与社会关系视阈下的党组研究

2017-05-31丁远朋

理论与现代化 2017年2期

丁远朋

摘要：在中国政治中，执政党通过党组联接国家和社会。从执政党与社会的关系视阈来看，党组是中国共产党对社会领域的组织嵌入，同时也是一种重要的嵌入式治理机制，是执政党对社会进行组织调控和有效治理的重要组织资源。党组嵌入式治理的生成具有较厚实的政治、社会及价值基础。在嵌入式治理的内在逻辑中，党组通过人事嵌入、权力嵌入和文化嵌入等，来实现嵌入式吸纳、监管与渗透，从而增强执政党在社会网络中的领导力，夯实执政党的合法性基础。党组在运转时要注意发挥嵌入客体的功能与积极性，努力实现与嵌入客体的良性互动。

关键词：党组；嵌入式治理；整合；社会组织

中图分类号：D053 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2017）02-0043-06

作为中国共产党设立在党外组织领导机关中的领导核心，党组既是党执掌政权的组织中介，也是党沟通社会的桥梁与纽带。自2015年5月《中国共产党党组工作条例（试行）》（下称《条例》）颁布以来，党组迅速成为学术界关注的热点。然而纵观现有文献，与对中国共产党研究的丰富成果相比，学术界对党组（党团）的研究相对贫乏、不尽如人意。就中国共产党党组的现有研究而言，有学者从制度变迁的视角，考察了党组制度历史嬗变的轨迹，较为完整地勾勒出党组曲折发展的轮廓①；更多的学者尝试从党政关系的视角，对党组的功能和角色进行积极探讨，将党组视为促进党政关系规范化的重要机制，并着重研究了党组在人民代表大会中的地位和作用②；此外，还有学者从党建的角度对党组的结构、功能等进行定位和总结，并就强化党组建设提出若干建设性意见③。

由此可见，目前学术界对党组的研究基本上处于“党委-党组-国家政权机关模式”的党政关系层面，而从政党—社会关系视角所进行的探讨却较为罕见。为了实现有效执政，“党必须通过自身的强大组织力量和作用的有效发挥，与社会建立密切而协调的关系，使党成为社会的核心，社会成为党的基础。党的领导只有全面赢得了社会，党的执政才能保持强大的合法性基础。”[1]因此执政党的活动空间不仅包含政权系统，还包括经济系统和社会系统。相应地，党组不仅设立在国家政权机关，而且设立在社会场域中。所以党组既涉及党政关系，也涉及党社（执政党与社会）关系；不仅是执政党执掌政权的组织中介，而且是执政党联系和整合社会的重要制度化渠道，体现了执政党与社会对接的治理逻辑。有鉴于此，本文从政党与社会关系的视阈出发，探讨党组在国家治理中的定位及其生成、功能实现路径，以期拓展党组的研究空间，深化对中国共产党及中国政治内在逻辑的理解和把握。

一、党组：一种嵌入式治理机制

“嵌入”（Embeddedness）的概念最早由英国著名学者卡尔·波兰尼（Polanyi）提出，后由格兰诺维特（Granovetter）发展并引入社会学领域，现已成为广泛应用于经济学、政治学等领域的重要分析工具。在我国的政治学研究中，学者罗峰较早地运用“嵌入性”的范式，考察了中国执政党、国家和社会的关系④。随后“政党嵌入”的分析视角逐渐兴起。

在国家治理现代化的语境下，党组作为中国共产党对社会领域的组织嵌入，是一种重要的嵌入式治理机制。就嵌入的内涵而言，“在社会学领域，嵌入性通常是指某种社会联结镶嵌于其他社会联结之中”[2]。一般而言，嵌入意味着一个系统通过某种组织或机制与另一个系统发生关联，并在二者有机互动的基础上实现组织功能的整体性发挥。《条例》明确规定“党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立的领导机构”。可见在我国，执政党与社会领域之间的关联机制就是党组。因此党组可以理解为一种“组织嵌入”，即“执政党在社会领域的组织构建及其有效运作”[3]。此外，由于“政党是治理国家不可缺少的工具”[4]，执政党的组织网络是国家治理体系的重要有机构成，因此党组实质上扮演着一种嵌入式治理机制的角色。所谓嵌入式治理，是指“执政党运用自身的组织资源或者社会精英掌握的组织资源，通过渗透、动员、宣传等方式对整个社会及其群体与个人施加影响，进而将社会纳入有序化的政治参与过程”[5]。党组是执政党的组织结构与国家治理结构相契合的具体表现，是中国共产党对社会进行组织调控和有效治理的重要组织资源。

作为一种嵌入式治理机制，党组是推进国家治理体系和治理能力现代化需要激活和运用的重要治理资源。随着市场经济的深入发展和社会组织的成长发育，单一化的经济结构以及“单位”体制逐渐瓦解，使得直接组织渗透和全面领导的党社关系难以为继。中国共产党如何在维持执政和领导地位的前提下，有效应对社会多元化的利益要求，以实现经济发展和社会稳定，成为重要的时代课题。“党的组织网络和组织化力量是其执政能力的根本保证，是执政党提升社会治理绩效和有效整合政治资源的基本保障。”[6]执政党通过设立党组的方式将党组织力量嵌入到社会，既是化解社会压力与挑战、巩固自身领导地位的策略性需要，同时也满足了重构党社关系，促进国家治理现代化的内在要求。一方面执政党要在社会中发挥领导作用，需要党组作为载体和抓手；另一方面，党组拓展了以执政党为轴心的权力组织网络，并通过将改革开放进程中产生的体制外的市场资源和社会资源整合入国家治理体系，丰富国家治理资源，进而增强执政党在社会中的领导力。可见党组是执政党强化自身建设的重要途径，同时也成为转型中国延伸治理网络与拓展国家治理空间的重要机制。

二、党组嵌入式治理的生成基础

党组源于革命时期的“党团”，与中共的历史相去不远。然而，党组并非“天生”就是执政党嵌入式治理的重要资源。在改革开放之前，党政主导的“全能主义”大行其道，党、政、社三者合一成为国家的主要样态。在那种缺少一定社会分化的政党社会或政治社会，执政党的嵌入式治理便无从谈起。因为“政党治理强调以政党为主导的多元治理主体，以國家、社会和政党（执政党）内为场域的三元活动空间”[7]。随着中国经济市场化、政治民主化等改革进程的不断推进，社会的自主性和多元化日益增强，市场和社会的力量不断壮大，使得党组嵌入式治理的生成基础日臻厚实。

（一）党组嵌入式治理的政治基础

为适应经济社会变迁，中国共产党不断调整治国思路、强化自身组织建设，积极激活和优化利用国家治理的存量资源，为通过党组进行嵌入式治理提供了政治基础。市场经济和全球化深刻改变了中国社会的组织结构。社会资源自由流动加速，社会活动的自由空间逐渐拓展，对党的有效执政提出了挑战。面对不断分化的社会，中国共产党不断完善党和国家领导制度，改变党的“一元化”领导样态，强化自身领导方式和执政方式的调整，在发挥“总揽全局、协调各方”作用的同时，将自身活动纳入法治化的逻辑轨道，既规范了自身行为，又释放了社会的发展空间，为国家治理机制转型提供了政治条件。此外，随着非公有制企业和新社会组织的发展，在新社会空间中建立党组织逐渐成为全党共识。在一定意义上讲，执政党构建和拓展自身组织网络的过程，也是对社会进行政治整合的过程。2002年党的十六大报告提出“加强非公有制企业党的建设”“加大在社会团体和社会中介组织中建立党组织的工作力度”。十七届四中全会作出的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，强调要“扩大基层党组织覆盖面。全面推进各领域党的基层组织建设，实现党组织和党的工作全社会覆盖，做到哪里有群众哪里就有党的工作、哪里有党员哪里就有党组织、哪里有党组织哪里就有健全的组织生活和党组织作用的充分发挥”。在此基础上，党的十八大强调“加大非公有制经济组织、社会组织党建工作力度”，并首次提出要“形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。可见在国家治理现代化的背景下，执政党强化自身组织网络来促进社会整合，重视发挥社会各主体的功能和积极性，为党组嵌入式治理奠定了政治基础。

（二）党组嵌入式治理的社会基础

中国的改革开放和现代化建设进程使社会与国家出现二元分离，深刻改变了执政党和社会的基本关系。社会的自由度、多元化程度逐渐提升，经济组织、社会组织不断获得发展，为执政党的嵌入式治理提供了社会基础。治理意味着多元主体的互动与对话。因此执政党的嵌入式治理不能仅靠党自身组织力的发挥，还需要嵌入客体作为支撑并发挥积极作用。马克思曾指出：“在古代国家中，政治国家就是国家的内容，其他的领域都不包含在内，而现代的国家则是政治国家和非政治国家的相互适应”[8]。改革开放前，中国是一种全能国家的形态，国家用计划经济、单位体制以及人民公社体制等，完全控制了经济领域与公共领域，并对私人领域进行了渗透。随着改革开放，执政党的执政方式和领导方式以及治国思路逐渐调整，全能国家发生转型，中国从“整体性社会”向“多样化社会”转变，党、国家和社会三位一体的格局发生变化，经济、社会以及个人自由活动的空间不断拓展，公共领域、市场领域以及个人领域开始在不同程度上“漂离”旧有的国家控制，向各自相对自主的格局转变。尽管政府职能转变尚未完全到位，市场在资源配置中的决定性作用还未充分发挥，但社会自主活动的空间大大拓展，为执政党的有效治理提供活动场域。因为社会自主空间的出现意味着权力和权威出现“真空”，这些空间“可以暂时由魅力领袖人物或军事力量来填补；但只有政治组织才足以永久地填补这一真空”[9]。此外，市场组织、社会组织在“质”和“量”上都取得了长足进步。据统计，截至2014年中国注册的社会组织达到60万⑤，是1988年的136倍，其业务范围也拓展到环保、民政、教育等社会生活的各个领域，在国家各方面建设中发挥着积极作用，并为执政党通过党组实行嵌入式治理提供主体性支撑和基础性条件。

（三）党组嵌入式治理的价值基础

执政党通过党组进行嵌入式治理需要价值理念的支撑，而这种理念支撑主要体现为民主价值、治理理论以及党的执政理念三者的耦合性。我国是坚持人民主权、实行人民当家做主的社会主义国家，在保障人民处于国家主体地位的同时，通过各种渠道和形式扩大民众对国家和公共事务的参与也是人民主权的题中应有之義，而中国共产党领导和执政的根本目的就在于切实保障人民权利、实现人民当家作主。习近平总书记明确指出：“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。人民当家作主必须具体地、现实地体现到中国共产党执政和国家治理上来，具体地、现实地体现到中国共产党和国家机关各个方面、各个层级的工作上来，具体地、现实地体现到人民对自身利益的实现和发展上来”[10]。这些理念与治理理论的内核是契合的。具体来说，治理强调在既定空间范围内多元行动者之间通过协商协作方式实现持续互动。因此它强调发挥包括企事业单位、社会组织以及公民在内的行动主体在国家治理中的积极作用，这与执政党坚持人民主体地位、调动社会各主体的积极性是一致的。在日益多元化的社会，“从政府包揽、管制取向的社会管理走向多元主体协商协作的社会治理成为一种发展趋势。”[11]人民当家作主的具体实现和中国共产党的执政实践需要借鉴一定的治理理念。中国共产党对社会治理、社会建设等的强调，尤其是“国家治理体系和治理能力现代化”的提出，说明治理理论与人民主权、党的执政理念之间存在内在契合性，这种契合为中国共产党通过党组对社会进行嵌入式治理提供了价值和理念基础。

三、党组嵌入式治理的内在逻辑

面对相对自主的市场和社会，党的领导必须通过党组织积极进入社会领域并在其中赢得主导权来实现，而党组便承担着此项任务，在社会场域履行政治领导责任、实现嵌入式治理。在党组嵌入式治理的实践过程中，一个必须回答的问题是党组运转和功能实现的内在机理是什么？本文认为，党组通过人事嵌入、权力嵌入、文化嵌入等，来实现对社会领域的嵌入式吸纳、嵌入式监管和嵌入式渗透，从而实现嵌入式治理。

（一）党组嵌入式吸纳

党组的嵌入式吸纳主要是通过人事嵌入和决策咨询吸纳来实现的。所谓人事嵌入，即“执政党通过人事安排来占据环境中相关组织的重要岗位”[12]。由于党组成员一般都同时担任党外组织中的领导职务，党组成员既是执政党内部的党员精英，也是党外组织中的领导精英。可见执政党通过党组的人事嵌入，将成长为党外组织精英的党员吸纳入党的组织机体，使其成为党内的党员精英，从而实现了精英的同构与整合，进而实现党组人事方面的嵌入式吸纳。美国著名政治学者塞缪尔·亨廷顿曾指出：“在理论上每一个没有被妥当纳入政治体系中去的社会阶级都具有潜在的革命性”[9]。因此党组通过人事嵌入，整合了新兴社会组织资源及社会精英，并将其同化为执政党权力组织网络的有机构成部分，直接降低了社会精英挑战执政党与国家权威的可能，提高了执政党治理国家的有效性。

在对社会精英进行整合的同时，决策咨询吸纳也是党组实现嵌入式吸纳的重要环节。由于嵌入并活动在社会场域中，党组能够较好地了解社会经济领域，尤其是新社会力量的政治诉求。《条例》规定党组“重大决策应当充分协商，实行科学决策、民主决策、依法决策”。因此党组在决策前要“充分听取各方面意见”，从而有效吸纳本单位普通党员，尤其是党外干部和群众的利益诉求和建议，并通过党组织内部的请示报告工作制度等渠道将党外组织的意志传输到党的决策系统中，协助执政党完成更大范围的决策咨询吸纳。这种决策咨询吸纳，一方面有利于增强决策的协商性及科学化、民主化水平；另一方面有利于实现社会有组织化的政治参与。由于“没有组织的参与就会堕落为群众运动；而缺乏群众参与的组织就堕落为个人宗派”[9]。因此这种决策咨询吸纳对于维护社会稳定和执政党权威具有重要意义。

（二）党组嵌入式监管

嵌入式监管是党组在本单位发挥领导核心作用的具体体现和实现方式。党的十八届三中全会提出“全面深化改革，需要有力的组织保证和人才支撑”，需要“非党组织领导机关中的党组发挥领导和把关作用，强化责任”[13]。并且《条例》明确规定党组在“把方向、管大局、保落实”以及管理监督干部、党风廉政建设等方面的任务。党组的嵌入式监管对于落实党组政治领导责任，从而保障社会组织的行动方向符合社会主义事业和现代国家建设战略具有重要意义。

党组的嵌入式监管与其权力嵌入密不可分，而权力嵌入以党组成员自身的“角色服从”逻辑为支撑。伴随着党组的人事嵌入，执政党的权力也对党外组织进行了嵌入。不同于国家权力，政党权力是指“政党实际上所拥有的支配力和影响力的总和”[14]。权力嵌入意味着执政党通过主动作为，使其领导权和影响力在党外组织中发挥作用。除了与党的领导地位有关，实现这种权力嵌入还离不开“角色服从”的逻辑。由上文分析可知，党组成员都是身兼“双重角色”，即中共党员和党外组织的领导成员。但不同角色具有不同逻辑，因此角色之间可能产生矛盾和冲突。要避免和解决这种冲突，需要一个角色对另一个角色的主导和胜利，即需要党组成员自身的“角色服从”。具体而言，尽管党外组织中的领导占据着本单位科层体制中的最高位置，掌握着本单位资源的调控和配置权。但作为党员，他必须服从所在的党组以及批准党组成立的党组织，遵守党的纪律，从而维护党的集中统一和保持党的战斗力，这也就意味着党外组织领导的角色对党员角色产生了“服从”。党组成员自身的“角色服从”是党组及执政党在党外系统中发挥影响力的内在逻辑，构成了党组实现权力嵌入、发挥核心领导作用的基础。

（三）党组嵌入式渗透

嵌入式渗透是党组嵌入式治理的重要内容，而文化嵌入是党组对党外组织进行嵌入式渗透的主要方式。党组进行嵌入式治理时刻面临着组织内聚力的问题，需要党组对社会领域进行文化嵌入，以充分发挥执政党理念和文化的凝聚、整合作用。党组的文化嵌入，简言之就是党组为了充分发挥权威性影响力，而在党外系统中传播、践行执政党文化和价值理念的活动。《条例》规定党组讨论和决定本单位“意识形态工作、思想政治工作和精神文明建设方面的重要事项”，为党组的文化嵌入提供依据和指导。

中国共产党所倡导的核心价值体系，为党组的文化嵌入提供了重要资源。核心价值体系在根本上是由政党的本质所规定的，反映出政党的价值取向，并且“核心价值体系是文化的内核，规定着文化的性质。有什么样的价值体系，就有什么样的文化立场、文化选择”[15]。中国共产党既是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队，努力为工人阶级、全体人民和整个民族的利益而奋斗。作为马克思主义政党，中国共产党始终坚持以人为本，践行为人民服务的文化理念。在革命、建设和改革的各个时期，中国共产党始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，满足不同时期人民群众的利益诉求。因此中国共产党所倡导和践行的核心价值体系能够凝聚人心，成为“化约不同利益主体的最大公约数”[7]，从而为党组对党外系统的文化嵌入提供可资利用的重要资源。

党组的文化嵌入对于其发挥嵌入式治理作用、巩固执政党的权威、促进社会组织的理性发展具有重要价值。从理论上讲，由于发展逻辑的不同，社会组织的成长可能对执政党的资源、尤其是认同资源产生“争夺效应”。“新型组织代表了新的利益群体，显示了强烈的独立性，反对传统的与政党建立紧密联系的行为方式而喜欢采取独立的直接的行动方式。这些新型组织都吸引了大量的人才，提出了具有社会适应性的观点，分化了政党的组织基础，冲击了选民的政党认同。”[16]因此执政党核心价值理念及文化的扩散和渗透有助于消除党与社会组织之间的距离和隔阂，解决二者可能存在的“双向认同”问题。这一方面有利于保持执政党在社会整合中的轴心地位，进而提升执政党的领导力和影响力；另一方面有助于保障社会组织的运转和发展符合国家政权建设轨道以及执政党的领导逻辑，促进社会组织自身发展的理性化、有序化。

四、结论与思考

党组作为执政党对社会进行嵌入式治理的重要机制，是国家治理由“全能主义”模式适应经济社会变革而作出调整的合理性选择。“任何政党一旦形成，都会像一棵树一样，努力扎根社会土壤，并通过其根系固着一方土地，以保证自己的生存与发展。”[17]改革开放的进程极大地改变了执政党运作的外在环境和社会土壤。面对日益多元的社会场域，执政党需要发挥党组“根系”的作用向外拓展自身影响力，同时减少外在环境的不确定性。作为组织嵌入，党组有效连接了执政党与社会，保障党和社会精英的联系，增加政党、国家与社会的互动，在维护党在社会整合中的轴心地位的同时，实现了执政党对社会的嵌入式治理，增强了党在社会网络中的政治领导力，夯实了执政党的社会基础。

在全面深化改革的新時期，党组要提升嵌入式治理的效度，必须强化自身建设，提高自身运转的制度化、规范化、程序化水平。“民间组织是具有内在独立性的组织，所以，建构党的组织与民间组织之间的关系，不能从实现党对民间组织的控制为出发点，相反，应该从党如何有效地联系民间组织、发挥民间组织的功能为出发点。”[18] 因此执政党将组织网络嵌入到社会领域、尤其是“两新”组织中，要改变过去的直接管控，更加注重发挥经济社会组织本身的主体功能。具体而言，要增强党组嵌入式治理的有效性，应该从以下方面着手：其一，理清党组与社会组织等嵌入客体之间的组织边界与功能边界，防止“以党代社”“党社不分”。作为执政党嵌入到党外系统中的组织网络，党组与社会组织等有着不同的定位、性质和结构功能。因此党组在对本单位宏观性、方向性等问题进行领导的同时，要注意区分与嵌入客体之间的组织边界与功能边界，减少对嵌入客体自身发展的微观干预，尊重、保障社会组织等按照自身的逻辑发挥主体作用，而不能对其进行功能“替代”。其二，完善党组发挥领导核心作用的方式，实现党组权力向党章及《条例》规定的理性归位。作为执政党的组织嵌入，党组对社会领域的领导权，实质是一种影响力领导权。因此党组权力必须通过沟通、争取、影响等“软”方式来行使，而不能靠强硬的命令或指挥。所以要注意改进党组的工作方式和方法，促进党组运转的规范化、程序化。其三，在法治轨道上，努力实现党组与嵌入客体功能的“差序化”发挥。强化法律法规和制度供给，将党组和嵌入客体行为纳入法治化轨道。在此基础上，党组和社会组织等嵌入客体要在各自领域、体系和层面上充分发挥各自功能、实现“各司其职”，同时党组要注意与嵌入客体的功能目标相协调，形成发展合力，从而增强嵌入式治理的有效性。

注释：

①参见孙淑萍：《党组及其作用的历史考察》，《长白学刊》，2000年第6期；张炳文：《党章视野中的党组历史发展轨迹探究》，《西藏发展论坛》，2006年第3期；张书林：《党组的历史发展轨迹探究与梳理》，《中共桂林市委党校学报》，2006年第1期。

②参见杨宏山：《试论中国党攻关系的演进与发展》，《云南行政学院学报》，2000年第1期；刘扫尘：《坚持党组集体领导与行政首长负责制的辩证统一》，《湖湘论坛》，1997年第6期；李宜春：《政府部门党组制度与行政首长负责制》，《经济社会体制比较》，2013年第6期。

③参见杨会清：《中共“六大”与党团制度的建设》，《求实》，2009年第10期；刘扫尘：《加强和改进国家政权机关党组建设》，《湖南社會科学》，1996年第1期；张书林：《论党的执政中介：党组》，《江苏行政学院学报》，2006年第3期。

④参见罗峰：《嵌入、整合与政党权威的重塑——对中国执政党国家和社会关系的考察》，上海人民出版社2009 年版，第153-165页。

⑤参见《中国社会组织》，2014年第10期，第1页。

参考文献：

[1]林尚立. 领导与执政：党、国家与社会关系转型的政治学分析[J].毛泽东邓小平理论研究，2001（6）：37-44.

[2]王凤彬，李奇会.组织背景下的嵌入性研究[J]. 经济理论与经济管理，2007（3）：28-33.

[3]弓联兵. 政党统合：一个政治整合分析框架[Z]. 当代中国政治研究报告，2016：193-213.

[4]罗杰·希尔斯曼.美国是如何治理的[M].北京：商务印书馆，1986：327.

[5]程熙.嵌入式治理：社会网络中的执政党领导力及其实现[J].中共浙江省委党校学报，2014（1）：50-56.