中国PPP项目发起与实施程序研究

曹书

[摘要]近年来，在联合国、欧盟、世界银行等国际政治经济组织的大力推动下，PPP制度的先进理念和制度框架也被我国引入，但对PPP制度理解和应用还不够深入。对PPP项目发起与实施程序的类型和具体环节的深入研究，将对我国PPP本土化有着极大的实践价值。

[关键词]公私合作；公开招标；企业自提；BTL；BTO

[中图分类号]D996.2[文献标志码]A[文章编号]10036121（2017）03003907

一、我国PPP项目实施流程的现状

自2014年开始，中央财政部在我国公共事业供给领域全面推广公私合作（PPP）模式，并于9月份发布了《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，借以将PPP项目的发起与实施流程规范化、制度化。二个月后，中央财政部再次发布了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，该《操作指南》可以看做是对此前《财政部关于推广运用政府和社会资本合作有关问题的通知》（76号文）的落实和细化。《操作指南》的内容覆盖了PPP项目的全生命周期，通过对项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交中各环节整体设计，对PPP项目的发起与实施等方面的具体环节及实质内容进行了原则性规范，见图1。

总体而言，我国采用PPP项目库的方式整合各行政区划内的PPP项目。依据财政部《操作指南》的规定，财政部须率先向公共事业主管部门征集适格项目，公共事业主管部门为此须从公共资产新建项目和改建项目（增量与存量项目）中遴选出符合PPP要求的项目，并将项目列表和基本信息报送财政部，形成全国PPP项目后备数据库；同时，国家发改委也发布了建立全国PPP项目库的通知。随后，财政部发布了《PPP项目库入库指南》，规定入库项目应满足相应条件。随后，各省财政厅也相继发布了《PPP项目库入库指南（试行）》，指导本区域申报工作。

中央财政部与国家发改委共推全国PPP项目库，在短期内对PPP模式在我国的迅速推广确会起到立竿见影的作用。截止2016年9月，全国PPP综合信息平台项目库收录的各方地PPP项目已达10 313项，入库项目金额高达122，874.14亿元。但这种繁荣的景象背后，暴露出的问题也不容小视。按照相关统计，“如果以完成识别且进入准备阶段的项目为基数，将处于执行阶段的项目数与之比较，PPP项目落地率为21.7%；如果将仅处于识别还未进入准备阶段的项目纳入计算基数，项目落地率仅为4.8%”。[1]造成PPP项目落地难问题的原因主要有两点：

一是政出多门，权责不清；监管滞后，隐患堆积。PPP涉及发改委、财政部、住建部和银监会等多部门，尤其是财政部和发改委之间存在较大的权责重叠，在推廣PPP的思路上差异显著。财政部职责是对公共财政的收支进行严格管控，监督PPP项目中公共财政资金的流向，防止PPP模式成为地方政府添堵地方性债务的工具，这导致财政部较为关注PPP示范项目的质量，对在公共事业供给领域大规模推广PPP模式持有审慎态度；发改委职责是宏观经济管理和产业规划与结构调整，保持我国经济的持续、稳定与健康发展，对GDP的比值更加重视，这导致发改委较为关注PPP推介项目的数量和规模。

二是PPP项目的发起方式过于单一，实施流程过于粗糙。目前，对PPP项目的发起方式起调整与规范作用的法律文本仍是《招标投标法》（2000）和政府采购法》（2003），这两部法律均将公开招标列为公共事业项目的主要发起方式。在招投标流程中，法律条文对私人部门的要求过于严苛，倒是公私部门并不具备平等协调的机会与平台。实际上，企业自提也同样是PPP项目的重要发起方式，如能对该发起方式进行规范，使其透明化，必将激发私人部门进入PPP项目的积极性，有力推动PPP模式在我国的本地化进程。此外，PPP项目实施流程过于粗糙，但对PPP的物有所值（VFM）评估、政府与企业的详细谈判重视不够。实践中，地方政府须等待社会资本方融资完成后，方以其签订正式的PPP合同，而不是依循国际通行做法，把融资环节放在项目执行阶段，但给社会资本在草签特许权协议后到正式签约之间的融资期过短，使项目融资成功率大幅降低。这种现象也从另一侧面印证了地方政府将PPP项目看成单纯缓解地方财政压力的工具。

二、我国PPP项目发起与实施程序的总体设计

我国PPP项目顺利运行的必要前提是统一全国与地方PPP项目管理机构，避免政出多门。应在加强中央财政部与国家发改委沟通与合作的基础上，尝试成立统一的公私基础设施投资管理中心 ，由其全面统筹公私合作基础设施投资的公共组织，制定统一的公私合作PPP项目基本计划，力求以政策的调整带动相关法律制度的不断完善。

具体而言，公私合作PPP项目基本计划基本计划的制度框架应依据PPP项目的不同特征构建而成。就PPP项目发起方式而言，须依据PPP项目发起者的不同属性，将其主要分为“政府公开招标发起方式”和“企业自提发起方式”。前者是指由政府搭建PPP项目平台，主动寻找适合该项目的私人部门，并发出邀请；后者是指企业主动向政府提议开发那些有较高市场需求却因为政府预算限制而被搁置的项目。基本计划须对PPP实施的流程做出详细规定，具体内容如图2。

PPP模式下包括BTO、BOT和BOO三种模式。[2]在PPP试点阶段，交通、供水等与国计民生相关的非经营性重要领域采用BTO模式，对燃气、公交等经营性强的领域多使用BOT和BOO模式。在PPP制度全面推行阶段，则废除了在某些领域强制使用BTO模式的规定，并开始引入BTL模式。在BTL项目中，社会资本方的投资回报主要依赖于政府的公共财政予以支付。在项目完成之后，公共基础设施的所有权将转移至政府。社会资本方在项目存续期间负责全过程运营，并依据公共产业与服务具体绩效从政府处获得报酬（租金和执行成本）。[3]BTL模式主要适用于学校、住房、污水管道等非经营性项目。对于社会资本方而言，项目风险较低，回报率也相对较低。我国BTL项目的具体流程设计如图3。

三、我国PPP项目发起与实施程序的认定标准

（一）公开招标与企业自提项目的认定

原则上，如果主管机关认为，运用PPP模式实施一项对国家政策贯彻有重要意义的工程会提升效率，那么该机关应当预先制定计划，并以公开招标的形式开展该项目；企业自提项目应由私人部门提出申请，主管机关根据相关法律的规定以及公私基础设施投资管理中心的审查意见对该申请进行认定，以决定是否应以PPP项目模式实施。在认定PPP项目时，主管机关还应考虑以下要件：第一，主管机关应进行成本/收益分析，以确保国家经济平稳运行的有效性；第二，私人部门的方案或私人部门主动融资方案（PFI）与传统政府公共财政型项目相比，应起到减轻政府负担和提升公共服务质量的作用。

因PPP项目总成本涉及到私人部门与公共部门的比值以确定是否物有所值（VFM），所以通常情况下，项目成本总量不能变更，但也有例外。[4]比如，因专管机关要求、有关法案、下位法规或不可抗力而使得项目计划发生改变，从而对项目总成本不得不做出变更。但这种变更应遵循两个原则：一是与特许协议执行时建筑成本的变更无关的其他成本的溯及既往的变更须禁止；二是成本增加和减少的依据应事先在特许协议中载明。此外，对特许经营权人的补偿方式可采用调整用户使用费或政府财政支持的形式。

（二）BTL 与BTO（PPP）项目的选取

主管关机依据相关法律的规定将项目认定为PPP项目后，如果想进一步选择BTL模式，还应考虑如下要件：第一，项目应具备公共性。中央和地方政府以通过公共财政投资的公共建设项目，均必须为社会公众提供公共产品和服务；第二，经济与金融上的适应性（公共部门比值的具体化）。与传统公共财政型项目相比，通过采用私人部门的创新力与效率，使得项目能够提升项目内设施的质量与安全性，提升公共服务质量，减少在项目全寿命期内所生成的总成本，并在项目按时完工后，私人部门能取得回报。所以，项目全寿命期内的总成本中，项目的运营与维护成本应占据很高的比例，从而，通过整合设计、建设、运营和维护等环节，PPP项目能否生成高效率。如果一个项目很难从设施用户处收取使用费或仅有用户所交的使用费无法弥补项目投资成本，但可以通过将公共建设补贴中的部分补给成本项的方式恢复投资，那么该项目应以BTL模式运行。另外，PPP项目中的各项设施应具有物理上的可分性，才能有独立管理和核算的可能；第三，项目应具备急需性。在该项目中，某一设施因财务状态出现问题而被拖延，但该项目的收益很可观且设施的扩建又是社会公众所急需的，那么追加投资就显得尤为重要。如果该项目虽有私人部门投资建成，但项目竣工后，设施的所有权需转移至中央政府或地方政府，那么該项目也应采用BTL模式。

此外，主管机关还应审查私人部门对项目的准备情况及能否于本年内在公共财政最高限额范围内开工，相关行政许可证及批文是否进展顺利以及对环境投诉的解决机制等事项，从而综合考量该项目是否适合采用BTL模式。BTL的回报率中，政府付费占核心地位，但政府付费的额度也不是一成不变的。具体而言，主管机关应在项目运营期将实际政府付费分为两种：一种是租金。因特许经营权人的过错使得PPP项目中的某些设施无法获得，失灵设施的比例越高，租金数额越少；二是运营成本的付费。主管机关应依据公共设施提供服务的质量而相应调整。

BTO模式顺利运行的关键在于公共实施使用者缴费所形成的私人部门回报率是否能达到预期效果。[5]主管机关须给出了计算公式和相关参数。关于回报率的确定问题，应先由项目申请人就已同意PPP项目自愿提交回报率议案，主管机关在收到回报率议案后，应考察一下因素，以便确认回报率是否合理：一是国内外金融机构贷款利率；而是项目运营收益和风险分担程度；三是类似项目的回报率作比照。至于用户使用费额度的确定方面，主管机关应考虑项目的总成本、合适的回报率、免费使用期、所有权的持续期间和利润等。特许经营权人收取用户的使用费之前，应在不迟于60个工作日内依照相关法律与政策的规定提出申请。

四、公私部门在PPP项目中的投融资与风险分担

在项目投资抵押资产比值方面，对于BTO公私合作PPP项目而言，特许经营权人应依据一定标准和原则为其募集资金提供抵押资产（净产值），这些原则包括：第一，在相关公共设施的建设期，特许经营权人提供的抵押资产比率应不少于该抵押资产净产值与为保障公共建设的质量与安全而对相关公共建立投入的成本比值的20/100。如果这一比值在15/100至20/100之间，那么可以以债券的形式对建设项目的完成情况做出替代性抵押，以达到20/100的比值，但应以5/100的替代率为限。建设期的这一抵押资产比值在项目运营期也应保持在10/100以上，抵押资产不应包括政府补贴，以制衡私人部门在管理和运营公共设施中的权利；第二，如果投资人中的金融投资机构投资额占投资总额的1/2以上，那么抵押资产比值可减少至15/100；第三，特别应强调的是，如果该项目是从传统政府公共财政投资项目转化而来，且政府出资额已经达到抵押资产比值的40/100，那么私人部门抵押资产比值可以下调至1/20。

对于BTL公私合作PPP项目而言，因为政府公共财政对私人部门回报率的支持，这一模式的抵押资产比值设定上会比较的灵活。具体而言，主管机关应在5/100至15/100的区间内灵活设立抵押率最小值，并规定了设定5/100最小比值的条件。以上的比值均应在特许经营协议中明确规定。

在项目投资人变更方面，无论是转让抵押份额亦或投资人身份的变更均应预先申请，待主管机关批准后方能变更。但如下情形，主管机关对投资人变更申请不予批准：第一，因投资人变更将会让特许经营权人的信用恶化；第二，投资人变更会导致项目的按期完工、管理和运营等方面无法实现；第三，投资人变更将会对公共利益造成损害。另外，投资人抵押的资产净现值如果少于5/100的，须负有告知义务。

在PPP项目风险的合理分担方面，相关法律与政策须对项目风险的合理分担问题进行详细的规定，包括风险分担与转移的一般原则、投资风险分配体系、投资风险分配与恢复的程序、BTL项目中利润率变化风险分担、公共部门请求买下公共设施的权利、提前终止项目的救济措施及补偿金数额确定问题。[6]具体内容包括：（1）风险分担与转移的一般原则。涉及PPP项目实施的各种风险应依据公共部门过错、特许经营权人过错、及不可抗力等理据对风险类型化，因上述原因所划分的具体各类风险和风险分担情况，应在考虑国内外类似PPP项目、风险管理的难易程度及风险分担的公平与否在特许经营协议中做出规定，风险分担比例应具有可计算性。此外，可预测风险应以保险的方式进行风险转嫁，其他保外风险应区分项目建设期和项目运营期由项目参与各方分担，特许经营协议应对项目风险做出明细规定。当然，溯及既往的损失不能归入风险分担范畴内，即是说，不能获得补偿；（2）投资风险分配体系。如果项目实际收入小于预估值，那么私人部门的项目风险就会产生。即是说，用户缴费等收入不能满足风险分担方案的比例，主管机关应酌情予以补偿，但不足部分不应少于项目总成本比例的1.1倍，如果少于该比例的50/100，则不能申请补偿。如果项目实际收入大于预估值，那么公共部门的项目风险就会产生。此时，超过部分应由公共部门回收，并规定了两种回收方式、计算公式和相应的参数与权重；（3）投资风险分配与恢复的程序。原则上，投资风险分配方案应依据每个会计年度金融状态决定，但特许经营协议各方可以对相关的事项进行协商以统一意见。特许经营协议应对投资风险额度超过部分予以恢复的内容加以明细规定；（4）BTL项目中利润率变化风险分担。因金融市场的变化，主管机关应对风险分担的额度进行调整和变更。具体分担方式有五种；一是在私人部门管理和运营公共设施权利有效期之后的每两年，公共部门应对私人部门补偿一次；二是风险额度应在项目周期内以私人部门所递交的平均利润率为准而划定；三是公共部门财政补贴应在私人部门风险恢复的最大值范围内确定，四是公共补贴应减去私人部门无法恢复的风险部分；五是风险分担方式的明细应在公共部门与私人部门签订的特许协议中做出明确规定。（5）公共部门请求买下公共设施的权利。如果因自然灾害和不可抗力等因素使得PPP项目的建设、管理或运营无法实现，可复原公共基础设施的特许经营权人可依据相关法律与政策要求中央政府和地方政府购买项目，包括附属项目。

五、PPP项目的实施流程——公共招标与企业自提

（一）公共招标PPP项目的实施流程

公共招标PPP项目的实施流程分为6个阶段，分别为合格项目的认定、方案要求的简述与公示、项目计划的递交、计划的评估与审议、特许协议的授予与特许经营权人的认定、项目实施计划的批准、执行与竣工。

第1阶段包括项目可行性预研、对有政府公共财政型项目潜质的工程的物有所值预审、正式项目可行性分析、合格PPP项目的认定；第2阶段包括公私基础设施投资管理中心的审议、方案要求的内容、方案要求的公示、特许协议草案的附加、私人部门依据要求对方案的修改。第3阶段包括计划提案人的确定、计划内容应陈述的事项、项目申请人的构成（身为项目投资人的金融机构不能发出担保信）；第4阶段包括事前资格审查（目的、审查标准内容及其他审查事项）、项目计划的评估、评估要素的构成、评估与标准权重的分配与误差率、项目计划评估的公共部门偏好、潜在特许经营权人的确认与公告；第5阶段包括特许经营权人的确定、特许协议的主要条款、协商、专家的使用、公私基础设施投资管理中心审议的启动条件和忽略情形、战略与财政部预先咨询程序的启动条件、全项目成本的审议与忽略程序、特许协议的执行；第6阶段包括项目计划的实施标准、项目竣工的确认。

（二）非公共招标PPP项目的实施流程

非公共招标PPP项目的实施流程分为6个阶段，分别为项目方案的递交、项目方案内容的审议与项目认定、备用案的要求、对初始提案人和项目方案的偏好、特许协议的执行与特许权人的认定、公开招标项目细节修改程序的应用。

BTL（PPP）项目实施的实施流程分为6个阶段，分别为项目计划的制定和可行性分析、项目计划的公示、项目计划的评估与潜在特许经营权人的认定、特许协议的执行、实施计划的批准与工程的开始、公开招标项目细节的修改。主管机关认定一个PPP项目是否适合BTL（PPP）模式，应先对项目进行可行性预备研究。具体而言，如果一个PPP项目总成本不少于4亿人民币，且其中的半数以上属于国库拨款，那么主管机关应依据公共财政相关法律的规定，进行可行性预备研究。然后，主管机关应依据PPP项目物有所值测试和可行性分析指引的相关规定，对所有捆绑项目进行可行性分析。对于捆绑项目而言，将小型工程聚合成中型或大型项目，充分发挥项目规模化经济，为实现公共建设的公共性目标服务。一般情况下，BTL模式更适合复杂性项目的实施，所谓复杂项目是指项目涉及多个公共部门联合制定项目计划的情形，如果项目涉及本地的公共利益，还应将复杂项目计划向地方政府通报。本地政府应尽快组建项目理事会，主管机构对理事会的组成人员和标准化协议框架草案做出明细规定。在主管机关审议私人部门递交的项目计划后，财政部应进一步审查主管机关上呈的方案要求，确定总投资最高限度和各项设施投资限额，预留准备金以应对未知变数。预留的准备金应以投资最高限额总额的20/100为限。在BTL模式中，选取潜在特许经营权人的主要目的之一，在于缩短公共部门和私人部门的协商时间。如果潜在特许经营权人故意拖延协商时间，将承担由此产生的不利后果。项目分包人变更后，原项目审批文件仍然有效。

六、总结

通过上述较为完善的PPP制度体系的设计，可以起到对我国PPP项目进行了严格的管理功能。当然，这一制度设计内在功能的实现，还须注意其他方面的衔接与配合。具体而言，PPP政策与法律制度内容须兼顾各方参与者的利益诉求，这就要求相关法律制度活动应以PPP利益关系为核心展开。故而，对PPP利益关系具体表现形式与一般类型的考量是PPP法律制度活动的重要组成部分；PPP制度的意义体现在对利益冲突的识别与消解，而PPP所涉及的利益冲突又纷繁复杂，能否找出冲突的根因是PPP法律制度应然价值落地的关键一环；PPP刚性制度体系须以法律机制的建构和法律制度的配套为主要内容，而机制与制度的人为建构须围绕自然生发的利益关系与冲突展开。正如马克思所说，社会关系无需人为组合，但需要识别，而规范社会关系的制度必须科学建构。总之，PPP的发起与实施程序值得继续深入研究，以推动中国PPP法律制度进程。

[参考文献]

[1]相关数据取自中央财政部PPP项目库http：//www.cpppc.org：8082/efmisweb/ppp/projectLivrary/toPPPMap.do，2016 0710.

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[责任编辑]王立国