食品安全追溯责任倒逼机制研究お

2017-05-30苏怀军王仰文

牡丹江师范学院学报（哲学社会科学版） 2017年3期

关键词：食品安全

苏怀军王仰文

[摘要]构建食品安全追溯制度，实行食品安全全过程可追溯，是食品安全治理现代化的必然趋势。实现食品的“质量可追溯、风险可控制、责任可追究”是依法治国战略的要求，也是法治建设的时代面向。

[关键词]食品安全；责任追究；责任倒查

[中图分类号]D929[文献标志码]A[文章编号]10036121（2017）03000507

一、食品安全追溯制度契合法治建设的时代面向

食品追溯是保障食品安全的重要手段，而食品追溯制度则是保障食品追溯施行的基石。[1]随着依法治国的深入推进，“食品安全追溯”与我们的生活日益接近，并逐渐演变为法律层面的基本制度。在概念表述中，食品追溯制度是指通过登记的识别码，对食品生产、经营、消费等链条全过程的历史信息和位置实行的顺向可追踪、逆向可溯源的制度。这一制度在法律文本中的正式确立，对于完善食品安全管理系统，加强对食品安全质量控制，实现食品可召回、原因可查清、责任可追究更具有制度刚性。

（一）食品安全追溯制度的法律确立顺应了依法治国的时代潮流

民以食为天，食以安为先。食品安全不仅直接与每个人的生命安全和身体健康密切相关，也是广大民众的普遍心声和基本诉求。尤其在“四个全面”战略布局中推进依法治国的时代背景下，确保食品安全是全面建设小康社会的关键环节，创新食品安全治理是全面深化改革的重要内容，实现最严格的全过程的食品监管是全面推进依法治国的有力抓手。通过法治化的努力提升食品安全治理水平，不仅是建设中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，也是从根本上保障食品安全的治本之策。时代催人奋进，使命激荡人心。新《食品安全法》规定“国家建立食品安全全程追溯制度”的具体要求，是从源头上把好产品质量安全关，建立主体明确的食品安全责任体系，加快构建食品安全法治秩序，努力构建食品安全法治屏障的基本遵循，将成为实现食品安全责任倒查机制和责任追究制度的尚方宝剑。食品安全追溯制度的法治化确立对于食品安全增强忧患意识和责任意识，牢固树立安全发展理念，加强全员及全过程的食品安全监管，督促食品生产经营者积极构建上下游食品质量安全可查询、可控制、可追究的追溯体系和责任倒查机制[2]，加快建立科学完善的食品安全体系，全面提升食品安全法治化水平具有决定性意义。不仅会倒逼权责明晰、分工合理及食品安全治理能力的全面提升；还会促进相互衔接、高效运转食品安全监管格局的形成。

（二）食品安全追溯制度的法律实施汇聚多元共治的法治网络

推动法治秩序的建立既是社会秩序的内在要求，也是各项事业健康发展的关键。在全面推进依法治国的新时期，法治已成为维护政府市场社会公民之间良性互动的多元共治格局的核心力量。[3]多元共治的法治网络是维护食品安全的根本保障。面对复杂的食品安全形势，追溯制度不仅可以为食品安全风险分析和食品安全隐患的追踪提供准确、及时、有效的信息和机制，也可以提供污染产品的走向和流通范围，提前预测危害的原因与风险的程度，确保有安全隐患的食品退出市场以保护消费者的权益。新《食品安全法》以法律的形式突出“源头治理”和“社会共治”的立法理念，实际上也就意味着从农田到餐桌全过程安全治理离不开政府部门、消费者、社会组织以及第三方的共同参与。也只有激发和释放全社会参与食品安全治理的巨大潜能，形成社会协同、群防群治、合作共赢、良性互动的和谐氛围，才能构建切实食品安全追溯体系的防护屏障。当前，尽管在政府、社会与企业多方参与的共同努力下，食品安全治理环境得到很大程度的净化和优化。但是，“预防为主、风险管理、全程控制、社会共治”的食品安全治理体系构建是一项系统工程，提升食品安全法治化水平，推进食品安全追溯制度的实施依然考验着政府监管能力和社会诚信水平。多元共治的食品安全追溯法律制度仍然需要政府完善日常监管、监督抽查、信息发布等管理制度，严惩重处不法分子，维护公平竞争；需要推进食品生产经营的诚信体系建设，减少食品供应商的欺诈行为；需要社会公众的民主参与和行业协会的自律约束；需要新闻媒体的舆论监督，认真追查媒体披露的问题。形成多元主体积极合作，法律规制、技术规范、舆论监督等治理机制协调整合，从田间巷陌到都市人家等环节无缝对接的治理格局，让全体公民都能体会到多元公共治法治网络的幸福感和获得感。

（三）食品安全追溯制度的法律构建彰显法治中国品牌形象

食品安全问题不仅关系人民群众生命健康、执政党执政能力，也影响到我国的社会和谐、经济发展以及法治品牌的国际印象。当今社会，食品安全已经成为观察一国法治状况的窗口和指征，没有稳定的食品质量安全，隐藏在背后的就是没有稳定的社会环境和良好的法治环境。十八届三中全会将食品安全作为国家治理体系的组成部分纳入“公共安全体系”之中。十八届四中全会则从食品安全法律法规完善、综合执法、综合治理等角度强调了食品安全治理的法治化问题，“食品安全元年”正式开启。十八届五中全会更是明确提出“实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心”，从而使食品安全上升为国家战略的重要构成。从“田间到餐桌”的食品安全追溯制度的法律確立，使生硬的法律文本凸显着生命健康至上的人本原则，充满着浓浓的人文关怀。欧盟各国在1997年“疯牛病”风波之后，为应对食品安全紧急状态，已经开始了食品安全溯源制度和体系建设。目前，有40多个国家相继建立了相对完善的食品安全追溯制度体系，食品安全追溯制度已成为政府机构、企业和消费者共同关注的词汇，同时也是食品质量管理与危机控制体系的评定标准和重要武器。[4]这些重大决策部署以及食品安全追溯制度的法律安排，不仅彰显了党中央、国务院保障人民群众饮食安全的坚定决心，也为食品风险预警、精准召回和责任倒查提供了有力的基础性支撑，扩大了法治中国的域外影响。

二、责任可究是构建食品安全追溯制度的基本立场

由于多种原因，世界范围内的食品安全不仅要面对大量的食源性疾病，还要面对生产经营者和监管者由于管理疏漏导致的食品安全问题，甚至还要面对违反乱纪造成的食品安全问题。所以，通过食品安全追溯制度体系建设，强化食品安全质量保障，最大限度地消除食品安全隐患已成为全球最关注的热点问题之一。食品安全追溯制度具有“确责”与“召回”、风险管理和信息记录三大作用[5]，不仅让生产者的责任更加明确，倒逼食品企业重视食品安全；也可以在出现食品安全事件时，及时锁定问题产品的流通链条和流通主体，帮助实现产品召回；同时，也有利于充分保障公众知情权，提高对食品消费的信任度，从而使食品的整个生产经营活动始终处于监控之中，起到“防火墙”的作用。但是，这一制度设计最为基本的核心价值依然在于深潜其中的责任倒查机制的同步确立及其安全助推器作用的发挥。

（一）食品安全追溯制度本身蕴含责任倒查的内生逻辑

食品不安全因素贯穿于食品供应链的全过程。[6]食品安全追溯制度是从源头严守食品安全责任的重要防线，意在通过包括从养殖到餐饮的产供销全过程的顺向追踪，或者从消费者到生产者的逆向回溯，实现食品安全的风险性监控和过程性责任倒查。换言之，“食品安全追溯”实际上包括了“顺向追踪”和“逆向溯源”两个渠道的有机融合，使得食品从“农田到餐桌”的“前世今生”可查可知。顺向追踪是指沿着供应链条从开始到结尾追逐产品向下游移动的轨迹，即提供下游信息；而逆向追溯是指通过记录沿着整个供应链条向上游追踪产品来源，即提供上游信息。[7]食品安全顺向追踪使食品从供应环节这个源头开始就不间断、全程可查，不仅便于从市场上及时撤回安全隐患的食品，而且可以促进对危害人类、动物健康以及自然环境的影响进行识别与监测。食品安全逆向追溯则更倾向于源头问题的防范，正本清源，准确确定食品的身份、历史和来源。但是，食品安全逆向追溯层面的内在含义和运行机理，实则蕴含着食品安全责任倒查机制的问责逻辑，其直接目的是以食品安全责任溯源机制倒逼食品安全追溯制度，通过生产与销售链逆向追溯食品的能力，确保食品安全追溯制度的稳定构建与良性运作，这也正是新《食品安全法》凸显“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”的更高起点所在。

（二）食品安全追溯制度核心功能是落实食品安全责任

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。法律实施的保障则在于以国家强制力为后盾的责任追究，“如果不守法而不受处罚，貌似法律的决议或命令事实上只不过是劝告或建议而已”。[8]全面落实新《食品安全法》的一个关键，就是要通过食品安全追溯制度的构建与执行，严惩各类食品安全违法犯罪行为；也只有把“纸面上的法”真正落实为“行动中的法”，才能实现全过程 “来源可查、去向可追、责任可究”的质量管理与风险控制目标。这也就意味着基于食品追溯制度的食品安全信息追溯平台以及食品安全追溯体系的建立，可以实现食品“从农田到餐桌”全过程控制，促进食品安全信息数据库的完善，从而提升食品安全信息的公开透明度。但是，这并不是食品安全追溯制度的核心立意。这一制度设置的根本立场在于构建最严格的食品安全责任追究机制，增强法律规范的统一性与操作性。实现“产品可召回、原因可查清、责任可追究”，从源头上保障消费者的合法权益。当然，安全的食品是“管”出来的，更是“产”出来的。按照新《食品安全法》的规定，这里的“责任不是抽象概念，而是内容丰富、结构严谨的责任体系”。[9]既包括政府监管部门的监督管理责任制、考核评议、法律责任、工作机制、能力建设等内容，也包括企业在食品安全全程追溯、管理制度、自查制度等方面的责任；既有行业协会、新闻媒体和消费者的责任，也需要“第三方”在保障食品安全中发挥重要的公益宣传、舆论监督等作用。

（三）食品安全追溯制度辐射效应实现以责任可究为前提

食品安全没有零风险，而是在保证食品营养和最佳品质的同时，力求将风险降低到可接受的程度。食品安全追溯制度具有“确责”与“召回”、风险管理和信息记录三大作用。在这三项功能中，风险管理是食品安全管理的核心。信息记录是对物料来源、加工过程和产品去向、数量等信息的真实、准确、科学、系统记录，可以提供所有食品供应链各环节的有效跟踪与追溯渠道。风险管理与信息记录尽管与责任追究功能相伴而生，彼此制约，但是却明显处于不同的价值定位。其中，风险管理与信息记录为责任追究提供了基础和前提，责任追究则是推动风险管理精准与信息记录真实的关键环节和重要保证，具有牵一发而动全身的重大意义。责任追究是实现风险管理与信息记录的动力来源。风险管理与信息记录如果没有责任追究与之相伴，不仅会导致管理失控和信息失真，而且也有可能产生任性与张狂，食品安全追溯制度体系就成为无源之水、无本之木、无效之徒劳。[10]责任追究功能的发挥可以倒逼食品安全与品质的风险管理与信息記录，从田间地头到运输、加工直至销售的环节都真实可靠，准确到位，从而强化对食品供应链全过程的风险监控与诚信监督。从这一角度看，风险管理与信息记录功能是食品“确责”与“召回”的必要条件，它服从并服务于责任追究的核心要义。食品一旦发生问题，即可以按照从原料到成品到上市到最终消费整个链条所记载的信息，快速缩小问题食品范围，准确查处问题环节，直至追溯生产源头，确保食品召回的时效性和准确性，实现风险的精准防控，事故责任的准确追究。

三、食品安全责任倒查需要优良的法治环境保障

当前，我国食品安全形势总体是好的。同时，食品安全的现代化治理依然面临众多难题，形势仍然非常严峻，任务仍然非常艰巨，食品安全风险隐患根本性好转的“拐点”还没有出现。在某种程度上，食品安全问题的多样化和常态化出现，预示着在跨入“风险社会”的今天，食品安全现代化治理不仅是必须破解的现实难题，也是必须应对的重大挑战。要进一步取得突破，必须以改革为动力，以法治为保障，安而不忘危、治而不忘乱，始终保持高度警觉和忧患意识，坚持食品安全治理的综合性、协同性、法治化和系统化。

（一）逐步健全食品安全责任追溯制度的法律规范

食品安全追溯体系的建立有赖于现代信息技术的有力支撑，以便于技术层面的追溯成为可能。但是，对于食品安全现代化治理来说，技术层面的追溯很有必要却并不是追溯制度的根本目的，追溯的关键在于责任倒查机制的健康运行。因为，相比于技术层面质量跟踪的治标而言，制度层面的责任追究制度更为治本。所以，食品安全现代化治理若要开启新的曙光，应当在健全食品安全责任追溯制度上下足功夫、做足文章。中国食品追溯[11]只有秉持责任追究和按图索骥的基本立场，建构严格的食品安全责任追溯制度，才能够实现有效的控制和召回，从源头上保障消费者的合法权益。从制度发展的实践看，为了应对食品生产链和供应链长、环节多、影响因素复杂等局面，从国务院多个部委到上海、北京等多个地方都先后出台过许多关于食品安全追溯制度的文本规范（见表1），试图从追溯体系建设、监管方式创新、过程质量监控和消费安全保障等方面进行指引与规范作用。但是，现有的制度设计显然过于凌乱和分散，食品安全追溯制度的刚性不强、体系性不足、运行标准不统一，更多是通过追溯相关的法律、指令、通知和指南来体现，且仅承载着“信息记录”的基本功能。随着信息技术的发展和食品安全需求的提升，必须要以最严谨的态度和最科学的精神，整合部门专业资源，努力完善食品安全追溯倒查机制的法律法规和技术规范，推进食品追溯制度体系标准和平台的统一建设，为食品安全的源头治理和系统治理提供刚性的法律制度支撑。

（二）科学搭建基于食品产业链全过程的责任倒查网络

“责任追究的威慑力在于严格落实、严格执行、有责必问、有错必究。”[12]一个完善的食品安全追溯体系能够厘清产业链全过程各相关主体的职责，明确监管主体与被监管对象各自的责任分担，并能有效处置、追踪不符合食品安全标准的数据信息，正确定位问题责任方，从而实现食品安全追溯体系平台的基本目的。然而，分散各地的食品产业链点多面广，而食品产业链条的监管模式又采用传统“九龙治水”的方法，且各自建有自己的食品追溯体系，其产品编码和追溯标准规范也比较混乱，严重阻碍了食品信息的互联互通和解析共享，这种断崖式的追溯体系给问题食品的“确责”和“召回”带来了很大的困难和挑战。因此，食品安全追溯体系的完善规范，必须以强化食品安全为核心，尤其注重追溯体系的统一规划、整体推进和重点突破。推进食品追溯体系统一标准和统一平台的建设，研究制定统一兼容、科学高效、扩展性强的物品编码标识技术方案，建立安全保障体系和信息记录体系；根据国务院统一部署，通过各种鼓励措施和政策引导解决好成本、标准以及消费者认可度的可操作性问题，将农产品追溯体系与食品质量安全管理认证制度结合起来，共同建立从政府到企业的各级食品追溯系统；鉴于技术能力和经济可行性的考量，逐步在重点食品行业和食品高危行业等“关键少数”优先建立危害分析和关键控制点体系，率先打造一个可供监管机构和消费者有效追溯的“从农田到餐桌”的全覆盖阳光监控系统，实现农产品生产与食品质量监控两端抓源头，技术追责与制度追责两手抓并进，全力推进食品安全治理现代化。

（三）深入推进第三方参与的食品追溯诚信制度建设

食品供应链追溯制度并不是孤立建立的[13]，稳定有序的食品安全追溯需要两个机制来保障：一是“从农田到餐桌”的统一管理制度；二是食品质量安全信息的真实完备。[14]前者要求国家应当建设涵盖食药监、卫生、质监、农业、工信等部委统一的食品安全电子追溯系统，防止食品追溯码变为“愚人码”；后者则要求食品生产经营者必须分别对各阶段的详细记录的完整性、真实性、可靠性负责。从我国食品安全追溯实践看，各地食品安全溯源体系标准由于没有国家统一法律标准的刚性引导和执行规范，数量众多的产供销自建追溯跟踪系统差别甚大，不仅系统的兼容性差，影响了信息的交换与共享，也催生出很多假冒伪劣、张冠李戴的乱象，甚至有些食品溯源码直接成为“私家定制”的营销噱头，异化为企业非法牟利的工具。[15]因此，食品安全追溯制度体系的建设，在解决好基础的制度和标准的前提下，还必须强化食品安全追溯链的连续性和信息的真实完整性。否则，“先天发育不良”的食品追溯码将再次雪上加霜处于“生而无信”的境地。值得注意的是，由于食品信息的记录会受到外在条件、信息技术和人员素质等多重影响，追溯信息记录由企业承担真实性和可靠性都充满着变数。2010年以来各地实践也证明，由政府主导、企业操刀的食品溯源也存在诸多无法克服的弊端，难以避免“私家定制”从中牟利的现象，收效甚微。[16]在此情况下，引入由专业人员构成的第三方食品追溯信息平台就成为最佳选择。这一机制优势在于可以借助于第三方主体公正与公平的立场，在消费者和食品之间架起一座桥梁，让消费者直观看到实时生成在线信息，食品的“前世今生”与责任的“前因后果”都可以按图索骥，从而更好保障消费者舌尖上的安全。

（四）努力提高公民食品安全追溯责任追究参与意识

《食品安全法》规定，积极构建“前世今生均可顺向查询、逆向回溯”的食品追究制度体系，对于保障食品安全具有重要的意义。不过，食品溯源制度体系的后续推进和操作执行都存在较大的现实困难，甚至举步维艰。一方面，食品追溯制度刚刚起步，远未发展成熟。新《食品安全法》采用了“鼓励”而非“强制”的措词要求企业采用信息化技术实现食品安全溯源，可追溯体系覆盖范围、超市的追溯平台建设、与餐饮行业间的无缝隙追溯对接等还存在较大的提升空间；另一方面，食品安全追溯制度的认知度和接受度也亟需培养和强化。尽管，食品标识“可追溯”的品牌越来越多，但“追”溯源码购买食品的消费者并不多见，尤其是中老年人远未养成习惯。甚至，更多的消费者在选择食品时更认同品牌的力量，而不是溯源码的有无。即使承认“消费者对可追溯食品的认知受区域经济发展水平、教育程度、经济收入水平、身体健康状况、年龄等方面因素的影响”[17]，但从北京、南京和咸阳三地的抽样调查总体看，“消费者对可追溯食品以及食品追溯体系的认知度很低，认知程度较高的北京市消费者也仅3%的被调查者表示非常熟悉可追溯体系。”[18]消费者通过食品安全追溯制度体系参与食品安全现代化治理的理念尚未普遍形成。与此同时，针对食品产业链上利益相关者的食品安全追溯知识的培训、教育以及食品安全责任追究的实践也没能步入正轨。在这一意义上，看似美好的食品安全追溯制度体系成功的关键还是要把“最后一公里”走“实”，否则就是“为山九仞、功亏一篑”。为此，要以宣传贯彻新《食品安全法》为契机，加强食品安全信息的供给，及时通报和宣传食品安全追溯制度体系和实施进展，积极拓展社会民众有效参与的监控路径，并结合实践多发、易发的典型个案，强化社会各界认知能力与参与热情。

四、结语

食品安全追溯制度的发展与完善需要政府、企业、公众多位一体的共同参与和持续用力。在战略层面是强化食品安全质量的一种有效手段，要深刻理解食品安全追溯制度的价值和功能。在技术层面需要借助于互联网信息技术的蓬勃发展和信息平台的互联互通，寻求源头预防、过程控制和末端倒查一体化的技术支撑。在体制和机制层面要努力完善顶层设计和法律体系，创新食品安全现代化治理防控体系，加强治理模式和技术标准的整合对接，以嚴格的制度、严厉的追责、严密的法治为食品安全提供可靠保障。

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