对行政诉讼异地交叉管辖制度实效性的思考*

孙 陶

(沈阳市沈河区人民法院，辽宁 沈阳 110011)

对行政诉讼异地交叉管辖制度实效性的思考*

孙 陶

(沈阳市沈河区人民法院，辽宁 沈阳 110011)

行政诉讼管辖制度是行政诉讼中的重要因素，传统行政诉讼的属地管辖原则深受行政权力的影响，从2007年开始，为解决行政干预问题，各地实行了包括异地交叉管辖在内的行政诉讼管辖制度改革，但问题并未得到根本性解决。2015年，新《行政诉讼法》颁布实施，在立法层面确立了行政诉讼跨行政区域管辖制度，成为保障公民诉权、实现双方诉讼平等地位的重要原则，并为行政法院系统的建立预留了立法空间。通过对现行行政异地交叉管辖办法的实效分析，实现继承与革新，为行政法院体系的建立与完善提出行之有效的构想。

行政诉讼；行政干预；异地交叉管辖；行政法院系统

一、实践中的管辖制度诸种方案

2008年1月，最高人民法院出台的《管辖规定》确定了“以指定异地法院管辖为主，提级管辖为辅，尽可能将行政争议化解在基层”的基本原则，指明了实践中级别与地域二要素的分类指标作用。2015年新《行政诉讼法》更进一步要求“建立跨行政区域管辖制度”，多地法院根据当地实际进行了管辖制度的积极探索，这些改革多围绕地域和级别要素进行。分析这些改革方案，大概可以归为三种模式。

(一)指定集中管辖模式

指定集中管辖是根据上级法院的指定，将行政诉讼案件集中到某一个或某几个法院管辖。集中指定管辖出现较早，2007年9月，浙江丽水中院就曾经把一定区域内部分行政案件集中交由某个特定基层法院管辖，获得了立案率增高、上诉率降低、审判质量提高的效果。基于此，2013年最高人民法院下发通知，决定在部分中级人民法院开展指定集中管辖试点工作，通知下发后，多地试点法院开展了实践活动，例如，山东泰安中院下辖7个基层法院，确定由泰山法院管辖涉及劳动教养、征收类行政案件，岱岳法院管辖涉及婚姻登记类行政案件，肥城法院集中管辖涉及房产登记类行政案件等；天津规定，以天津海关为被告的行政案件由天津市第二中级人民法院管辖，以市级行政机关为被告的由天津和平区人民法院管辖，环境保护行政诉讼由天津铁路运输法院管辖；深圳规定，将一审行政案件集中到盐田区法院管辖，而原盐田区法院管辖的一审案件由深圳中院提级管辖；福建规定，在除龙岩以外八个设区市各确定2～4个基层法院作为集中管辖等。

(二)提级管辖模式

提级管辖属于集中管辖中一个基于级别要素的变化形式，通常是将原属基层法院管辖的一审行政案件提级到更高级别的法院管辖。例如，广东省2012年规定以县、区级人民政府、省直厅局级行政机关、中直驻粤厅局级行政机关为被告的一审行政案件提至中级人民法院管辖。

(三)异地交叉管辖模式

异地交叉管辖是实践中最常见的一种管辖模式，例如，山西实行大同中院管辖原忻州中院受理的一审行政案件，晋中中院管辖原吕梁中院受理的一审行政案件，临汾中院管辖原运城中院受理的一审行政案件，长治中院管辖原由晋城中院受理的一审行政案件等；重庆市实行涪陵区法院管辖原南川区法院、垫江县法院、丰都县法院管辖的行政案件，南川区法院管辖原重庆市涪陵区法院、武隆县法院管辖的行政案件等；辽宁省沈阳市实行和平区法院审理皇姑区管辖案件，沈河区法院审理和平区管辖案件，皇姑区法院审理沈河区管辖案件，浑南区法院审理铁西区管辖案件，大东区法院审理浑南区管辖案件，铁西区法院审理大东区管辖案件等。

上述模式无论是哪种管辖，都部分地实现了保障行政诉讼双方主体地位渐趋平等、消除地方保护主义的目的，同时也有自身的适用特点：指定集中管辖统一了裁判标准，改善了经济发达地区法院与区县法院的收案数量比失衡状态，提高了司法公信力，但将大部分诉讼业务集中在少数几个基层法院，也有造成被集中管辖法院行政审判力量无所作为之虞；提级管辖实现了审判员素质提升，一定程度上保障了审判质量，但中院案件数量激增，造成一二级审判力量失衡，行政诉讼审级结构可能被虚置；异地交叉管辖为本文重点论述的管辖实践制度，施行成本低廉，又能一定程度上实现分离司法辖区与行政辖区的效果，但作为在工作机制层面的改革，交叉管辖仍难免存在某些局限性，下文简要分析行政诉讼交叉管辖的实施效果。

二、行政诉讼异地交叉管辖施行效果分析

各地施行行政诉讼交叉管辖以来，法院受理的行政案件数量有所增加，更多数量的行政纠纷进入诉讼程序，这从侧面反映出异地交叉管辖对公正审理行政案件的积极影响，这种成效也是建立在立案登记制的实施基础之上的。立案登记制实施以前，存在一定程度政府变相要求法院受理案件送政府报批的情况，如“2010年至2012年，北京法院行政案件受理率分别只有32.85%、39.12%和35.19%，有高达17282件案件以“三不”(不收案件材料、不出法律文书、不予立案)方式处理。”*最高人民法院行政庭，梁凤云.关于对中国特色行政法院体系的基本设想[J].行政法学研究，2015,(1):82.自《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》实施以来，各地严格执行《规定》和《行政诉讼法》相关要求，强化行政诉讼诉权保护，消除违法限缩受案范围、违法增设起诉条件，严禁以不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证、反复要求起诉人补正的方式变相拖延、拒绝立案，坚持“有案必立、有诉必理”，行政诉讼案件数量出现了明显增长。

(一)法院收案类型与辖区变更密切相关

分管辖区的变化对法院受案类型具有直接影响，各辖区行政诉讼分布类型受区域内所设行政机构和经济特点决定。例如，在设区较晚、城市发展和城镇化建设的集中实施区域，往往房屋和土地拆迁类案件占多数，当该区法院改辖老城区时，传统的社保类、民政类诉讼案件就跃居收案主体，这种内部数值互换是涵盖在总体范畴平均值稳定之内的，对整体区域内行政诉讼质量和数量并无根本影响，但对参与个体的司法水平无疑提出了一定要求，审判员需在短期内及时适应并总结新型案件的审判规律。

(二)行政机关应诉意识仍待提高

《行政诉讼法》第3条规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”，尽管在实行中取得了积极成效，但行政机关消极应诉、应诉能力较弱等问题依然存在，由于行政环境优劣不一，应诉率的提升尚未形成足够影响诉讼综合表现的强有力要素，原因之一是实际执行过程中并未完全按诉讼法的规定执行。如个别诉讼中出现无人出庭应诉的情况，法庭也很难要求行政机关完全按照《通知》的规定作为，行政机关通常能委派任一工作人员出庭已经相当不错了。实践中声明“全权”委托律师出庭的情况相当普遍，虽然《通知》对此规定：“行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的；或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案并在裁判文书中载明，可以依照行政诉讼法第六十六条第二款的规定予以公告，建议任免机关、监察机关或者上一级行政机关对相关责任人员严肃处理。”但实践中很难做到。

(三)审判独立性仍存掣肘因素

随着案件数量的增加和行政法治环境的完善，行政诉讼原告的胜诉率有所增长，显示了行政审判职能的异化部分正逐步复苏和重构。行政司法中由地方行政机关的普通组成者回归行政权力的监督者本色，但败诉案件数的增加是建立在案件总量增加基础之上，因此很难准确评估行政权力退场对诉讼公平的实质贡献率，唯一能确定的是，法院与地方的直接联系被切断后，增加了理论上的干预成本，但行政体系的科层制特征令上级与下级机关几乎同为行政诉讼的“利益攸关者”，在以效率为指令符号的层级金字塔中，个体必须以完成结构片段任务维持整个系统运转作为存在意义，这种情况下，系统和其中的个体都必须遵守内部行为逻辑优先于内外信息交流所得的行为准则，因此上级行政机关总是倾向于对妨碍下级机关职能行使的因素施加影响，通过多种形式的协调平台表达出诉讼的不利结果事实上会影响某项政令实施效果的看法。这种看法会通过行政机关之间的隶属关系、官员定期交流、案件发生地和管辖地之间的协调传导体现，甚至有悲观者认为：“经过长期的互动、博弈，类似潜规则的制度安排可能形成：异地政府之间的互惠性干预和上级政府对下级政府的自动化支持。”*董皋,郭建勇.独立而公正：行政案件跨区域审理改革的价值追求与制度设计[J].法律适用,2015,(6):14.这种想法下，行政机关的不满也可能表现为当法庭要求被告机关说明案件情况时，干脆回复“请求法院依法处理，政府不干涉法院审判活动。”令人挠头。

(四)调解与司法建议功能受限

《行政诉讼法》第60条将调解的使用范围由之前的行政赔偿扩大到行政补偿和有自由裁量权的行政案件，目的是发挥调解在解决行政争议中的作用，但异地管辖下法院与被告行政机关之间的联系松散，加上法庭对异地行政机构设置不够清楚，调解这类需要地方政府协作支持的诉争解决方式适用起来比较困难，“集中管辖法院在同地方党委、政府的支持方面显然不及被告地法院调解起来便利。”*黄学贤,杨红.论行政诉讼管辖困境之形成及其突破[J].法学评论,2013,(6):39.司法建议情况与之类似，司法建议是司法参与社会综合治理系统工程的一项重要手段，但部分行政机关对其既不了解也不重视，尤其在城市化建设中，一些行政部门的分管范围、功能职责可能有所调整，本着“事不关己”“多做多错”的心态，加上不属同一行政区划，更无支持本地机关的考虑，索性以《建议》涉及事项不属本部门管辖为由不予理睬，致使司法建议处于无人阅读的尴尬境地之中。

(五)行政诉讼与民事诉讼疏离

行政诉讼与民事诉讼有时联系紧密，有些行政诉讼直接由民事纠纷衍生出来，特别是行政诉讼中的第三人，经常是行政关系产生和发展的重要因素，管辖变更后行政诉讼与民事诉讼的分离很有可能导致同一基础事实，诉讼结果却不同，或原告有意识地就同一事项在两个以上法院提起诉讼，可能损害司法威信。

(六)败诉、上诉与信访层层递进

在行政诉讼中，行政机关败诉案件数量和上诉案件数量都是比较有意义的数据，随着行政机关败诉案件时有增加，案后上诉行为也出现了一些新的趋势，即虽然判决结果支持了原告，但判决后不仅行政机关上诉，连原告也坚持上诉。从全国范围来看，在全面实施管辖改革的五年间(2008—2012)，上诉率甚至出现不断攀升的势头，分别为59.2%、63.14%、70.46%、69.31%和70.06%*最高人民法院行政庭，梁凤云.关于对中国特色行政法院体系的基本设想[J].行政法学研究，2015,(1):82.。

行政诉讼上诉与申诉、信访之间的转化机制并不复杂，如果原告不信任上诉，则很有可能加入申诉或信访行列，加之异地管辖后司法与行政机关沟通不畅，已进入信访的案件并不比之前的更好化解。

(七)诉讼成本与效益平衡

这里分析的诉讼成本与效益，不仅是诉讼参加人由于跨行政区域参加诉讼而带来的时间和经济支出，而主要是指通过发现行政管理过程中的瑕疵和不当行为，利用行政审判推进善治良政而必须加以丰富完善的制度设计。例如，救济途径需更为多样化，如赔偿、补偿、责令行政主体履行职责、为相对人作出一定行为或禁止其作出一定行为等，这需要兼顾相对人权益保护和行政管理效率两种价值。

三、改变行政诉讼行为惯性，塑造通畅民权保护之途

(一)行政效益与现代法治思想

行政效益指一定的行政活动中所产生的符合社会需要的社会效果与在此活动过程中的耗费的比例。依靠行政诉讼实现民权救济和监督行政，是现代法治文明的重要成果，但部分行政机关仍部分存留着行政权力统领社会治理事业的传统优势意识，令保障原被告平等诉讼地位的任务显得十分艰巨，个别行政机关不仅看不清原告在行政相对人之外的身份，甚至对司法机关的特定程序意义都不甚理解，仍然存有同质意义的公权力机构的地位印象，而不论是否身在诉讼程序中。这也许可以解释行政机关对于诉讼表现冷淡的原因：一方面司法机关现实中与行政机关参与某些公共事务时遵守类似活动准则，一方面又在行政诉讼中以审判者形象出现，令其难以理解其间转化的法治理论，个别情况下，机关之间公务协调的思想已经促使前者理所当然地将行政诉讼由对行政权力的监督者变成地方权力某种程度上的执行者*“一些地方法院由监督制约政府蜕化成为政府的“执行工具”。行政机关要求法院强制执行行政相对人的拆迁、拆违等非诉案件，远远多于诉讼案件。以福建省为例，2008—2112 年全省审结行政诉讼案件18 193 件，同比下降1.40%，相反， 行政机关申请强制执行的非诉案件45 332 件，同比上升了76.34%。一些地方的行政审判职能已经发生了严重异化，由对行政权力的监督者变成了地方权力的执行者。”参见梁凤云.关于对中国特色行政法院体系的基本设想[J].行政法学研究，2015,(1):83.，例如，2008—2012年福建省行政机关共申请强制执行非诉案件达45332件。有人认为，“行政诉讼遇到的最大困难和障碍即是地方干预，法院完全按行政区域设置，人财物均受地方控制，其审判权的行使不可能不受地方当局或多或少的影响，从而使得人民法院对行政案件独立、公正审判目标的实现不能不打折扣。”*姜明安.论新《行政诉讼法》的若干制度创新[J].行政法学研究，2015,92(4):12.回顾十年来行政诉讼管辖制度的变迁，可以看出，不论是异地交叉管辖，还是提级管辖、集中管辖，其目的都是为排除行政干扰因素、净化审判环境，但唯有将纠纷提至更高级别才能保证审判的客观公正，也展现了司法机关事实上无力管辖同级别行政机关的现状。对这一关键问题，有学者认为：要实现司法审查行政这一法治目标的关键不在管辖制度上，而在司法的独立性上，提出“我国当务之急是割裂人民法院与地方政府的利益关系，人民法院的人、财、物管理与地方适当分离，通过整体司法改革，促进人民法院独立审判。”*刘海荣.我国建立行政法院体制的观点质疑[J].理论与改革，2015,(4):133.*“科学设计行政诉讼体制无疑是重要的，但更重要的恐怕还是要进一步推进政治体制改革、司法体制改革和行政管理体制改革，保证各级党委、政法委在宪法和法律范围内活动，保证各级政府依法行政；将各级党委及其政法委、各级政府的权力都关进制度的笼子里，从而保证各级人民法院能够根据宪法和组织法独立行使审判权”参见姜明安.我国行政诉讼体制是否应实行行政法院模式[J].中国审判，2013,(9):28-29.但根据宪法和法律，司法机关坚持党的领导，只对产生它的国家权力机关负责，独立行使审判权，并不受行政机关干涉，特别是党的十八届三中全会提出了重大改革措施：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”，此项改革将使市以下法院和检察院将不再受地方行政机关的牵制，因此，行政诉讼变现并未与法治发达程度整体相称就显得有些不同寻常。

行政诉讼中的种种不尽如人意并不能简单归因于行政诉讼独立性的欠缺，首先，独立并不是机构功效发挥的绝对保证，司法实现其社会意义价值有赖于包括行政机关在内的广泛社会主体对法治本质的亲近和认同。《联邦党人文集》的作者之一汉密尔顿论述司法权为，司法部门既无军权又无财权，不支配社会的力量和财富，不可能采取任何主动的行动，故可正确断言：司法部门既无强制，又无意志，而只有判断，为实施其判断也需要借助于行政部门的力量。孟德斯鸠也认为，司法几乎没有什么权力。在社会治理结构中，人们倚重中立评断者裁定社群关系的功能，但司法本身静态与被动的特点令其天然欠缺力量，假使对评断行为施加干扰，而评断者也需要以强力应对每一次对裁决的质疑，就失去了设定评断者的意义，也体现不出其相对自力救济的优越性。简言之，现代司法是文明社会各群体阶层以共识为其开辟的权力场域，其边界大小取决于诸主体对法治理论的尊重和珍视程度，要司法以一己之力在外界压力之下维持行使边界，确实力不从心。“边界”某些情境下可以使用其功利性解释即司法的权威，司法的权威含义是毋庸置疑的，不同时代、不同地区的司法曾经展现了丰富多样的实现形式：在氏族和村社时代，司法依赖首领或长老的威望；在神权裁判时代，司法依赖神迹示现；在中国历史大多数时间里一半依赖文化准则，一半依赖行政权力。在过去多数时代，通过司法裁判所获得的事实公正不会比现代法治形态中多，但毫无疑问，每种形式完成其特定历史功能都是胜任的，而且如果足够客观，就能察觉当下司法对于增强公信力与其先行者相比并不像后者一般游刃有余。保证裁决公正是树立司法权威的重要手段，但仅仅是司法自身的手段，也是自我实现的法治理想，作为一种通过均衡个人自由与公共利益相对关系来阐释现行秩序自然性的规范*“普遍的法律在这里发挥着三方面的作用：道德的、经济的和政治的作用。道德的作用超越了它在其中发挥作用的政治和经济范围。这是法律的价值，是法律的唯一的价值，它是在法律系统中内在地被建构起来的。实现的所有其他价值都是从外部引入的，也就是由权力引入的。”“在法律系统‘自然法’和‘不可剥夺的自然权力’只有被国家机构认同才具有政治意义。——在这个范围内，它们成为实证法。”参见瑙曼，基希海默.困顿中的法治[M].北京：北京师范大学出版社，2003.，法律始终无法消除概念重构与之原始角色间的紧张关系，这种概念重构的产生过程是在持续的评估反馈中打磨完善的，基于认识行为的有限性，对自然意义上的正义进行观察必须借助某些概念要素来完成，这决定了法律在制定与实施两个维度上的保守性与滞后性。因此，对司法公信力，外部影响绝不轻于司法自身，很难指出某种法律体系，是完全凭借公正评价建立起来的(除了商事审判中这一理想部分得以实现)。多年来司法机关违心披上的泛行政化标签正在逐渐褪去(贴标签不仅是人们处理问题的方法，也是人们回避问题的方法。)*“刻板的东西帮助人们把那些对无知的人来说混沌的东西组织起来：他越是不能进入真正的认知过程，就越是顽固地执着于某种模式，信任那些能够避免真正地深入事实的麻烦的那些东西。”——《阿多诺文集》，北京师范大学出版社，第9卷第1分册，第346页。但转型中的司法机制仍有很长的路要走，仅法律问题本身的逻辑演绎已经足够复杂，不应再添上应付诸多环境因素的压力，如果行政干预的负面因素完全由司法体系承担，很难使公众相信法律确实并非“征服的技术和权力的维持”。*瑙曼,基希海默.困顿中的法治[M].北京：北京师范大学出版社，2003.15.

(二)行政诉讼既定力与民权保护实效性

行政诉讼的既定力可以根据判决的接受度衡量，接受度低可能表现为上诉、申诉或信访，接受度高可能表现为认同判决、和解或撤诉。但矛盾的是，一方面上诉、申诉、信访居高不下，一方面却有相当一部分案件的当事人选择以撤诉形式结案。而对照域外行政法院，无论上诉率还是撤诉率都同时保持极低水平。

例如，全国2012年一审民事上诉率为20%，行政案件上诉率则接近80%，申诉率为8.38%，分别是刑事和民事案件的8.1倍和7.5倍*梁凤云.关于对中国特色行政法院体系的基本设想[J].行政法学研究，2015,(1):82.。而当事人撤销诉讼的也为数不少，例如，山东威海市环翠区法院2013年上半年审结的21件案件中，有19件以原告撤诉结案，撤诉率达90.5%*王海光,中国法院网威海环翠频道.[2013-07-12](2017-04-05).http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/06/id/1639666.shtml.，除了自身“充分利用和吸收各种社会力量，积极探索行政审判多元化协调和解机制”的主观因素之外，也有当事人自己的利益衡量因素，这种衡量很难说是出于对法律的理性分析，而更多为单向度的经济效率追求。例如，我国2012年时一审行政案件大约12.5万件，在受理的700万各类一审案件中，行政案件只占1.8%，按人口平均，大约每万人一件行政案件，人均诉讼比处于较低水平*何海波.困顿的行政诉讼[J].华东政法大学学报，2012,(2):86.，而同时行政诉讼与信访之间存在“非常可观的重叠”，相当一部分信访案件可以用行政诉讼解决，“每年引发上访的可以通过诉讼方式解决的行政纠纷约有400～600万件”*张泰苏.中国人在行政纠纷中为何偏好信访[J].社会学研究,2009,(3):140.，行政诉讼数量偏少，无法体现“公民与国家的矛盾关系，应由作为居中裁判的第三者法院来完成”之义，以行政诉讼较为发达的大陆法系德国为例，行政法院一年审理案件最少在50万件以上，而德国人口为8000多万，根据这个比例，在中国支持相似发达程度的行政诉讼环境每年至少应解决800余万件诉讼，之间的几百万差额很大程度流入了信访渠道，现实中行政强司法弱的环境，导致司法救济的效果与信访相比时有不足，群众发现行政诉讼在现实中解决问题的能力十分有限，就会对这个制度丧失信心，很多人就此产生了打官司不如上访、诉讼不如闹事的想法。对此，十八届四中全会提出，应实现信访制度与司法救济制度的动态衔接，将涉诉信访纠纷纳入到司法活动范围。法律救济解决信访案件，具有“三赢”效果：1.对原告，能够从心理上得到安慰。对于城市拆迁、社会保障等民生案件，平常难见其面的行政机关负责人出庭，能够让原告切实感受到政府的关心、重视，也令行政机关切身体会到纠纷症结，为争议解决创造一个气氛融洽的平台。2.对被告，可免除自行应对与公民纠纷的麻烦，有效减少相对人与行政机关的冲突，提高行政机关工作效率。3.对司法机关，能够改变司法被动的局面，建立司法权威，发挥行政诉讼救济民权、纾缓民怨的作用。4.对跨区域行政诉讼管辖制度的分析通说认为，我国现行司法管辖区与行政区划高度重合的体制，法院人财物管理完全受制于地方政府，为行政干预司法提供了空间，在这一观念之下，铁路运输法院进入了人们的视线：2012年，全国铁路法院完成了管理体制改革，整体纳入国家司法体系，由于铁路法院传统上的独立性，使其与普通法院系统相比和地方行政机关的联系要少得多，一定程度上，铁路法院率先实现了普通法院一直追求的财政独立于地方政府的设想。为新《行政诉讼法》规定的跨区域管辖行政案件提供了有利条件。最高人民法院副院长江必新指出，“具体而言，就是利用原来铁路法院的框架，把一部分行政案件，一部分与交通有关的刑事案件、与行政诉讼有关的民事案件，将来还可能有其他一些案件，指定到原来的铁路中院或基层法院管辖。在此基础上，可以进一步探索在铁路法院的基础上设立跨行政区域的法院集中审理行政案件。”《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》，也明确提出“将铁路运输法院改造为跨行政区划法院”，目前有地区已尝试行政案件部分交由铁路运输法院管辖，如广州自2016年1月1日起由铁路运输第一法院管辖广州市一审行政诉讼案件，广州市中级人民法院及所属各基层法院不再受理行政案件。2016年7月，上海铁路运输法院依法管辖静安、虹口、普陀、长宁区法院管辖的一审行政案件，以及上级法院指定管辖的其他一审行政案件。铁路法院的转型，使建设行政法院系统的设想更近了一步。

行政法院是大陆法系的标志特点之一，但以兴建行政法院来解决行政诉讼的公正性困扰，却蕴含着一番不足为外人道的苦恼：与英美法系动辄以司法审查行政不同，大陆法系法官形象“是一个执行重要的而实际上无创造性任务的文职官员”，在现代公法理论和行政法院的发源地法国，近代以来高等法院一直是封建势力借以干扰行政权力的工具，因此大革命的首部宪法制定者们坚定写明，“司法职能与行政职能不同，现在和将来永远分离，法官不得以任何形式干扰行政机关的活动。”但禁止法院受理行政案件，却不能消除大量行政纠纷的存在，而宪法规定的由政府受理行政纠纷的做法也严重损害了行政效率，行政法院终于应运而生。法国行政法院不仅与普通司法部门截然分开，而且与行政部门相当接近，而在美国，人们认为一切诉讼包括行政诉讼在内都属于司法权的范畴，应由普通法院管辖。由此看出，大陆法系更看重公民与国家之诉的特殊性，行政诉讼也先后经历了从普通司法中独立和与普通行政分割的过程，而确实存有排除行政权力干预的初衷。在中国，这种期待同样存在，而且更为迫切。与异地交叉等管辖改革相比，创建行政法院系统的改革成本为数倍甚至数十倍，特别是建设之初，机构繁冗几乎是改革者们逃脱不了的指责，除成本因素之外，抱持着解决全部问题的希望寄托在一个新生机构的建立上的心态也多少有些简单化，而仅应看作实现公平的一个开端，毕竟，行政权力如何作用于普通法院的机制尚未完全厘清，仅凭创建机构这一点很难完全确信能免遭普通法院所受的行政干扰之苦。“地方当局不会因为你名称不叫‘行政审判庭’，改叫‘行政法院’而不干预。”*姜明安.我国行政诉讼体制是否应实行行政法院模式[J].中国审判，2013,(9):28-29.换句话说，人财物独立仅仅是实现公平的基础，能否将前文“上级行政机关对下级的保护、官员定期交流、政府、负责人之间的协调联系”这种非机构化、潜在性影响排除在新生的行政法院门外，才是实现行政诉讼真正公平的关键。同时，也应该认识到，行政机关插手司法的倾向并不单纯是某些地方机关自我约束的问题，能够期待通过自我管控而销声匿迹，而是现代行政差异化分散化理念之下的管理功能膨胀的结果，行政机关与公民在非传统行政语境下交往的增多，使行政服务产生了从批量化生产到关注具体经验和个体独特阐释的转变，其结果之一就是诉讼数量和种类快速增长。因此，行政诉讼相关问题的解决，需要在洞悉行政理论和法治理论基础上的部门法运行规律研究，随着法治环境的改善和行政关系的无穷细化，公众将会出现对行政司法产品的更大需求，行政法院体系的创建，既是司法对行政诉讼特殊性的承认，也是坚持行政争议司法化这一努力的体现，意义将超出审判机构改革问题，也不止于司法领域，随着行政法院与行政机关的权力交集不断扩大，行政诉讼系统将更深地影响行政法治理论的发展。在法德等国，行政法院不仅审理案件，还承担着部分监督行政机关法令、起草相关规范性文件的职能，有利于对国家治理行为的客观诉讼化状态的实现。去年12月，《广东省行政应诉工作规定》，将行政机关负责人出庭情况将作为“硬指标”纳入政府考核，年度行政机关派员出庭应诉1598人次，同比上升45.27%；县级以上行政机关负责人出庭应诉201人次，同比上升25.62%。另外，行政法院的建设，不仅能相当程度上解决行政诉讼现存的问题，还能够为司法改革和法治建设积累相当的经验，鉴于刑事和民事诉讼中也存在一些不同的问题，行政法院的完成形态，也能够成为普通法院的借鉴对象。因此，虽然创建之初不见得能立即营造出一个独立的审判环境，但始终是值得努力的方向。

当然，管辖改革还应解决行政诉讼中的信访责任主体问题、当事人诉讼成本问题、非集中法院行政庭改革问题、裁判后的执行问题、法官选调问题等非核心问题，以保障解放基层行政审判生产力、促进司法与行政的良性互动和实现官民平等的最终目的。

TheThinkingofEffectivenessAbouttheAdministrativeLitigationCross-JurisdictionSystem

SUN Tao

(ShenheDistrictPeople’sCourtofShenyang,Shenyang,Liaoning110011,China)

The administrative litigation system is an important factor in administrative litigation， administrative litigation jurisdiction of traditional territorial principle by the administrative power， from the beginning of 2007， in order to solve the problem of administrative intervention， including the various parts of the implementation of a system of administrative litigation jurisdiction offsite cross jurisdiction， but the implementation of administrative reform， the improper intervention of judicial problems have not been fundamentally to solve. In 2015， the new “administrative litigation law” promulgated and implemented， at the legislative level established administrative litigation across the administrative area under the jurisdiction of civil litigation right， protection thought， become the important principle of the equality of the two sides of the implementation， and for the establishment of administrative court system of reserved space for legislation. This paper discusses the advantages and disadvantages of the existing administrative cross jurisdictional approach， and tries to inherit and reform， so as to provide an effective assumption for the establishment and improvement of the administrative court system.

administrative litigation; administrative interference; cross-jurisdiction; administrative court

2017-03-25

该文已由“中国知网”(www.cnki.net)2017年6月7日数字出版，全球发行

孙陶，女，沈阳市沈河区人民法院法官，主要研究方向：行政诉讼法学。

D925.3

A

1672-769X(2017)05-0097-07

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.20170607.001