建立行政法院的相关问题探讨

张 玲

（山西大学，山西 太原 030006）

建立行政法院的相关问题探讨

张 玲

（山西大学，山西 太原 030006）

建立行政法院是行政审判体制改革的关键点和突破口，也是实现依法行政、全面建设法治政府的重要保障。目前，由于行政审判庭在机构组织上缺乏独立性、专业性，受案范围狭窄，缺乏行政审判的制度保障、财政保障等，严重阻碍了我国行政审判体制改革的进程。为此，我国应建立行政法院，制定《行政法院法》，扩大行政法院受案范围，建立和完善行政法院法官的遴选和培养制度，以尽快实现行政审判体制改革的目标。

行政法院；行政审判；依法行政；制度构想

党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设法治国家。这表明我国的法治建设正处于由形式法治向实质法治的转型阶段。在司法领域，这一转型的关键点和难点在于司法独立，司法独立需通过司法体制改革来实现，司法体制改革要树立法律权威，保证审判机关独立行使审判权，而这其中行政审判的独立又是改革的重中之重。行政审判有其特殊性和专业性，它的诉讼双方主体处于不平等地位，同时行政审判还面临行政权的干预，所以，亟需通过司法体制改革以保障其独立的司法权威。

近年来，伴随着依法行政、全面建设法治政府步伐的加快，行政诉讼案件大量增加，专业的行政诉讼案件越来越多，而囿于行政审判体制的限制，许多行政争议难以得到公正有效的解决，这就使得在我国建立行政法院这一问题再一次成为行政审判体制改革关注的焦点。

一、建立行政法院的理论探讨

自1990年《行政诉讼法》颁布实施以来，学界就一直讨论在我国建立行政法院的必要性和可行性，试图通过建立独立的行政法院系统来确保行政审判的独立性。然而，由于受我国固有的审判体制和法院组织系统的限制，在我国建立行政法院始终处在理论分析的层面而很少在实践方面有所进展。

陈有西先生1995年就在《中国法学》发表文章“我国行政法院设置及相关问题探讨”，文章发表之时，《行政诉讼法》已实施四年多，当时，他就分析了行政审判存在的一些问题。文章论述了我国建立行政法院的必要性和紧迫性，建立行政法院的法律依据和可行性。他认为，在当时我国已经具备建立行政法院的条件，提出了建立中国特色行政法院的具体制度构想，同时探讨了关于党的领导、行政法院的编制序列、相关法律的修改、行政法院的组成人员的来源、行政法院司法审查的范围等相关问题〔1〕，可以看出，在当时，他对于我国行政法院的建立已经具有的初步构想和期许，且论证的理论依据也相当充分。

应松年先生在其2009年的专著《行政法与行政诉讼法学》中也表述了赞同在我国建立行政法院的观点。在专著中，作者先论述了我国行政审判组织的概况，进而与国外的行政审判组织进行了比较研究，然后得出需要进行审判组织改革的结论。他认为，法国的行政法院模式不符合我国国情，德国、意大利的特殊法院性质的行政法院比较符合我国国情。应在我国单设专门的行政法院，其性质属于司法机关，原来由人民法院行使的行政审判职能全部转由行政法院行使，并且认为，原来不属于行政诉讼受案范围的内部行政行为和抽象行政行为都应纳入行政法院审查的范围。应设三级行政法院，隶属于最高人民法院，全国共设10个左右高等行政法院，100个左右中等行政法院〔2〕。可见，他已经就我国行政法院的建立给出了具体的模式选择与组织形式，但在行政法院的组织形式上，虽确立了其独立的专门法院地位，但在行政区划上并没有突破对行政法院系统的束缚。

马怀德先生在我国建立行政法院这一问题上有诸多著述，在其论文“行政审判体制改革的目标：设立行政法院”中，他论述了在我国建立行政法院的紧迫性和必要性以及建立行政法院对于行政争议解决和畅通民意的重要意义，分析了现行行政审判体制的现状，道出了其中存在的诸多问题，进而认为，改革行政审判体制的路径选择就是设立行政法院，建立行政法院是行政审判体制改革的突破口〔3〕。

专家学者就我国建立行政法院的一系列论述、探讨，为加速我国的行政审判体制改革，建立行政法院提供了一定的理论支撑和制度基础。

二、建立行政法院是行政审判体制改革题中应有之义

在我国建立行政法院是行政审判体制改革的必由之路，是实现行政审判独立的最好选择，更是实现依法行政、全面建设法治政府的重要保障。

（一）建立行政法院有助于提高司法的权威性和公正性

独立的行政法院体系的建立，能够有效排除行政权对司法权的干预，逐步改变司法权相较于行政权的弱势地位，以法律约束公权力，树立司法权威。同时，行政法院能够有效、公正地解决行政争议，凸显行政诉讼中行政机关和行政相对人的平等法律地位，这势必使行政相对人建立起对法律的信仰和对司法体制的信任，使人民群众相信法律，愿意走进法院去解决行政争议，从而更好地控制和监督公权力，维护司法的权威性和公正性。

（二）建立行政法院是推动行政审判体制改革的重要手段

在《行政诉讼法》颁布实施20多年后的今天，新行诉法已经出台，行政审判体制改革也迈出了重要的一步。但是鉴于行政诉讼对于审判机关的独立性要求很高，改革的关键仍然在于要建立独立的行政法院。只有建立独立的行政法院，才能从根本上解决行政诉讼固有的难题，防止因行政权干预导致的司法腐败和司法不公，从而真正解决行政审判改革的核心问题。

（三）建立行政法院可以优化行政纠纷解决机制

随着行政诉讼案件的大量增加，在现有的行政审判体制之下，许多行政争议得不到有效、公正的解决，从而使行政相对人失去对法院和司法的信任继而走上信访的道路，出现了“信访不信法”的现象。大量的行政争议不走正当的司法程序，信访案件堆积，也会给社会带来诸多负面影响。而建立独立的行政法院就可以排除行政权的干预，使绝大部分的行政争议得到公正有效的解决，让人民群众“信法不信访”。这样就优化了行政纠纷解决机制，使行政诉讼成为解决行政争议的常态化途径，进而使行政争议解决走上良性循环发展的道路。

（四）建立行政法院可以有效审理专业性较强的行政诉讼案件

行政诉讼案件的大量增加也使得其专业性、多样性表现得日益明显，而普通法院中的行政庭及其法官在审理这类案件的时候往往显得力不从心，因为它需要一支专业的法官队伍来审理专业的行政诉讼案件。建立行政法院可以对行政法官的专业性和实际行政经验提出更高的要求，有助于培养和遴选出专业的、富有经验的行政法官。同时可以加强对行政法官的管理和选任，避免行政体制对法官的束缚和干预，更凸显出行政法官的独立性。另外独立的行政法院体系可以防止专业法官的任意流动，从而提高解决行政争议的效率。

（五）建立行政法院可以探索对地方抽象行政行为的审查

在我国现阶段，抽象行政行为尚不属于行政诉讼的对象，但是地方的抽象行政行为也亟需司法监督。然而实现对地方抽象行政行为的监督和审查，唯有建立脱离地方行政体系的独立行政法院体系才可以做到。借鉴国外的行政法院制度经验，我们可以探索行政法院对地方抽象行政行为的审查，专门的行政法院的审查可以提高地方决策的合宪性、合法性、科学性，突出司法权对于行政权的制约。

（六）建立行政法院可为司法独立提供范本

设立独立的行政法院，一方面可使法院的人财物脱离行政权的管理，摆脱行政体制的束缚，防止行政权对行政诉讼立案、审理和执行的干预；另一方面，行政法院可以加强司法权对于行政权的约束和监督，这两方面的作用凸显出行政法院对于实现行政审判的独立的重要作用。我们可以独立行政法院的设立为蓝本，逐步探索建立独立的普通法院系统，以行政审判的独立为突破口逐步实现全面的司法独立。

伴随着我国依法治国的深入发展，行政诉讼案件势必逐年大量递增。在此情况之下，就需要独立的、专业的、更有效率的专门行政法院和行政法官来解决大量增加的行政争议，在我国建立行政法院是法治国家建设的题中应有之义。

三、现行的行政审判庭需要更为专业、独立的行政法院审判机构进行替代

伴随着法治国家的建设，行政诉讼案件日益增多，只有行政诉讼在法院得到公正有效的解决，才能使国家的法治化进程走上良性循环的道路。然而，我国现有的行政审判体制显然是较为落后的，作为行政纠纷的终端解决机制已然是力不从心，使得大量的行政诉讼案件无法走进法院，甚至走进了法院也无法得到公正、有效的解决。

我国现有的行政审判体制的载体是人民法院的行政审判庭，而没有行政法院。行政审判庭在历史上开创了我国行政诉讼的先河，但现在它存在的种种问题，已经需要行政法院这样更为专业、独立的行政审判机构来代替了。

（一）行政审判庭在机构组织上缺乏独立性

行政审判庭是人民法院下设的三个法庭之一，从属于人民法院管辖，在机构组织上缺乏独立性，审判结果会受到法院行政组织的影响。人民法院依靠同级地方政府的支持，行政审判庭的行政审判活动自然也会受到行政权的干预。独立性的缺失必然导致公正性的缺失，而公正性缺失则使司法机关丧失了权威性和公信力，这样，司法也就失去了存在的价值，人民群众面对行政纠纷往往“信访”而不“信法”。行政纠纷的解决最终走向了政府而不是走向了法院，行政审判庭成了法院的摆设，每年大量的行政诉讼案件涌向了信访这一独木桥，案件很难得到公正有效的解决。

（二）行政审判庭缺乏专业性

在法治国家中，行政诉讼案件不仅数量多而且还具有很高的专业性。我国现有的行政审判庭已经无法满足行政诉讼案件所涉及的越来越多的专业性问题。行政审判庭的法官没有单独的选任制度，很多法官缺乏实际行政经验和行政审判经验，缺乏专业知识，阻碍了行政审判的公正性和权威性。另外，行政审判庭同民事审判庭、刑事审判庭并列存在，同属人民法院管辖，三种法庭的法官服从统一的人事安排，可以任意流动交流，这就不能保证行政法官队伍的稳定性和专业性。保证行政审判的专业性就是要保证行政法官的来源和稳定性，应该从固定的来源选任法官，在固定的组织制度内培养法官，使行政法官们精于专业，安于本职，恪守职业道德。

（三）行政审判的人员保障和财政保障缺失

现有的行政法庭的法官没有应有的待遇保障和职位保障，这就进一步导致了法官队伍不稳定，其任免、调动等较为随意，流动性大，法官缺乏职业素养和职业荣誉感，得不到社会应有的尊重。另外，法院经费来源不独立，缺乏财政保障，这样，行政审判必然会受到来自外部的干预。

（四）行政审判庭的受案范围狭窄

行政诉讼立案难是行政审判体制多年存在的问题，受案范围狭窄也没有权限争议法庭，使很多行政诉讼案件被拒之法院门外，行政诉讼案件无法进入司法程序解决，纠纷得不到解决，矛盾进一步激化，严重阻碍了国家的法治化进程。

四、建立行政法院的制度构想

自《行政诉讼法》颁布实施以来，学界对于在我国建立行政法院的呼声就一直没有停止过。在我国，现有的单一制的审判体制之下，分离出独立的行政法院体系是可行的。因为，宪法和法律是建立行政法院的法律依据，行政诉讼的长期发展为建立行政法院提供了平台。行政诉讼制度日趋完善，这使得在此平台上建立的行政法院完全能够履行其应有的实质职能。笔者认为，在我国建立行政法院可依照以下具体制度构想来进行。

（一）应制定《行政法院法》，明确行政法院的性质和地位

行政法院在性质上仍然属于司法机关，但具有独立的地位，呈现自上而下的垂直管理体系，最高行政法院隶属于最高人民法院，除此之外不受平行的行政机关管辖。

（二）行政法院的基本组织系统分为最高行政法院，高级行政法院（上诉行政法院）和普通行政法院三级，采取二审终审制

最高行政法院对于行政诉讼案件有最终的决定权，但是它在名义上隶属于最高人民法院，受到最高人民法院的监督审查，此种监督审查不应改变行政诉讼案件的最终结果。除此之外，高级行政法院与普通行政法院均只对上级行政法院负责，与普通法院体系相分离，实现行政法院内部的垂直管理。从横向设置上看，高级行政法院和普通行政法院的设置将打破行政区划的限制，不受行政机关管理。同时，应结合不同地区、不同人口分布状况、经济发展水平、行政案件数量等因素，本着便利诉讼的原则设置行政法院的数量。在每个或相邻的两三个省、自治区、直辖市设置一个高级行政法院，在每个高级行政法院之下设置若干普通行政法院。应松年教授认为在我国设立10个左右的高级行政法院，100个左右的普通行政法院为宜。此外，随着行政诉讼案件数量的增多，专业性增强，还需要在有的地区设立专业性较强的专门法庭。

（三）行政法院的受案范围应有所扩大

第一，行政法院要按照法律程序正确适用法律，审理和判决由具体行政性行为引发的行政诉讼案件，有行政诉讼案件的最终决定权；第二，原来排除在行政诉讼受案范围外的内部行政行为和地方政府的抽象行政行为，都应有相应级别的行政法院加以管辖，赋予行政法院司法审查的权力。

（四）建立和完善行政法院法官的遴选和培养制度

在行政法院建立之初，其人员构成和来源应以现有的人民法院行政审判庭人员构成为基础，但从行政法院发展的长远角度考虑，对行政法院法官的遴选和培养制度则需要建立和完善。鉴于行政诉讼案件的特殊性，对行政法院法官应有一定的要求，行政法院法官应达到一定的年龄，接受过正规的法学专业教育，具备一定的实际行政经验和司法工作经验，所以行政法院法官应从法学教师、教授或经验丰富的执业律师中考录选任。在固定的组织制度内培养法官，使行政法官们精于专业，安于本职，恪守职业道德，这将有效保证行政法院法官队伍的素质，提高行政诉讼案件的判决质量。

（五）确保行政法院的相关保障制度

要保证行政法院的独立性，当务之急是加强人员保障。第一，要保障行政法官队伍的稳定性，除最高行政法院院长外，普通的行政法官都由行政法院内部任免，并且专属于行政法院体系，不与普通法院产生法官的交流和流动，行政法官一旦被任命一般为终身制，非经法定程序不得被撤换、调离；第二，要保障行政法院法官的待遇，提高其社会地位，这样可以吸引优秀人才，也可保证法官的廉洁与公正。其次是财政保障。行政法院的经费由国家统一拨付，最高行政法院统一管理，不依赖地方财政，切实摆脱地方行政的干预。

应该看到，在我国建立行政法院是必要的也是可行的。随着依法治国的推进，越来越多的政策和实践新契机的出现，也给设立行政法院提供了现实的可能性，而不是仅仅限于理论层面的探讨。只有尽快设立行政法院，才能使行政诉讼真正成为限制公权力的利器，实现对公民权利的无缝隙保护，真正实现行政审判体制改革的目标。

〔1〕陈有西.我国行政法院设置及相关问题探讨〔J〕.中国法学，1995（1）.

〔2〕应松年.行政法与行政诉讼法学（下）〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2009：685.

〔3〕马怀德.行政审判体制改革的目标：设立行政法院〔J〕.法律适用，2013（7）.

Construction of Administrative Court and Reform of Administrative Judicial System

ZHANG Ling
（Shanxi University，Taiyuan 030006，China）

Construction of administrative court is the key and breakthrough of reform of administrative judicial system，as well as the important guarantee for realizing administration by law and construction of a law-based government.At the moment，the progress of reform of administrative judicial system has been blocked because of the lack of independence and specialty，with narrow scope of accepting cases in organization.Except for these，it is also because of the lack of system guarantee and fiscal guarantee.Hence，we should establish administrative court and lay down Law of Administrative Court，enlarge scope of accepting cases，construct and perfect system of choice and cultivation of judges，realizing the object of reform of administrative court as rapidly as possible.

administrative court；administrative judicial system；administration by law；conception of system

D925

A

1009-1203（2015）02-0085-04

责任编辑 李 雯

2015-02-28

张玲（1987-），女，山西太原人，山西大学法学院2010级宪法与行政法专业硕士研究生。