南京国民政府行政法院创建问题考

刘 铮

(浙江大学光华法学院,浙江杭州310008)

南京国民政府行政法院于1933年创立,它作为民国时期宪政领域中一个非常重要的机构,在我国大陆地区存在了十几年,研究这一机构不仅可以了解近代中国政治制度、行政机构设置及行政管理的有关状况,还有助于把握中国行政法制现代化的规律和特点。但由于对南京国民政府行政法院的专题研究牵扯过广,况且一个机构的创建过程或更能折射出该机构的基本样态,本文拟将一些与南京国民政府行政法院创建有关的问题提出来加以讨论,试图呈现出南京国民政府行政法院的创建脉络。

一、南京国民政府行政法院的创建过程与组织结构

20世纪二三十年代南京国民政府成立后,随着国内行政事务范围的不断扩展,普通司法机关已很难胜任日趋复杂的行政审判,国内有关设立独立的行政审判机关的呼声日起,国民政府开始着手筹建行政法院。

1932年11月,南京国民政府公布《行政法院组织法》及《行政诉讼法》后不久,司法院即以院令的形式,命国民党中央公务员惩戒委员会委员茅祖权负责筹备行政法院[1]。院址附设于“最高法院新署”,即位于今江苏省南京市中山北路101号[2]。1933年2月,南京国民政府编制行政法院经常费、开办费支出概算书。同年5月该概算书获得国民党中央政治会议通过后公布施行,具体数额为:开办费一万元,经常费每月一万四千元[3]。

经过半年多的筹备,1933年6月23日,即《行政诉讼法》施行当天,院长茅祖权视事,启用印章,南京国民政府行政法院正式成立[4]。

南京国民政府行政法院正式成立后,仅由院长部署院内行政事项[5],并未开始运行并受理、审理行政诉讼案件。至1933年7月27日国民政府才任命朱锡百为行政法院书记官长[6]。评事也如下文将提到的,到1933年8月18日方获国民政府任命。行政法院正式运行的时间是1933年8月,这也可以从该院受理的第一例行政诉讼案件的情况得到证实。1933年8月22日,原告(田成明等人)因提充净土寺庙产不服江苏省政府决定向行政法院起诉,行政法院于是日正式受理,并于1933年12月8日作出判决(判字第一号)[7]。这个案件也是行政法院书记厅编写的《行政法院判决汇编》收录的第一个判决案例。

南京国民政府行政法院经历了半年多的筹备时间,且正式成立后也没有即刻运转起来,这恐怕与法律移植没有认真考虑到当时中国国情而照抄照搬外国模式有关。“行政法院之制,在十九世纪中叶,仿自法兰西,及于德意志,更由奥地利以传播于日本”[8]。南京国民政府行政法院系直接仿效欧陆诸国及日本创建而成,属大陆法系体制。

由于行政诉讼制度功能和价值的特殊性,该制度的设计应以保护民众权益为首要依归。南京国民政府只在首都设立一级行政法院,没有因中国疆域辽阔而划分区域设立多个和多级行政审判机关。当时的中国交通落后,要求全国民众包括偏远农村的民众因“中央或地方官署之违法处分致损害其权利,经依诉愿法提起再诉愿而不服其决定,或提起再诉愿逾两个月不为决定者,得向行政法院提起行政诉讼”,行政诉讼须经过诉愿、再诉愿等前置程序,耗时费力,百姓易生厌诉情绪,诉讼当事人到南京应诉也增加了诉讼成本,实难开展实质意义的行政审判,行政诉权未能发展成为一项一般公民可以普遍切实享有的权利。

南京国民政府行政法院的首任院长是茅祖权,特任,1933年6月2日由国民政府任命[9],1933年6月23日视事,综理全院行政事务并兼任评事,充任庭长;首任书记官长为朱锡百,由院长荐任,始任时间为1933年7月27日,主要执掌分配院内文书类事务。

1932年11月17日公布施行之《行政法院组织法》第三条至第五条明定,“行政法院分设二庭或三庭。每庭置庭长一人,除由院长兼任者外,就其中余评事中遴充之,监督各该庭事务并定其分配”;“行政法院每庭置评事五人,掌理审判事务。每庭评事,应有曾充法官者二人”;“行政法院之审判,以评事五人之合议行之。合议审判以庭长为审判长,庭长有事故时,以评事之资深者充之”。

南京国民政府行政法院创建时,实设两庭而非三庭,由十位评事组成,负责审理行政案件。评事的具体任职情况为:院长为茅祖权,庭长有茅祖权和于恩波,评事有茅祖权、于恩波、王淮琛、胡翰、梅光羲、王子弦、王芝庭、王建祖、苏兆祥和叶大澄[10]。院长兼任庭长、评事,庭长兼任评事。评事属于简任,评事的遴选须以担任高级审判或检察职务至一定年限为条件;或在教育部认可之国内外专科以上学校修习法律政治、财经学科三年以上毕业,并任简任公务员四年以上者;出任评事者须对党义有深切之研究。评事中有司法官出身的,也有行政官员出身的,具有较强的法律知识和较丰富的行政经历,对行政管理或者运用法律法令处理国家事务有一定的经验,评事的职业化、专业化的倾向明显。

南京国民政府行政法院创建时,除有院长、书记官长、庭长、评事外,还设有书记厅,掌院内行政事务,以服务于审判事务。

1933年6月24日司法院公布之《行政法院处务规程》第二十七条规定,“书记厅由书记官长承院长命令指挥监督书记官分掌事务。配置各庭之书记官应受庭长评事之指挥监督,每庭得以一人为主任”[11]。《行政法院书记厅办事细则》第三条至第六规定,书记厅下辖会计股、文书股、总务股[12]。各股置书记官若干人分任事务,以一人充主任,主任书记官负指导本股书记官之责。从《行政法院各庭书记官办事细则》的规定看,除主任书记官外,另设有记录书记官和收发书记官[13]。书记官属于委任,职掌典守印信、收发缮校、发售状纸、保管整理案卷文件、撰拟、编辑、统计、会议记录、出纳事项、编造预算及决算等。

南京国民政府行政法院初创时的院长、书记官长、庭长、评事、主任书记官和书记官等人员合在一起,规模约在二三十人左右,是当时中央机关中最小的一个部门,知道它的人也很少,以至很多人将之与行政院相混淆。虽“小”,但它的组织架构已经形成,使曾经一度中断了的行政裁判机关得以恢复,对于“百姓告官”有了组织保障,这一点是值得肯定的。

二、南京国民政府行政法院创建的法律渊源与制度建设

梳理一个机构的创建,大凡其创建依据也是探讨的内容之一。那么,南京国民政府行政法院创建的依据有哪些?其创建初期开展了哪些工作规则的制定?

1928年10月,南京国民政府公布之《国民政府组织法》第三十三条规定:“司法院为国民政府最高司法机关,掌理司法审判、司法行政、官吏惩戒及行政审判之职权。”同月,《司法院组织法》第一条具体规定,“司法院以下列各署及委员会组织之:(一)司法行政署;(二)司法审判署;(三)行政审判署;(四)官吏惩戒委员会”;第六条规定,“行政审判署,依法律掌理行政诉讼审判事宜”,确定普通诉讼与行政诉讼分立的司法审判体制。1931年5月,南京国民政府公布之《训政时期约法》第二十二条规定:“人民依法律有提起行政诉讼及诉愿之权”,确认了人民的行政诉讼权。1931年12月,国民政府修正公布之《国民政府组织法》第三十六条规定:“司法院设最高法院、行政法院及公务员惩戒委员会”,行政法院之名被正式提出。

依《国民政府组织法》等相关规定,南京国民政府于1932年11月17日同时公布《行政法院组织法》与《行政诉讼法》。但是,《行政法院组织法》的起草与施行均早于《行政诉讼法》[14]。1931年1月,司法院拟订《行政法院组织法》草案十三条,4月,拟订《行政诉讼法》草案四十七条,并附理由书,先后呈由国民政府转交立法院审议,经立法院议决修正通过。该两法同时公布,《行政法院组织法》自公布之日起施行,而《行政诉讼法》“施行日期,以命令定之”,实际施行日期为1933年6月23日。

《行政法院组织法》与《行政诉讼法》作为当时行政诉讼制度的基本组织法与基本程序法,其制定过程以及重要性引起了当时舆论的高度关注。单是当时影响较大的《申报》,就曾在1931年1月至4月间刊发《行政法院之组织法》《行政诉讼法初稿草竣》《行政诉讼法已草竣》《行政诉讼法已脱稿》等多则消息,介绍了这两部法律的制定过程及其重要性。

《行政法院组织法》系行政诉讼组织法,规定了行政法院组织与职权。《行政法院组织法》规范的对象繁多复杂,然其内容总共才十二条,不足四百字,显得过于简约。它的地位就在于,通过组织法作为机构设置及其权限的依据,依法设官分职并科学合理地界定和划分职权,具备了现代行政组织法的一些基本内容。《行政诉讼法》系行政诉讼程序法,共二十七条,规定了行政法院的受案范围、行政判决的效力、行政诉讼的形式要件与诉讼时效等问题,是近代中国最为完整的一部行政诉讼法。

《行政法院组织法》施行后不久,司法院拟订《行政诉讼费用条例》草案八条,咨送立法院审议。1933年5月6日,国民政府公布《行政诉讼费用条例》,计六条,规定行政诉讼只收纸费、送达费、抄誊费,不收审判费,并规定了收费标准[15]。1933年6月23日,《行政诉讼费用条例》施行[16]。

以基本组织法与基本程序法为依托,司法院及行政法院开展了院内规程和办事细则的制定工作,以使行政法院正常运转起来。1933年6月24日,司法院依《行政法院组织法》之规定,公布施行《行政法院处务规程》,分总则、院长、各庭、书记厅、附则等五章,计三十条,对院长、各庭、书记厅的设置及职责作了明确规定。另外,行政法院依《行政法院处务规程》之规定,1933年7月1日公布施行《行政法院书记厅办事细则》,并于1933年7月13日获司法院备案;1933年9月27日公布施行《行政法院各庭书记官办事细则》,并于1933年10月7日获司法院备案。

上述依据的内容虽然庞杂,但像这样较集中较系统地围绕创建行政法院进行行政诉讼制度建设,为中国历史上绝无仅有。它们力图以现代行政法制理念和现代行政模式对日益扩大和复杂的社会公共事务和行政诉讼事务进行规制,在某种意义上已经摒弃了中国传统的法律制度和价值取向,开始了法律现代化的进程,展示了当时行政诉讼制度现代化的水平。

三、南京国民政府行政法院的性质与地位

讨论南京国民政府行政法院创建的相关问题,厘清这一机构的性质及创建意义,也是题中的应有之义。

目前,学界多因行政法院隶属于司法院,为司法院直辖机关之一,与最高法院平级,而将其性质定位为司法机关。这一定位,似也与前文所提到的1928年10月国民政府公布《国民政府组织法》第三十三条之规定和《司法院组织法》第一条之规定有关。

但是,在南京国民政府开始筹设前后,行政法院设立的主要依据之一《国民政府组织法》进行了修正。1931年12月,国民政府修正《国民政府组织法》,司法院定位由“最高司法机关”改为“最高审判机关”,司法院院长与副院长直接掌理审判,司法院“最高审判机关化”[17]。该组织法第三十六条至第三十八条明确规定:“司法院设最高法院、行政法院及公务员惩戒委员会”;“司法院长兼任最高法院院长,司法院副院长兼任公务员惩戒委员会委员长”;“司法院院长对于行政法院及公务员惩戒委员会之审判,认为有必要时,得出庭审理之”[18]。那么,对司法院之定位,是否在南京国民政府后期有所变化呢?根据实际情况应得出否定的答案。以至于1947年4月国民党中常会通过《国民政府组织法》中第三十八条至第四十条之规定,亦与1931年12月修正之《国民政府组织法》前述三条类似[19]。

南京国民政府行政法院是一个司法机关,但准确地说,它是一个特别行政审判机关,谓其“特别”,究其原因有:南京国民政府行政法院专理行政诉讼审判事宜,与普通法院并重并立;南京国民政府行政法院仅设在中央一级,地方无此类机构建置;对行政法院的判决不得上诉或抗告,采用一审制,以行政法院为初审,亦以行政法院为终审;行政法院处理行政诉讼以书面审理为原则,以言词辩论为例外。另外,南京国民政府行政法院作为一个特别行政审判机关之定位,在司法院院令中也可以得到印证。南京国民政府行政法院创建后,行政法院第二庭庭长于恩波代替院长茅祖权向司法院呈文,请示律师可否在行政法院执行职务。1933年12月28日,司法院明令“行政法院为特别审判机关,应准许律师在该院执行职务”[20]。

南京国民政府行政法院这一特别行政审判机关由北洋政府时期的平政院演变而来,它的创建对于保护民众权益,限制行政权滥用,具有一定的积极意义,是民国时期法制建设中的一件大事。南京国民政府以创建行政法院为中心构建的行政诉讼制度是旧中国行政诉讼发展的成熟阶段的产物,在中国的司法发展史上是值得肯定的。

南京国民政府行政法院的创建颇具时代的特征。在当时中国门户洞开之状况以及西学东渐之背景下,南京国民政府行政法院的审判组织体系、审判程序体系和司法人员任用体系,是一种依据西方国家的司法制度设计而成的司法理想。从南京国民政府行政法院的规模与运行效率看,行政诉讼制度的形式创建与行政诉权的实际生成间具有不完全一致性,形式的现代性与价值的传统性间相悖离。

[1]司法院院令[N].司法院公报(第54号),1933-01-21:3.

[2]南京市地方志编纂委员会.南京审判志[M].北京:方志出版社,1997:27.

[3]中央统计处.中国国民党指导下之政治成绩统计:行政法院组织之完成[Z].1933-11-17.

[4]行政法院正式成立[N].申报,1933-06-24(9).

[5]行政法院八月间开始办案[J].中华法学杂志,1933(7):114.

[6]国民政府令[N].司法院公报(第82号),1933-08-05:1.

[7]行政诉讼裁判[N].司法院公报(第111号),1934-02-14:19-24.

[8]王龄希.论行政法院[J].法律评论,1933(24):25-26.

[9]国民政府令[N].司法院公报(第75号),1933-06-17:1.

[10]国民政府令[N].司法院公报(第86号),1933-09-02:1.

[11]行政法院处务规程[N].司法院公报(第78号),1933-07-08:4.

[12]司法院指令(指字第171号)[N].司法院公报(第80号),1933-07-22:2-3.

[13]司法院指令(指字第262号)[N].司法院公报(第93号),1933-10-21:4-7.

[14]行政法院与行政诉讼[N].申报,1931-01-21(8).

[15]立法院通过行政诉讼费条例[J].中华法学杂志,1933(4):79.

[16]司法院.司法院工作报告[Z].1935-11:22-23.

[17]聂鑫.民国司法院:近代最高司法机关的新范式[J].中国社会科学,2007(6):145-148.

[18]夏新华,等.近代中国宪政历程:史料荟萃[M].北京:中国政法大学出版社,2004:796.

[19]国民政府组织法全文[N].文汇报,1947-04-19(7).

[20]司法院指令(指字第359号)[N].司法院公报(第104号),1935-01-06:1.